【 民主中国首发 】  时间: 4/20/2010              

民主与宪政关系之我见——致杨光先生

作者: 李大立 李大立


笔者拜读了杨光先生发表在《民主中国》上的大作《谈宪政与民主的关系》,感谢他的讨论和指教,但对其“宪政与民主没有关系”的论点不敢苟同。(该文说:“有民主未必就有宪政,有宪政未必就有民主,宪政和民主之间并不存在由此及彼的连带关系,更不存在非此即彼的对立关系。”)

笔者建议:一,纯粹抽象地讨论民主与宪政这些政治学问题,并不适合包括笔者在内所有非专业人士以及广大读者和民众,这些理论问题应留待政治学家研究。二,与其花大精力去研究讨论这些理论问题,不如多研究讨论中国民主化现实道路的问题。笔者所有对民主与宪政的认识,均来自于在香港和美国长期生活中传媒舆论以及社会现实的启发:开始我只认识到民主是宪政的必要条件(即有民主,才有宪政),后来我还认识到民主是宪政的充分条件(即有民主就有宪政)。以下将我所看到的社会现实和体会与读者分享,也向杨光先生请教。

一、立宪、宪政、宪法的概念:

1906年9月1日(光绪三十二年七月十三日)慈禧颁布《预备立宪诏书》谓:“……而各国之所以富强者,实由于实行宪法,取决公论,君民一体,呼吸相同,博采众长……,时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政……以预备立宪基础”。在不长的一段话中同时中出现了“宪法”、“宪政”与“立宪”等三个不同的词汇。

大陆学者韩大元认为:「从本体意义上看,诏书中的宪法、宪政和立宪三词汇与当时西方社会所实行的宪政等概念之间存在着根本差异,这里出现的“宪法”指的是形式意义上的宪法,即以法律形式出现的成文的宪法文件;“仿行宪政”指的是参照外国的制度,建立宪法制度,并从官制等方面进行改革;“立宪”则指制定宪法。而西方学者则认为:宪法(constitution)是调整国家权力与公民权利之间关系的具有最高法律效力的根本法,处于法律体系的核心。宪政(constitution government)则主要指以宪法为依据的民主形式,就其实质而言是体现“有限政府”的制度或理想。在政府与公民的相互关系中,政府权力受到法律规范的约束,而公民权利人权价值得到保障。」(1)

现今中国学者对此的认识,已与一百年前的清政府大不相同,而与西方学者一致,比如王铁群认为:「宪政也称“宪政民主”(或)“立宪政体”,是指以宪法为前提、以民主为核心,以法治为基石,以保障人权为目的的政治形态或政治过程。宪政的本质是限制政府权力和保障公民权利,其作用是防止政府滥权,维护人权。宪法与宪政有别,宪法是文本、宣言;宪政是实践、制度。有宪法未必有宪政,有宪政必然有宪法。」(2)萧公权认为:「关于宪政的概念 , 西方学术界通常有以下几种理解 : 1.认为宪政强调宪法的权威 , 承认宪法是" 法之法 "; 2. 宪政的道德价值取向是人权 ; 3.宪政权力来自于" 合法 " 和 ( 人民 )" 同意 "; 4.宪政是一种制度安排。」「立宪亦即制宪,宪政即是行宪。」(3)

「历史上曾经存在过的一些宪法,虽具有成文宪法的形式,但宪法本身没有自觉而全面地反映人权的理念。清末立宪时,人们谈论的立宪是制定宪法,实行君主立宪制,把社会改革的希望寄托在皇帝个人身上。因此,立宪一词的使用需注意分析其特定的含义与历史条件。就两者的关系看,宪政所指不仅制定宪法,同时指通过宪法治理国家。无论何种意义上的立宪,从立宪到宪政并不是一个自发的演变过程,它需要一种普识性原理的概括和提炼。宪政虽以立宪为条件,但它本身又高于立宪本身的价值。孙中山先生曾对立宪作过如下解释:“立宪者,过渡之时代也,共和者,最终之结果之。”」(1) 大陆学者普遍认同,「宪政就是民主政治」(4)毛泽东1940年说:「宪政是甚么呢?就是民主的政治。」(5)

由此可清楚看出,民主不但不是与宪政无关,相反,关系非常密切,甚至互相交融。这样,笔者就很不同意杨光先生下面的这段话:「李大立先生对邵建及梁启超先生“立宪”一词的理解有错误,梁氏之“立宪”,并非单指制定一部徒具形式的成文宪法,而是指建成一个真正的立宪政府、实践一套规范的宪法政治。」很显然,杨光先生已经把「宪政」的概念误解成「立宪」了。

二、民主是宪政的必要条件(即没有民主,就没有宪政)

道理很简单,笔者在拙文「民主才是根除专制的致胜法宝」(见3月10日《民主中国》)中说过:「如果一个国家的统治者,他的权力来源不正当不合法,不是来源于人民的授权,而是来源于超自然(自称天子或君权神授,如民国之前的各朝各代)或者来源于暴力(战争或战争威胁,所谓「枪杆子里出政权」,如中共政权),他们必然对人民大众无所敬畏,对人民大众为所欲为,他们总以为权力是上天给的,或者是老子打下来的,「普天之下莫非王土」,人民大众只不过是「屁民」,不过是一群奴才,颐指气使,予取予求,「民可使由之」,人民大众只配乖乖地做顺民,根本没有资格过问国事。由这些人来掌握政权,必然会实行专制,不是君主专制就是独裁专制。既然实行专制,凭什么他们要制定宪法作茧自缚?即使东施效颦地「立宪」,不是在宪法里规定君主独揽大权,国会形同虚设,民权几乎没有(如晚清的「钦定宪法大纲」),就是祗说不练的装饰品(如中共的四部宪法六次修改)。更不要说实行宪政了,因为如上所说「宪政的本质是限制政府权力和保障公民权利」,一旦执行,就等于交出政权,还政于民,独裁专制者如满清和中共肯吗?不用笔者啰嗦,事实早已给出答案。

三、民主是宪政的充分条件(即有民主就有宪政)

在同一篇文章里,笔者还说过:「相反,如果执政权来自于全体公民定期的选举,来自于人民大众的有限授权,他们必然要对全体公民负责,他们的施政必然会以民意为基础。为了防止执政者为所欲为,或者有时「好心办坏事」,在这种国家,人民大众早已设定了分权机制,不管谁上台,都必然要受到民意机构的制约和舆论的监督。在这种制度下,无论谁上台执政,都不可能独断专行,重要议题必须议会通过,而议会里仍然有反对党的代表。选择统治者的权力掌握在人民手中,人民可以通过定期的选举,将不称职的执政者赶下台,这就是民主宪政。」很难想象一个民主国家,人民已经有了选举执政者的权利,却在选举后放任自流,任其为所欲为。这些国家的人民必然在实行选举的同时,实行民主宪政,严格规制执政者的权力,防止任何滥用权力的情况出现,一旦出现必然有相应的法律机制处理;同时,既然这些国家的最高权力属于人民,人民必然会制订宪法保障自己的人权和自由。要保障自己的人权和自由,除了要限制执政者滥权之外,还必须要建立法治社会,规范全体人民的行为,保持社会秩序,防止罪恶发生,这就是宪政。也是为什么所有西方民主国家,同时也是法治国家;而所有专制国家,必然是人治国家。因此,笔者认为有了民主,必有宪政。

四、杨光先生「有民主未必就有宪政」举例不当之处

杨光先生文中举例说,古希腊雅典城邦有民主,但没有宪政。笔者认为正确的说法应该是他们有民主但没有法治。因为他们「全体公民大会及其附属的五百人议事会和民众法庭等民主机构」祗是最原始的宪政机构,还未认识到法治对民主社会的重要性,所以才会出现侵犯人权的事例。贡斯当在《古代人的自由与现代人的自由》中所指出的:「雅典城邦民主,是通过广场民主制实现的直接民主,仅仅有个人分享集体权力的权利而无个人独立之自由权利。」更何况,当年古希腊城邦民主局限性很大,这种直接民主只适用于小国寡民(古希腊分为许多独立的城邦),且并不公平,祗限土生土长的成年男性公民才有公民权;妇女,外邦移民和奴隶都没有,加上民主权利是按照个人的财产来决定,公民越富有,享有的民主权利越多。所以现代东西方学者均将古希腊城邦民主称为「原始民主」、「初级民主」和「直接民主」,早已不适用于现代民主国家,与现代民主的概念相差已经很大,因此杨光先生用作「有民主未必就有宪政」的例证,并无多少现实意义。

杨先生又举法国大革命为例,笔者认为同样也不能说明问题。因为雅各布宾派靠暴力革命上台,执政后虽然也颁布宪法,成立国会,但完全流于形式,根本不起作用,所以才出现恐怖和滥杀。两百年后的中共与他们一模一样,两者都根本不是民主选举上台的,更从没有实行过民主宪政,两者都和民主根本不沾边,怎么能用来证明「有民主未必就有宪政」呢?具体情况,笔者在拙文「也说英国光荣革命和法国大革命」已有叙述,在此不赘。法国大革命错不在革命本身,错在革命后背叛了革命的初衷,没有坚守民主自由人权法治,从而走向反面。

杨先生再举「近代许多伊斯兰教国家、一些非洲和拉美国家,特别是极端组织哈马斯在巴勒斯坦大选中凭选票获胜」为例,说他们「有民主没有宪政。」笔者认为,杨先生之所以举例不当,是因为对「民主」的理解太偏狭。民主不但指有普选,而且指有民意机构制衡和舆论监督执政者。杨先生所举的例子只能说明这些人由选举上台,但上台以后并没有相应的宪法制度加以约束,没有议会等民意机构制衡,没有社会舆论监督,全凭个人或小团体说了算,就像当年的希特勒法西斯政权,因此,他们不是真正的民主政权,而是独裁专制。

最能说明问题的是亨廷顿的见解:「若干拉美国家和前苏联东欧解体转型国家,由选举产生行政首长,却常常流于专擅和以非民主方式行事。造成这一现象的原因,在于西方选择的民主乃建立和根源于自由主义政治传统,这个传统的核心便是人权与法治。尽管世界上越来越多的国家正在走向民主化,但其中也有很多属于「非自由的民主」(Illiberal democracy)(6)。」台湾著名评论家南方朔先生最近在香港《明报》上评论吉尔吉斯、泰国的骚乱,以至台湾的议会争吵内耗,着重说明这不是民主制度的错,而是公民民主素质和法治水平跟不上民主的发展。

四、关于「多数暴政、暴民专政」和「民主的专制」

多数人暴政(Tyranny of the majority),又称为多数人暴力,意谓简单地实行「少数服从多数」,损害少数人的利益。现代民主社会早已解决了防止产生「多数人暴政」的方法,那就是:一个实行议会制的民主政府,会透过宪法向议会作出权力制衡,及在议会民主制中应用「权利法案」,从而阻止出现「多数人暴政」。西方学者艾因.法兰在《客观主义》中说:「防止民主走入多数人暴政歧途的根本保证是他的孪生兄弟人权和法治,宪政的一个重要内容,就是对基本人权的强调和保护,因此在真正的宪政民主下,多数人的暴政已成为不可能。」


西方宪政学者麦迪逊说:「很多人会想,如果简单地按照少数服从多数的原则,有可能发生很多可怕的事情:比如大多数人会不会没收少数人财产?会不会像法国大革命一样不经司法程序就判处某些人死刑?会不会因为看不惯一些奇怪的服装而立法禁止穿这样的衣服上街?会不会因为看不惯某个少数民族的饮食方式而命令他们改变?会不会因为要建铁路而责令规划线路上的住户搬家?会不会祗让大多数人发言讨论而禁止少数人发表意见?……现实中的社会是一个多元的社会,价值冲突和利益冲突永远是不可能避免的,多数或少数总是相对存在的。真正的民主,是以一系列制度要件为前提的,至少包括:尊重人之权利的法律制度,充分的自由表达制度等。在一个共和国里,保护社会成员不受统治者的压迫固然重要,保护某一部分社会成员不受其它成员的不正当对待,同样重要。」看看英美等西方民主国家的现实,就会发现在真正的民主国家里,麦迪逊所说的这些情况都不会发生。恰恰相反,多数人暴政只会发生在专制国家里。麦迪逊说:「因为专制制度下没有民主,没有新闻自由,没有言论自由,也没有民主制度上的多数决定,当然也没有所谓多数暴政。而宪政制度至少包括政党轮换制,代议民主制,分权制衡制,法治与司法独立等精神和原则。祗有这样的民主,才是完善的民主,才能有效地维护公民生命和财产、自由和追求幸福、免于压迫和奴役的权利,才能防止其它诸如直接民主等形式民主对实体民主的颠覆,才能防止对任何人权的侵犯。」(7)

民主和专制本身就是两个截然相反的概念,《大英百科全书辞典》:「民主:国家主权属于全体人民,以普选和代议制直接间接管理国家。」「专制:由最高统治者(君主或独裁者)凭个人意志一人独自操纵政权,独断专行。」因此,「民主的专制」本身就是一个伪命题(被人讽为如同说「贞节的妓女」)。台湾著名宪政学者桂宏诚引用孙中山先生的话说:「余之民权主义,第一决定者为民主,而第二之决定为民主专制必不可行,必立宪然后可以图治。」桂先生问道:「难道在孙先生的观念中,还存在一种既民主又专制的“民主专制”制度?」(4)杨先生及邵建先生引用的两个四川民工被赶下车的事例,只能再一次说明多数人暴政只存在于专制国家,因为这些国家既没有政治民主,更没有人权和法治。企图用这个例子来证明民主制度不可行是牛头不对马嘴,枉费心机。

五、杨光先生「有宪政未必就有民主」举例同样不成立。

杨先生举英国、美国和香港为例,关于英美两国,笔者在其它文章中已经述及,在此不赘。唯英国1215年的《自由大宪章》就是约翰王被贵族们的军队包围在泰晤士河边的伦内美德,战败之下6月15日被迫签署的城下之盟,从那一天开始,已结束了君主制度,转为君主立宪,国王已退居无实权的象征性地位,亦即民主的开始。其后数百年,君权逐渐减少,民权逐渐增大,祗是民权中一直保留贵族在上议院的特权,直至近年才打算彻底取消。西方学者曾经将英国和西班牙、德国、日本等列为君民共治国,而非美国、法国等民主国(中国则被列为君主国)。所以不能说「民主之于英国,则是若干个世纪以后的晚近才有的事情。」

美国也不是如杨先生所说的「先有良好的宪政、后有逐渐扩展的民主」。笔者推荐云儿「美国民主的源流」,该文一开首就说:「一些网友以为,独立前的北美13个殖民地,跟1990年代以前的香港差不多,自由是有的,民主却谈不上。这种看法大错特错。」据该文说,美国独立之前150余年就已经有了民主制度。早在 1619年7月30日,在维吉尼亚殖民地詹姆斯城,由11个移民区17岁以上全体男性公民投票选举出的22位公民代表,组成了新大陆上最早的代议制机构──维吉尼亚议会。1620年11月11日,五月花号船上的一批清教徒,怀着创建一个新制度的理想,早在靠岸以前,就制定了《五月花公约》,决定按照多数人的意愿来进行管理。这个《五月花公约》,与前一年的维吉尼亚议会,共同构成了美国民主的两大基石。」

说到香港,笔者可能有更多的发言权,因为笔者父母都是香港人,笔者幼年和成年在这里也生活了二十几年了。赵紫阳时代大陆有些自由派学者倡议所谓「威权政治」,主张学习新加坡政治专制,经济自由,还拿香港作例子。如杨先生所说香港「几乎没有什么民主、却保持着良好的法治秩序、且维持了基本的宪政架构。」用以说明只要自由,可以没有民主,或者没有民主也可有宪政,其实大谬不然。

香港民主派学者对此曾经反驳说,尽管作为殖民地,香港港督由英国委派,早期的立法院议员由港督指定(七十年代开始引入民选议员,八十年代民主高潮期港人要求八八年直选,九十年代港督彭定康大力推行政治改革,为期已晚,被中共指为阴谋论而半途夭折),但不要忘了其宗主国英国是民主国家,这些学者说「英国有直接民主,香港也有了间接民主」,因为港督在香港必然要实行宗主国的民主制度而非专制制度(港督也受到廉政公署监督,个人并无任何特权),表现在香港人享有高度的人权、法治和自由,这些都是民主国家最基本的民权,所以不能因港督不是民选,就肯定香港没有民主(选举行政首长只是民主的其中一项内容)。

九七回归后由港督推行的民主改革进程骤然停止,现在香港处于一种畸形的半民主状态:整个香港政府处于中国大陆专制政权管治之下(失去了宗主国民主),但中共还不敢于剥夺香港一百五十年来形成的自由人权和局部民主。现时立法会祗有一半议员由直选产生,另一半是功能组别小圈子选举。而且香港立法会祗有拨款审议权和不完整的立法权(因为中共设置了分组点票等种种限制),而没有其它民主国家所有的人事任命权(特首任命政府部门长官不需经立法会批准)。此外,特首由八百人的所谓「选举委员会」选举产生,他有权「组阁」,任命行政会议员及各级政府官员。这些和西方民主国家的宪政架构相比还差得很远,因此还不能说有「基本的宪政架构」。

笔者曾于2007年11月18日《民主论坛》发表拙文「民主和自由一样重要」,表示不同意张鹤慈先生「中国:自由先于民主」的意见。拙文说过:「香港回归十年来的现实,最清楚不过地向世人展示了:如果没有民主,自由和人权就没有保障,最后必然落空。这十年来,北京不断地暗中蚕食香港的自由和人权,拒不兑现基本法规定的「循序渐进,最终达至普选的目标」庄严承诺,至今民主普选仍遥遥无期;北京政府甘冒天下之大不讳,四次强行「释法」,动摇作为香港核心价值的法治基础;数月前,「人大委员长」吴邦国居然蛮横地宣称:「香港拥有所有的权利,全部来自中央,中央授权多少,香港才拥有多少,不存在任何剩余权力……」,完全漠视具普世价值的天赋人权准则,漠视爱好自由是人类的天性,视香港的自由人权为恩赐,他们根本不懂得所有的权力都来自人民。北京在香港扶植左派势力、渗透传媒影响舆论、发动言论围剿、敌视民主派、用经济手段收买大商家……中共的所作所为,无不告诉我们大家:没有民主的保障,自由人权随时都会被剥夺。因为现在的香港特首不是经过一人一票的普选产生,没有经过人民的授权,毋须向选民负责,只需取得北京的欢心,就可以稳坐特首宝座,怎么可能指望这样的特首去保障香港人固有的自由和人权呢?而立法会迄今为止只有半数议员是经一人一票普选产生,他们虽然竭力代表民众发声,但未能取得绝对多数,有心无力。如果实现全民双普选,让香港率先实现民主政制,尽管香港仍然在北京专制政府的间接统治下,但只要民选的政府和特首领头抵制北京的干预,有了香港七百万人民的支持,至少香港人已有的自由和人权会得到更多的保障。至于香港人拥有终极的自由和人权,则有赖于中国大陆的民主化。」因此,笔者不同意杨光先生「香港没有民主也有宪政」的观点,这也是为什么回归后香港发生数次五十万人游行示威要求双普选的根本原因。

以上是笔者的个人对民主和宪政的理解和体会,不当之处,请杨先生及广大读者指正。因为笔者不是政治学者,纯理论问题讨论恕不奉陪了,笔者希望大家更多地讨论中国民主化现实问题。

附注:
( 1) 韩大元:《简论宪政概念的宪法学意义》;
(2) 《炎黄春秋》2009年2月号王铁群:《坐失机遇:预备立宪百年祭》;
(3) 萧公权:《宪政与民主》(清华大学出版社);
(4)  桂宏诚:《中华民国立宪理论与1947年的宪政选择》;
(5)  毛泽东:《新民主主义的宪政》;
(6)  Huntington:《After twenty years:The future of the third wave》
(7)  麦迪逊《联邦党人》第五十一篇

写于2010年4月9日至4月12日,修改于4月15日

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