【 转载 中国人权双周刊 】  时间: 4/8/2011              

大转型:中国民主化战略研究框架(之八)

作者: 王天成 王天成

     第七章 转型过程中的恰当变革顺序 (中A)
    
     三、操作方案筛选 
    
    前面已经阐明了全国性选举不能滞后于区域性选举、将重建中央政权正当性和权威置于优先地位的重要性,现在讨论在此前提下未来中国政治变革的两种操作方案。
    
    3.1 两种方案
    
    首先让我们看看未来中国选举顺序安排潜在的多样性。中国存在乡镇、县、市、省、中央五级政权(这里的“县”包括县级市,“市”包括自治州,“省”包括自治区和直辖市)。从数学角度看,如果每级政权选举时间不同,而且选举顺序可以任意排列,共有120种安排方法。当然,政治不是数学,但是,从政治的角度看,似乎并不乖谬的选举顺序选项也是多种多样的。例如,下列12种顺序安排并不难想到——
    
    (1)乡镇→县→市→省→中央;
    
    (2)乡镇、县→市、省→中央;
    
    (3)乡镇、县、市→省、中央;
    
    (4)乡镇→县、市、省→中央;
    
    (5)乡镇→县、市→省→中央;
    
    (6)省→中央→乡镇→县、市;
    
    (7)省→中央→乡镇、县→市;
    
    (8)省→中央→乡镇、县、市;
    
    (9)中央→乡镇、县、市→省;
    
    (10)中央→省→乡镇、县、市;
    
    (11)中央→省、市→乡镇、县;
    
    (12)中央、省→乡镇、县、市。
    
    (说明:箭头→代表先后顺序。例如,“中央→乡镇、县、市→省”表示先举行中央选举,然后是乡镇、县、市同时选举,最后开放省级选举)
    
    逐一讨论种种不难想到的顺序安排并不是本文的旨趣所在。本文要研究的是以什么原则确定选举顺序,尤其是第一次选举的政权层级、全国选举即民主化的时间。第一次选举具有特殊的重要性,转型专家们称之为“奠基性选举”(founding election)。前面已经阐明了全国政权选举滞后于区域性选举的危险性,也就是滞后于省级选举的危险性,我认为,对于未来中国民主转型而言,第一次选举最好是全国性的(简称“第一方案”)。但是,考虑到渐进主义在中国影响之深,以及在某些情况下实际政治运作的需要,这里还提出一个次优方案,也就是先开放基层政权选举,然后跳过省级进行全国性大选,接下来再开放省级选举(简称“第二方案”)。
    
    第二方案并不意味着一定要在省级以下各级政权选举都完成之后才开放全国选举,全国选举可以在乡镇或乡、县两级选举之后就进行,接下来再进行省、市或省、市、县的选举。后面我将说明为什么在这一方案中,从乡镇或乡、县选举直接跳到全国大选是更可取的。第一、第二方案都可以分解为不同的子方案。
    
    下面将进一步阐释这两种方案。在此需要特别说明的是,我没有将另一种可能性作为选项,也就是在地方性选举之前或之后,同时举行省级、全国选举,因为这样的安排也是不可取的。对于中国这样一个有分裂之虑的大国,首先通过民主化重建全国政权的正当性和权威,并让民选的全国政权机构有一定的缓冲时间应对疏导民族主义、地方主义,是至关重要的。假如省级、全国选举安排在相同时间,会削弱对全国问题的关注,最有意识形态色彩、最有组织的竞争很可能发生在省级特别是民族区域,影响新的全国性政党的形成。
    
    在第三波民主化中解体的捷克斯洛伐克就是这样,联邦选举与所属两个共和邦的选举安排在同一天,结果,在11个赢得了联邦议会席位的政党中,只有共产党的议员来自于两个共和邦。“捷克斯洛伐克的这一‘奠基性选举’,在意识形态和组织上都几乎没有重视全国性政党的建构”(注1)。
    
    3.2 进一步说明
    
    前面已经颇为充分地论证了第一方案,但还须进一步作些说明,因为当今中国知识界普遍的主张是首先开放地方选举而不敢想象先举行全国选举。这种状况的形成,有心态、认识、理论等多方面原因。首先,全国大选意味着全国动员、政党竞争,许多人一想到这种情景就害怕,要么将其与动荡不宁相混淆,要么担心会失控、引发大动荡。这是一种习惯了专制秩序的心理反应。它是一种发自“本能”的想象的恐惧,没有人能说明恐惧的具体依据何在。实际上,首先举行全国大选天并不会塌下来,相反,转型过程与前景会变得清楚、明朗起来。
    
    其次,许多人相信,先举行全国大选不会得到统治精英的赞同,因为那意味着他们的地位立即受到影响;而先进行地方选举则给他们留出了一段时间的缓冲,有可能得到他们的支持。这一考虑并非完全没有依据,但却同样失之于简单化。转型的启动需要一种决心,当掌权者无意考虑全国选举的时候,他们也不太可能开放地方选举。“牵一发动全身”的道理,统治精英们是再清楚不过的。当统治精英愿意启动民主转型的时候,如果他们觉得对自己有利,也是有动力在内部达成共识、选择首先进行全国大选的。客观地看,受全国大选影响的领导集团只是一个小群体,地方选举才牵涉到更多人的地位与前途。这也是为什么首先开放全国选举反而更有可能平稳转型、不出现大动荡的重要原因。
    
    再次,许多人想当然地以为只有自下至上、从外围到中心逐步开放,才能保持转型过程的稳定,实际上,如果遵循从乡镇、县市、省区的顺序逐级开放选举,最后举行全国选举,才是最危险的;也可能等不到全国选举,国家已经陷入混乱、解体。当地方、区域官员的前途不再由上级决定的时候,他们会撤消自己对上级的忠诚;只要对他们有利,他们就会与没有经过选举的“旧统治集团”划清界限,挑战中央权威。渐进主义者们相信走得慢才能走得稳、才不会摔倒,实际上,就民主转型而言,走得慢也会摔倒。
    
    许多人反对首先开放全国选举,还有一个重要原因,需要在此着重讨论。那就是,认为在全国大选最终实施之前应该为之奠定基础、准备条件,首先举行全国选举是激进的、不切实际的“一步到位”。地方选举被认为是训练国民参政、为全国大选作准备的必要阶段。
    
    这一思想有着久远的历史,可以追溯到清朝末年。那时,立宪派认为,先推行地方选举、举办地方自治是立宪的基础(注2)。以100多年前国民的智识程度而言,产生这样的主张或许是有道理的。但是,必须清楚的是,凡是一个有正常理智的成年人,他就具备了做一个选民的基本条件,这一条件让他或她既可以参加地方选举也可以参加全国选举。特别是今天,从资讯的传播、人员的流动、教育的普及等有利条件看,我们无论如何已不需要像清末的精英人物们那样为所谓“民智未开”而担忧。长期以来,一些人经常说中国国民素质太低,不适合民主,这种说法,无论动机如何,都是一个伪命题。
    
    当然人们运用民主政治、参与民主游戏的能力也需要训练,让人民选举、管理自己身边的政府,无疑是至关重要的学习、训练机会,但是一次乡、县选举对于民众参政能力的提升效果是非常有限的,我们不可能等到多次乡县选举之后再举行全国选举。无论是否先开放地方选举,全国选举都是以差异不大的公民能力为起点的。还要看到的是,也不应设想通过先开放乡、县选举为全国选举训练政治人物,因为即将参与全国职位竞选的人,许多都不大可能投入竞选基层政权职位。此外,政党是现代国家中组织动员公民参选、训练国民参政能力的极其重要的机构,但是有组织的政党竞争是不太可能发生在乡镇政权选举中的,而这正是自由的全国选举所必需的。也就是说,如果首先举行全国大选,虽然国民没有经历地方选举的学习机会,但是却可以通过精英人物所组织领导的不同政党来弥补(注3)。
    
    第一方案,亦即先举行全国大选,既适用于本文所界定的突发性转型,也适用于常序性转型,但是第二方案却只适用于常序性转型。在公民社会的反叛导致政权危机或崩溃、保守的领导人被内部改革派或外部反对派所取代的情况下,先举行地方而不是全国选举是难以思议的。在这种情境中,人心浮动、期待着快速变化,只有迅速确定并宣布合理的全国大选日期,才能稳定局势;各主要政治力量将投入到参与竞选的准备工作中去,而不是从事街头抗议(注4)。如果宣布首先应进行地方选举以及其他改革,拉长转型过程,以为全国大选“准备条件”,将是危险的,过渡政权有可能崩溃。还有一种危险是,随着时间的推移、局势的演变或恶化,过渡政府领导人有可能贪恋权力或实施严厉控制,全国选举可能会再度延迟甚至最终取消。
    
    但是,如果转型是常序性的(注5),如果改革派并不能说服强硬派首先举行全国大选,而只能就先开放地方选举作出决定,选择第二方案也是可以的。在这种情境下,仍然有必要宣示对于民主化的决心,就全国大选的期限作出承诺,从而引导局势、安定人心。随着自由化的展开,社会将逐步动员起来,改革派会得到更广泛的支持,强硬派的立场会进一步软化。
    
    但是,另一种可能性也是存在的,那就是,由于改革进程的迟缓引起强烈的抗议(注6),或者由于民族主义而发生激烈的民族冲突。在局势有可能失控的情况下,如果改革派失去主动权、反对派不懂得节制,改革派有可能倒向强硬派,强硬派也有可能图谋政变终止转型、恢复控制(注7)。
    
    因此,为了成功实现转型,改革派必须掌握好节奏。一方面,他们不能走得太快,需要给保守派接受变化的时间,换取保守派的合作或默认;另一方面,也不能被保守派束缚住手脚,必须捕捉时机果断排除、突破保守派的限制,以满足人们对于改革的期望。改革派应该始终注意表现出对于变革的决心和诚意,努力做到总是先于人们的期望值一步,这样就能掌握转型议程的主导权。
    
    还要说明的是,在第二方案中,最稳妥的选择是完成乡镇选举后就举行全国选举,其次是县级选举完成之后;在全国选举之前开放包括自治州在内的市级选举,不是不可以考虑,但依然是有风险的。在考虑转型过程中民族主义、分离主义的危险时,人们想到的往往是几个省级民族政区,但是未来的情况可能会超出我们的意外。戈尔巴乔夫启动苏联的改革之后,阿塞拜疆下的纳格诺-卡莱芭夫要求加入亚美尼亚,引发了阿塞拜疆、亚美尼亚之间的战争;格鲁吉亚的南奥塞梯要求加入俄罗斯,导致了格鲁吉亚与俄罗斯关系的紧张。在南斯拉夫,科索沃要求脱离塞尔维亚成为一个联盟共和邦,唤醒了巴尔干半岛的民族主义。将来,在中国的北部、西部、西南部那些低于省级的少数民族聚居区,是否会出现类似情况呢?回答是:有可能。一旦出现这种情况,虽然还没有举行省级选举,民族主义便已经开始干扰转型。防止中国西部、西南部、北部的巴尔干化,是所有珍惜自由、和平的人士应尽的努力。
    
    这里要介绍一个从开放地方选举入手最终成功实现民主转型的案例,看看别人是如何运作的。它也是不多见的、以渐进方式成功转型的国家,让我们看看与中国一些人主张的渐进主义有什么差异。80年代中期,在内部压力和外部影响下,加纳军政府决定向民主转型。但是,并没有像中国一样在一些地方进行似乎永远也不会有结果的、目的在于规避普遍民主原则的“制度创新”“试点”,而是首先成立了一个叫“国家民主委员会”(National Commission on Democracy)的机构,认真研究、计划建立民主参与制度的方法。该机构在与全国不同地区讨论、磋商后,于1987年发表了著名的《蓝皮书》,对于地方政府的权限、选举方式等作出了规划。1988年,加纳政府以《蓝皮书》为基础颁布了《地方政府法》,同年底、次年初,举行了地方议会选举。当时并没有开放党禁,但选举是竞争性的(注8)。随后,又成立了由不同地区、民间团体代表组成的“协商会议”,负责提出新宪法草案。新宪法于1992年4月在全民公决中以92%的得票率获得通过。同年5月,党禁解除,以为全国大选作准备。杰里•罗林斯(Jerry Rawlings)总统领导的“临时国防议事会”及其支持者组织了一个新的政党——“国民民主党”,赢得了分别于1992年11月、12月举行的总统和议会大选举。由于大选离党禁解除的时间太短,反对党并没有做好准备,但是在4年以后的大选中,反对党充分地参与了竞争。在2000年的总统大选中,反对党候选人取得胜利,实现了权力交替,民主巩固了。
    
    加纳在转型之前,政府与反对派之间彼此仇恨、蔑视,人们曾担心转型会导致暴力冲突。但是,反对派与政府都共享一个观点,即应确保一种相当顺利、和平的转型。为此,政府提供了一个确定、清楚的时间表和改革计划(注9)。今天,加纳已成为非洲民主的一盏明灯。
    
    加纳是在各大行政区选举都完成后才举行全国大选的。将全国选举放在最后进行,这一点并不适合于中国这样有分裂之虑的大国。但是,加纳对于转型的精心筹划、制定明确的时间表,以促进转型的顺利、平稳,确实值得我们玩味、借鉴。
    
    最后需要重申的是,在本文提出的两种操作方案中,以第一方案为最佳,第二方案属次优。许多人对于举行全国大选不胜惶恐,担心会导致动荡、冲突。其实,应该从相反的角度看问题。美国政治学家吉瑟皮•帕玛(Giusseppe Di Palma),通过研究西班牙、葡萄牙、波兰、匈牙利、菲律宾、南韩等国家的转型,得出的结论是:快速举行大选可以遏制混乱(注10)。
    
    还需要强调的是,第一次全国选举务必要做到自由、公正。如果第一次全国选举有严重的局限性,只停留在部分开放而不是民主化,此后的省级选举却更自由、更具竞争性,全国政权有可能散失主导权,重演曾在前苏联发生的故事。
    
    那么,第一次全国选举应该选举什么呢?是选举议会,还是总统,抑或立宪会议呢?接下去将进一步讨论这些与选举顺序相关的重要问题。
    
    3.3 选举什么
    
    首先要探讨的是,第一次全国选举是选举议会还是总统,抑或总统与议会同时选举。这将取决于中国未来的政府形式是采用总统制还是议会制。辛亥革命之后中国曾面临这个问题,未来还将面临。本文第二章说过,议会制比总统制更有利于民主的巩固、持久,总统制民主较议会制民主更容易崩溃。总统制具有一种内在的僵硬性,当总统与议会不能达成一致意见、互不相让的时候,因为总统和议员都是人民选举的、各有固定的任期,僵局便没有宪法途径可以打破。这会损害行政和立法部门的绩效,也有可能促使政治领导人特别是总统以非法手段“解决”问题,或者抛开议会进行统治,从而导致政体危机。议会制(又称“内阁制”)则具有内在的灵活性,有化解议会、内阁之间冲突的宪法渠道,因为政府首脑不是人民直接选举、而是赢得议会多数席位的政党领袖或政党联盟认可的人出任的,当议会与内阁不能达成一致意见时,议会可以投不信任票倒阁,内阁总理也可以解散议会提前举行大选,由人民选举新一届议会、组成新一届政府。
    
    在考虑未来中国是选择总统制还是议会制时,许多人在直觉上想到的首先是总统制,因为他们认为中国这样一个大国需要一位强有力的总统领导,他们看到了一些议会制国家总理频繁更迭、政府不稳定。但是实际上,总统是否强有力并不在于他是总统,而取决于他所在的政党是否在议会占多数、取决于他是否能得到议会多数支持。海峡对岸的陈水扁在任8年政绩不佳,原因也可以在议会的构成中找到——国民党控制了立法院,陈水扁的提案在立法院很少能获得通过(注11)。
    
    至于议会制下政府比较容易更迭,虽然是议会制灵活性的表现,但如果过于频繁,也的确是一个问题。不过,这个问题不是不可以对治的。可以像德国那样提高政党进入议会的门槛、减少议会政党的数量,并引入“建设性不信任投票”(constructive vote of no confidence)制度,亦即如果议会任何政党要倒阁,必须能得到多数议员的支持选出新的总理。德国内阁的平均寿命是3.6年(注12),在进入议会有门槛设置的国家中,这还并不是一个偏高的数字。例如,新西兰内阁的平均寿命是6.19年。有些总理在职时间相当长,例如英国的撒切尔夫人是11年,德国的科尔长达16年。他们的才智、权力欲得到了充分施展,而不必像一些国家的总统总想谋求修宪扩大权力、延长任期,损害、破坏民主制度。
    
    当然,民主政府的稳定性和绩效是一个相当复杂的问题,不是只从议会制还是总统制的不同架构所能解释的。从制度层面看,它还与选举制度以及受选举制度影响的政党体制密切相关。这里也没有提到另一种政府制度——法国式的半总统制,一种据称是综合考虑了议会制与总统制利弊而设计的架构。我将另行撰文详细探讨为什么未来中国最佳选择是议会制而不是总统制或半总统制。在此需要特别阐明的是,如果第一次全国选举的对象是总统,总统制就会成为定局,以后将很难改成议会制。议会制改成总统制要相对容易一些,但总统制改成议会制则非常困难,即使总统制的运行出现严重问题。
    
    在历史上,拉美国家的总统制曾对民主的崩溃负有重要责任,但是今天那些国家也没有改成了议会制。总统制继续在影响着那些地区民主政体的稳定性,使人们为民主制度的前途担忧(注13)。1985年,转型中的巴西起草了一部新宪法,规定了一种类似于法国的半总统制、但基本上属于议会制的政府形式。然而,就在制宪委员会即将对草案最后文本投票表决前夕,军方和当时的总统约瑟•沙奈(Jose Sarney)出手改变了力量对比。“约瑟•沙奈不愿意让他的任期或权力受到限制,军方不愿意受制于议会的不信任投票而是希望保持与总统的直接关系,所以他们联起手来。沙奈总统和军方通过划拨地方经费收买议员,以及采取种种威胁手段,发起了强有力的反击。在制宪会议即将表决改变总统制的最后一刻,总统制的支持者取得了胜利。”(注14)
    
    我国近代也有类似的经历。民国初年首先采用的是总统制,在孙中山决定将权力交给袁世凯之后,《临时约法》规定了责任内阁制。1913年第一届国会着手正式制宪,宪法起草委员会成员不论党派一致主张议会制。袁世凯先是要求修改《临时约法》增加总统权力以表达自己的主张,接下来通电各省谴责宪法草案,指使一些省的督军及其他文武官员抨击宪法草案和国会,最后取消了国民党籍议员资格、解散了国会(注15)。
    
    这两个案例中,在任总统都运用了不正当手段。如果未来中国最早的选择偏向总统制,我们假定在任总统不会使用这类手段,要想改成议会制也会相当困难。宪法不同于普通法律,其制定或修改需要三分之二多数议员通过。一般而言,这意味着需要三分之二议员不属于总统所在政党、并且他们都主张议会制,政府形式才有可能改变。
    
    还需要探讨的一个问题,是先选举议会还是立宪会议。对此,可以先对两种选择作一利弊分析,然后再下判断。目前宪法的缺陷是显著而严重的。它关于政府制度和国家结构的规定,在未来基本上不能沿用。立法权被赋予了通过人民代表大会产生的一个高级官僚集团——人大常委会。政府形式虽然不是总统制,但也不是合理的议会制,而是“超级议会制”(注16),人民代表大会及其常委会在理论上享有无限权力,并没有给予行政部门制约立法部门的手段。司法独立也不受保障,因为法院必须向人大报告工作、法官可以被人大撤换。全国政府与各构成区域政府的权限也没有任何分割。所以,从文本上看,除了用于装点门面的、关于公民权利自由的规定基本上是合理的,目前的宪法没有多少可取之处。它现在是一纸具文,将来也没有明显价值。正因为如此,在考虑民主转型时,许多人都会想到要先召开制宪会议,而不是对目前的宪法小修小补。
    
    召开制宪会议可以提供一次充分吸取民主国家经验、精心设计未来中国政治制度的宝贵机会。制定新宪法也是与专制主义划清界限、重塑政府正当性、宣告走向新时代的重要方式。但是,先选举制宪会议的一个缺点是,它意味着民主化被延迟、民主转型的过程被拉长(注17)——这也意味着变数的增加。选举立宪会议的目的在于拟定一部新宪法,并非同时也要产生民主政府,因而将会出现民选的制宪会议与非选举的过渡政府并存的局面——顺便说一句,转型开始后的政府,无论它是从威权统治延续而来的旧政府,还是在革命中产生的新政府,都属于过渡政府(interim government)之列。在法律上,过渡政府严格说来不对立宪会议负责,因为它不受制于制宪会议的不信任投票,当然它也无权解散制宪会议。尽管在理论上可以赋予制宪会议立法和监管政府的权力,但是过渡政府掌管着官僚、军队、警察机构,一般而言,它能够实现自己的意志,甚至以武力解散制宪会议。当立宪会议与过渡政府发生冲突的时候,并没有宪法渠道可以化解,两个机构之间的平衡“可能最终将取决于各自表现出的力量,也就是每一方控制武力和动员大众支持的能力。自然,这种情况会成为不稳定的原因。”(注18)在本文涉及的民主转型案例中,只有葡萄牙、加纳等极少数国家选举过专门的制宪会议,绝大部分国家,例如东欧国家,都是选举议会制宪或修宪。
    
    上述分析表明,选举议会组织对它负责的政府、通过议会而不是立宪会议制宪,一般而言似乎更可取。如果转型模式是突发性的外部取代,亦即在政权崩溃、反对派接掌权力的情况下,过渡政府可能会更倾向于召开立宪会议,而不愿意受旧制度污点拖累、让旧制度给自己的正当性蒙上阴影。实际上,在突发性转型中,迅速举行议会选举组织民主政府,然后制宪,对于民主转型的成功更有利。
    
    如果转型模式是常序性的,过渡政府会有更强烈的愿望与旧宪法框架保持连续性,先开放议会选举组织民主政府,或先修宪然后开放议会选举,通常不愿意选择首先重新制宪。而实际上,在这种情况下,由于局势相对更稳定,政府有更从容的时间首先重新制宪。前面提到的加纳,它的操作步骤是首先开放地方选举,但接着就成立了一个协商会议起草宪法,在新宪法经全民公决批准后才开放党禁,最后举行第一次全国大选。在时间比较从容的情况下制宪,并不一定要召开激烈竞争产生的、兼具临时议会功能的立宪会议,也可以成立有广泛代表性的协商会议起草宪法。以这种方式制宪,其优点是可以对进一步放开后可能会激化的问题,提前确定规则或原则,从而稳定人心。但它的缺点是,由于并没有充分自由化,各主要政治力量未必能充分参与,如果宪法中的一些规则明显不合理,它们在未来可能会受到质疑。
    
    在突发性转型中,无论是外部取代还是内部取代,这种方式都是不大可能行得通的。人们会对制宪程序提出更高要求,更愿意接受选举的议会或立宪会议制宪,而不是政府召集的协商会议制宪。(注19)
    
    不过,对于未来中国而言,无论是哪种转型模式,如果决定首先开放议会选举、然后制宪,必须考虑如何矫治旧制度的两个重大缺陷。否则,将有可能像前苏联的第一次全国选举,不能达到重建全国政权正当性的应有效果。其中一个重大缺陷是,全国人大并不是一个常设的公共机构,实际承担各项立法工作的是人大常委会;另一个是,全国人大代表达3000人之多,这样的规模使其成为一种大型集会,而不是一个适合于议事、立法的机构。为了说明第二点,在此有必要顺便介绍一下麦迪逊(Madison)等美国宪法制定者阐明过的一个重要原理——议会规模定律(注20)。
    
    他们在《联邦党人文集》中写道,在考虑确定议会的适当人数时,“为了保障自由协商和讨论的好处,以及防止人们为不适当目的而轻易地联合起来看来至少需要一定的数目;另一方面,为了避免人数众多造成的混乱和过激,人数也应该有个最大的限度。在所有人数众多的议会里,不管由什么人组成,感情必定会夺取理性的最高权威”。“再没有把我们的政治计算建立在算术原则上,这样更不合理的了。把一定的权力委托给六、七十人,可能比委托给六、七人好。但是不能因此就说,六、七百人就相应地成为更好的委托。如果我们继续假定六、七千人,整个理论就应该颠倒过来。”(注21)“所有立法会议,组成的人数越多,实际上指导会议进行的人就越少 。古代共和国里,全体人民亲自集会,那里通常可以看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切,好象独掌大权一样……代表性的议会人数越多,它就越是具有人民集体集会中特有的那优柔寡断。无知将成为诡诈的弄愚者,情感将成为诡辩的奴隶。”如果议员人数增加超出一定限度,“政府的外貌可能变得更加民主,但是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治。”(注22)
    
    美国当代政治学家奥斯特罗姆(Ostrom)在谈到规模定律时说,今天美国众议院共有435名议员,立法议程需要70小时以上的时间,并且在进行过程中没有浪费一点时间,每名议员也只能分配到10分钟。10分钟不足以就重要问题发表言之有据的主张。众议院因为其规模过大,因而在深思熟虑方面不如参议院有效。英国下议院有600多名议员,面临的问题更加困难。下议院的会场太小,不足以容纳所有成员;政府成员以及反对党重要成员主导着辩论。普通议员很少有发言机会,领袖人物控制着会议进程(注23)。
    
    那么,假如先开放议会选举然后制宪,如何矫治旧制度的上述两个缺陷呢?在此,按照对旧制度触动的程度,以从弱到强的顺序,讨论三种可能想到的选择。第一种选择是,将人大常委会改为直接选举,人民同时选举人大和人大常委会,但是人大代表的数量不变或只是略为减少。人大根据人口比例选举,人大常委会以省级区域为单位选举。实施这一方案只需要修改选举法,而不需要修改宪法,因为宪法没有规定人大和人大常委会的选举方式。其缺点是,由于代表人数太多,人大不适宜于成为常设的、有效率的议会,它还会像现在一样是个短期集会的“机构”。根据宪法,政府应该由人大产生,但是在人大赢得多数席位的政党未必能同时在人大常委会赢得多数。如果出现这种情况,政府与人大常委会未必能协调一致工作。
    
    第二种选择是,人大和人大常委会按上述方式产生,但是人大代表降到一个合理的数量,比如说500人左右。人大因此适宜于成为常设的真正议会,不过如果不修改宪法,人大常委会将变得微不足道,因为根据宪法,人大常委会只能在人大闭会期间主持工作,而且它的任何决定都是人大可以撤销的。在常序性转型的情况下,这一方案基本没有可行性,因为它显得过于怪异,也不太可能得到人大常委会的支持。
    
    在上述两种选择中,由于不修改宪法,人大在理论上享有无限权力,它可以罢免总理,但是总理却没有解散它的权力作为反制手段(注24);人大、人大常委会的任期是5年,在此期间不可以像其他民主国家那样进行部分改选。
    
    第三种选择是修改宪法,将人大常委会改为参议院、人大改为众议院,代表的数量降到一个合理的数字,既赋予议会倒阁的权力也给予政府解散议会的权力,确立现代议会制的框架,然后举行议会大选。我认为,这一选择要优于前两种。
    
    必须明确的一点是,在举行第一次全国选举之前,如果不先重新制宪,宪法也不能不修改,因为必须开放党禁,这就要求取消宪法中关于共产党领导地位的内容。所以,我的建议是,在转型开始的时候,制定一部“民主建构法”或“国家改造法”,对宪法作出修改,并根据需要对其它问题作出规定,像西班牙的“政治改革法”那样交付全民公决以凝聚共识和人心。在选举产生议会、组成新政府之后,制定一部完整的宪法,再次交付全民公决。新宪法通过之后,再次举行议会大选,根据选举结果改组政府。
    
    这样,经过几次全国投票之后,中央政府的正当性便会相当充分地确立起来,它将获得较强的权威和能力应对其他重大变革。
    
    (未完待续)
    
    注释:
    
    1.参见J. Linz and A. Stepan:“Political Identities and Electoral Sequences: Spain, Soviet Union, and Yugoslavia”,endnote 16. 在1990年1月大选之前,斯洛伐克“公众抗暴”领导人找到哈维尔希望将他们的组织与捷克的“公民论坛”合并成一个全国性政党。哈维尔曾领导“公民论坛”与“公众抗暴”共同指导了导致共产党政权崩溃的天鹅绒革命。哈维尔并不懂得政党在现代政治中的重要性,他宁愿做一个超越党派的领导人,所以拒绝了“公众抗暴”领导人的建议。
    
    2.清末关于地方自治与立宪的思想,参见张朋园《立宪派与辛亥革命》35-42页;马小泉《国家与社会:清末地方自治与宪政改革》45-51页(河南大学出版社,2001年)。当代的相关争论,参见陈子明《州政中国:大国民主中的地方自治》(http://is.gd/eM18B);吴国光《构造“民主工程学”:再论“县政中国”》(http://www.xschina.org/show.php?id=9157)。
    
    3.在我国政治思想史中,最早认识到政党对于训练公民参政、提升国民程度的作用的是梁启超。梁启超起初曾主张从先举办地方自治入手作为立宪的预备,但是,后来认识到了政党通过其自身活动可以从各个方面训练国民后,转而主张尽早开国会,因为开了国会就必然会产生政党。参见梁启超《论政府阻挠国会之非》(《国风报》第1年第17期);张朋园《立宪派与辛亥革命》39页。
    
    4.美国著名转型政治学家Giuseppe Di Palma写道:“早日举行选举可以使政治活动者们将精力集中于赢得席位——一项有具体回报的具体工作。”参见Giuseppe Di Palma:To Craft Democracies. pp.83-84. (University of California Press, 1990)。
    
    5.参见本文第二章关于“常序性转型”与“突发性转型”的界定。
    
    6.清朝末年的3次要求速开国会的请愿运动,也可以认为是改革进程落后于人们期望引起的抗议,只是方式比较温和。巴西的转型非常缓慢,1985、1986年曾爆发大规模的要求直选总统的抗议。
    
    7.例如,戈尔巴乔夫在后期也曾一度转向保守,试图诉诸军队、警察的力量强化控制;接下来保守派发动“819”政变,也是对当时失控的局势的反应。参见小杰克•F•马特洛克著、吴乃华等译《苏联解体亲历记》,490-522页、676-706页。
    
    8.参见Antoinette Handley:“ Ghana’s transition to democracy in the 1990s”(Paper presented at the annual meeting of the APSA 2008 Annual Meeting);US Department of State:“A Brief History of Ghana” (http://is.gd/eQs4Y)。
    
    9.参见“Ghana:the Transition from Military Rule to Democratic Government”(CIA World Factbook, http://is.gd/eQsZp) 。
    
    10.参见Giuseppe Di Palma:To Craft Democracies.pp.81-86;Yossi Shain and Juan J. Linz:Between States: Interim Governments in Democratic Transitions.pp.76-83.(Cambridge University Press, 1995)。
    
    11.参见 Benjamin Reilly:“Semi-presidentialism and democratic development in East Asia ”( APEC Economies NEWSLETTER, Vol. 12 No. 10 November 2008)。关于台湾实行的是总统制还是半总统制,有待进一步讨论。行政院长并不一定由议会多数党领袖出任。总统的权力很大,行政院长更像一个幕僚长。
    
    12.参见Arendt Lijphart's: Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries。Table 7.1 at pp.132-133.(Yale University Press, 1999)。作者对36个民主国家(包括总统制国家)1945-1996年的内阁寿命进行了统计。10多年过去,如重新统计,数据应该会有所变化,但不会损害我对德国、新西兰的数据的使用。政党进入议会的门槛比德国略低的挪威和瑞典,内阁的平均寿命是4.22、4.77年。英国、澳大利亚、加拿大内阁的平均寿命分别是8.49、8.42、7.26年。
    
    13.参见Arturo Valenzu: “Latin American Presidencies Interrupted”, Larry Diamond , in Marc F. Plattner and Diego Abente Brun: Latin America's Struggle for Democracy, pp.3-17 (The Johns Hopkins University Press, 2008).
    
    14.J. Linz and A. Stepan:“Problems of Democratic Transition and Consolidation”,p169.
    
    15.参见王世杰、钱端升《比较宪法》360-367页(中国政法大学出版社1998年)。
    
    16.因为这种“超级议会制”与通常的议会制很不相同,我曾经给它一个专门的名称:“大会制政府”。由于中国是一个党治国,这种政府形式只停留在纸上,但是,如果它变成现实,也将是荒唐的。参见王天成《论共和国》(http://www.gongfa.com/republicwangtc.htm,1999年)。
    
    17.Yossi Shain 和Juan J. Linz颇为详细地讨论过先选举制宪会议可能会面临的情况。参见他们的著作Between States: Interim Governments in Democratic Transitions,pp.84-86。
    
    18.同上书,p85。
    
    19.概而言之,制宪模式有四种:1、议会制宪;2、立宪会议制宪;3、协商会议制宪;4、通过修宪制宪,即经过若干次修宪形成新宪法。当然,这是一个有点简单化的概括,并没提到全民公决在制宪过程中的运用。
    
    20.以下关于议会规模定律的介绍,直接取自我2000年的一篇文章,参见《三论共和国:关于国会制的思考》(http://is.gd/f1v5c)。顺便说一句,该文提出了一个两院半制的未来中国国会制方案,它并不是基于经验研究提出的,几年前我已声明改变了观点,在此重申一下。我认为,中国未来应该仿照许多国家的做法,设立参众两院。参议院以省级区域为基础选举,众议院按人口比例产生。考虑到最好实行议会制,众议院应相对强势一些,因为必须由众议院组织政府。
    
    21.汉密尔顿等著、程蓬如译《联邦党人文集》283页(商务印书馆,1982年)。
    
    22. 同上书,298-299页。
    
    23.文森特•奥斯特罗姆著、毛寿龙译《复合共和制的政治理论》第91页(上海三联)。
    
    24.由于政府没有反制手段,假设人大能充分行使自己的权力,人大代表们在处理与政府的关系时,将不知道节制和妥协。
    
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