【 转载 中国人权双周刊 】  时间: 4/8/2011              

大转型:中国民主化战略研究框架(之九)

作者: 王天成 王天成

    
    3.4 国家结构

    中国未来是继续实行中央集权还是在宪法上对国家与各构成区域之间进行一定权力划分,亦即保持单一制的国家结构还是引进某种形式的联邦制安排呢?晚清、民国时期人们曾为此争论不休,过去一段时间这个话题又复活了。这个至关重要的问题将是转型过程所无法回避的,在安排变革顺序时不能不考虑。我将从与此联系在一起的、近年来进行了不少探讨的省制问题入手展开论述。不少学者认为,目前的省级政区地广、权重,不仅导致政权层级过多、影响政府效能,在未来,随着民主政治的推进,也会构成对中央权威的挑战,是潜在的不稳定甚至分裂因素(注1)。为此形成了两种主要观点,一是“缩省论”,二是“虚省论”(注2)。
    
    缩省论的主张者“基本上继承了1949年以前中国学界在省制问题上的主流意见。划小省区的主要目的是为了在此基础上撤销地区,从而减少一级行政层次”,例如曾任民政部行政区划主管官员的普善新“主张将现有的省、自治区、直辖市相对均衡地调整为50—60个省级政区,每个省级政区管辖45个左右的市县……用50年到100年的时间完成‘缩省撤地’的改革设想”(注3);又如,周天勇等人建议,如果将一些大城市提升为直辖市,至少可以增加15-20个省级单位(注4)。从目前的情况看,缩省论已经得到了官方的支持(注5)。
    
    虚省论的主要倡导者是陈子明。他反对缩省,但明显吸收了近代废省论首倡者康有为关于恢复汉唐州府制的观点。他的设想是,以地市作为相对于中央而言的最重要一级行政建制和最高地方自治团体;地市实现自治后,省的功能就削弱了;省具有中央派出机构和地方自治团体联合机关的双重地位,省长由中央任命、代表中央监督地方自治团体,省参议会由地市自治团体代表组成;省没有独立财政,资金来源于中央和地市拨款(注6)。
    
    旅居海外的政治学者吴国光也是虚省论的支持者,与陈子明一样,吴国光也不主张实行联邦制,他们都认为应该以单一制下的地方自治代替“联邦中国”的构想。但他的设想不是“实地虚省”,而是“实县虚省”:以县为基本行政建制,扩县强县,虚省乃至将来最终取消省;以县为地方自治团体,先实行“县政民主”,在此基础上实现全国民主化。“就全国政局而言,一县之政治影响其实很小”,如果先实行县政民主,“不必担心失控或出现混乱”。“‘县政中国’完全没有国家分裂的危险性,其国家整合能力大大高于联邦制”(注7)。
    
    从蒙元遍置行省以来,历经明、清、民国到现在,省级建制在中国已有将近800年历史。最初,省只是中央监督、控制地方的派出机构(注8),但是自建立以后便逐渐实化,演变成最高地方政区建制。的确,直观上省的地域范围太大,如果缩小省的面积或者代之以规模更合理的区划,也许可以实现更好的治理,因为那样可以更细致地照顾地方的需求、差异。但是,一种源远流长的制度,其建立和固定下来必定有着复杂的原因。虽然不是不可以对其进行改进,不过,如果要想在较短时间内予以大幅、深入改造,不仅是困难的,也是危险的。或许,在其弊端没有消除之前,不只现有的好处丧失了,而且更大的混乱发生了。在很多时候,必须抑制内心追求完美的冲动,那种冲动会妨碍对比较切合实际的应对方法达成共识,延误变革。
    
    本文并不认为,当此国家政权不稳、面临大变局的前夕,对省区进行较大调整,或者像清末一样实施削权政策(注9),是在恰当的时候做恰当的事情。有些人似乎试图在开启民主转型之前,先完成缩省的“百年大计”,这种想法不仅不现实、有风险,也会延误民主转型,因而使国家继续畸形发展、累积危机(注10)。
    
    还需要看到的是将中国调整成50—60个省的设想的“美国因素”:一些人认为50—60个省才是比较合理的,很大程度上是因为看到美国有50个州〔state,较准确的翻译应该是“邦”(注11)〕之多。但是,在美国那是历史的产物而非人为设计的结果,而且,美国的小州与大州的面积相差十分悬殊。同样是“超级大国”的加拿大只有10个省和3个地区,澳大利亚只有6个邦和10个小岛屿地区,印度是28个邦和7个地区,巴西是26个邦和1个地区。如果以这些数据为参照,就不能说中国现在的省份太少。所谓“合理的省份数量”、“合理的行政区划”,以不同的标准衡量会得出不同的看法。
    
    此外,目前行政层级太多是与专制的政治制度联系在一起的,因为,这种制度必须依靠增加官僚层级建立繁杂的、自上至下的监督体系和情报收集体系,才能保持整个国家政治上的统一。如果国家和地方都建立起了民主制度,基层、地方官员交给人民去管理和监督,那个时候情况就变化了,取消一级中间层次行政建制就不仅是可能的、更是在所难免的。从这个角度看,以缩小省区来减少行政层次,其实是一个伪问题。
    
    至于“虚省实地”或“虚省实县”的设想,表面上由于不涉及重划省区因而难度、风险要小一些,但实际上是对现有区划更大程度的重构,涉及到剥夺省级政权的权力,难度即使不比缩小省区大,也不会比其低。府州制已经成为遥远的汉唐旧事,以今天的权力结构而论,要恢复府州制太困难了。以县为基本行政建制,形成中央-县两级建制,是秦始皇统一中国后就从来没有过的事。陈子明先生说:“中国的行政区划层级,是在历史上自然而然地逐渐形成的,在20世纪一再出现的‘缩省运动’最终都不了了之。”(注12)我认为,他的“虚省论”也会不了了之。不过,“虚省论”强调地方自治,这对未来无疑是重要的思想。
    
    本文认为未来中国民主宪政的建构应该在基本不打乱目前行政区划的基础上进行,既不大幅重划省界、也不虚置省级政权。应该从晚清和民国的“废省”、“缩省”思想影响中摆脱出来,不仅总体上不宜采取传统上习惯采取的“削藩”态度,还应考虑引进某种形式的联邦制或者实行类似于联邦制的单一制,在省之下则进一步逐级实行地方自治。
    
    在此需要解释一下什么是联邦制(federalism),它与单一制下的地方自治有什么区别,以及“联邦”(federation)与“邦联”(confederation)有什么不同。中国人数千年来生活在中央集权的高度控制之下,联邦制似乎完全在我们的经验之外。许多人在直观上觉得,联邦制是一种非常松散的制度形式,一种很容易碎裂或者说接近解体边缘的结构。的确,联邦制看起来似乎比单一制松散,但是一旦建立起来,它其实是一种具有内在稳定性的结构。
    
    世界上有不少联邦制国家,每个国家的联邦制都有自己的特点,所以,学者们经常为如何概括、定义联邦制而煞费苦心,但是大家一致同意的是,联邦制必须包括在宪法上对全国政府与国家的各构成单位政府的权力进行划分(注13)。站在一个宪法学者的角度,这一点再明显不过了:每一个联邦国家的宪法都包含这样的权力划分,虽然分权的程度、方式以及其他方面的制度设置互有差异甚至千差万别。用宪法来确定国家与其构成部分之间的权限,不仅是为了保障各构成部分政府的权力,也是为了保障全国政府的权力。宪法是国家的最高法律,高于全国和地方所有政权机构,其制定和修改要经过不同于普通法律的严格程序。
    
    实行单一制下的地方自治的国家,分权程度通常没有联邦制国家那样高,但是单一制下的地方自治与联邦制的根本区别不在于分权程度,而在于地方的自治权来源于中央的授予,不是以宪法而是以法律确定的。中央有权重新立法放权或收权,甚至取消某些地方自治体——当然,这只是从理论上说,地方自治也是有较高稳定性的,因为法律也应该是稳定的,虽然稳定性不及宪法。
    
    还需要说明的是联邦制与邦联制的区别。不懂得两者的区别,正是许多人对联邦制过于疑虑重重的原因之一。联邦制是一种国家结构,而邦联制却不是。“联邦”是“合邦”、“合省”而成的国家,“邦联”则是国家之间的联合机构,例如当代著名的欧盟。邦联作为国家间组织,是政府之上的“政府”,具有内在的不稳定性。邦联的运作依赖于各成员国政府,通常不对人民直接行使权力。联邦政府则由人民直接选举产生,并对人民直接行使权力。邦联成员作为主权国家在原则上享有退出权,但是联邦成员不是主权国家,并不享有这样的权利。
    
    从历史上看,现在的联邦国家有的是由一批原来分散的、从大殖民帝国统治下分离出来的较小政治体联合而成的,例如美国、加拿大、澳大利亚、印度等,这些较小的政治体既希望保有自治的权力、又需要共同组成一个新国家,是在总体与部分之间分权的国家结构。也有的联邦国家是由于民族的多样性或地区差异、幅员辽阔,从原来的单一制结构改造、转变而来,例如巴西、墨西哥、比利时、俄罗斯、斯里兰卡等。联邦制始终是统一的需要与自治的要求相结合的产物(注14)。简单地说,联邦制就是“多元一统”,以多元求一统、以一统寓多元。
    
    中国未来的自由、稳定、繁荣、发展,将在很大程度上取决于如何处理统一性与多样性的关系。地方主义(localism)并不一定是坏事,只要它不是过于强烈、不超过必要限度。追求对本地政治的控制、爱惜本地的文化、认同养育自己的乡土、支持本地的产品,是一种再自然不过的事情。“美不美家乡水”,无论人们所谓的“家乡”是天然的村落,抑或原本是为了控制他们而出台的行省之类设置。民国时期,各省政治军事精英们所推行的严重的地方割据、过强的地方主义,导致中央权威太弱小、国家的重新建构难以完成。各路人物根据自己的需要、力量的对比,或要求联省自治,或主张缩省、废省。今天的情况明显不同,我们是在国家(大陆)统一的前提下谈论如何保持统一,在中央集权的前提下谈论如何界定省区、地方政权的地位。但是,将来在民主转型开始后,随着人们心中恐惧的消失,特别是由于地方“大人物”获得权力和竞夺本地支持的需要,国家的统一、中央的权威可能会受到挑战,这种担忧并非没有任何依据(这也是本文强调全国大选应该前置的原因)。
    
    然而,应该看到长期高度的中央集权对各地人们的责任心、公共精神和创造力所造成的损害。还应该看到,即使能够实现大幅缩省,只要无法做到使整个国家支离破碎,就不可能铲除地方主义。如果不能也不应该以专制暴政铲除地方主义,那就应该以恰当的制度安排来安抚地方主义,给地方主义合理的空间,理清整体与部分之间的关系,从而维持国家的稳定和统一。假如全国政府事事都想干涉,都想拥有最后决定权,当然会受到地方的抵制、挑战。
    
    解决这个问题就需要分权,也就是对全国与各构成部分即省区政府的管辖权限作出一定的划分。假如以宪法来划分两者的权力,就是联邦制;以法律规定之,则属于单一制下的地方自治——但以中国省的辖区之大、地位之高,也可以认为是类似于联邦制的单一制,或者说类似于单一制的联邦制。
    
    我认为,最好以宪法划分全国与省级政府权力,因为宪法比法律权威、稳定。省还应该进一步授权县市、乡镇自治,亦即实行“家乡自治”(home rule)(注15)。这种多级分权、自治的结构不只是为了安抚地方主义。中国这样一个大国——其版图几乎接近整个欧洲的版图,要想依靠中央集权的制度而得到妥善治理是难以思议的;多层级分权、多层次自治、多中心治理,才有可能较好地照顾到不同地区的差异、多种多样的需求。全国政府应该“少做一些、做好一些”,集中精力管理国防、外交、宏观经济调控、统一市场维护等全局性事务;省区政府应该有足够的自主权,对本省居民的需求和本省的发展更好地作出反应、承担起责任;地方、基层应该实行“家乡自治”,让老百姓能够管理他们身边的政府。分权并非只与权力相关,它同时也意味着分散负担、责任和矛盾,不同层级的政府分别对自己权限内的失误、不当负责。当这样一种格局形成的时候,整个国家就会变得更加稳定,也有望变得更加繁荣发达,自由、民主制度也因此而得以立于非常坚实的基础之上(注16)。
    
    引进某种形式的联邦制安排,或者实行类似于联邦制的单一制,是否会进一步导致国家解体呢?这正是许多人对于联邦制的最大疑虑。长期习惯于中央集权的高度控制,担心分权制安排会导致失控,并不奇怪。然而,还可以从另外一个角度提出问题,即如果不实行某种形式的分权制安排,是否能够保持国家的统一?
    
    在我看来,虽然不能说改变由来已久的中央集权没有任何风险,但是假如不引进某种形式的分权制安排,中国必将解体;而如果引进某种形式的联邦制安排,解体却是有可能避免的。至少,非常明显的是,如果未来不及时引进某种形式的联邦制,就不太可能满足藏族、维族等人数较多的少数民族的自治要求,就不能提供与他们的民族尊严和独特文化相称的制度安排,就没有必要的政治前提让西藏、新疆等地区安定下来。
    
    我们应该有一个目标,就是通过民主转型建立一个各民族安居乐业、互相尊重、和平相处的新国家(注17)。也许现在有些公开要求高度自治的人的确是想以自治作为独立的跳板,也许有的地区在获得自治之后相当长一段时间之内很可能还会有一部分人要求独立,但是应该清楚,某种形式的联邦制是惟一可能既满足一些民族的自我认同又保持或重建他们许多人对国家认同的制度安排。专制的控制纽带松弛、民主转型的变革来临后,也是民族主义最有可能高涨、最危险的时候,如果不失时机地达成共识、建立某种联邦制安排,从而顺利完成民主转型,以后的风险就大大降低了。分权不等于分裂,分治不等于分国,应该对必要的联邦制安排有信心。
    
    至于广大汉族文化区,虽然不能排除有的省份将来会发生过分的地方主义,但基本上不用担心会出现强烈的分离主义。历史已经反复证明了汉族文化区对于国家统一根深蒂固的信仰:许多次朝代更替的时候,国家陷入了分裂,但每次都重归于统一。在汉族文化区也实行某种形式的分权制安排,主要原因不在于通过保障自治而避免分裂,而在于促进更好地治理、将民主共和制度建立在更坚实的基础之上。如果在一些少数民族聚居区引进某种形式的联邦制安排,其他省区也不太可能不会提出任何形式的分权要求。当然,西藏、新疆等地区由于其特殊性,应该被赋予特殊地位、获得更多的自治权;其他省区由于语言、文化的相对同质性,权力可以少一些、自治程度可以低一些。
    
    在此还需要特别说明的是,联邦制既意味着分权,也意味着统一。在一个高度中央集权的多民族国家,当我们谈论引进某种形式的联邦制或地方自治时,往往会更多地强调适当分散权力的好处。但是,另一方面,由于目前一些地区的确存在分裂主义,也需要强调联结在一起、保持国家统一的好处。美国宪法之父麦迪逊、汉密尔顿等为了争取宪法获得批准,撰写了著名的《联邦党人文集》,他们首先讨论的就是各个州(邦)联合起来、共同建国,对于彼此的和平、市场统一、经济繁荣、国防外交优势等所具有的好处。18世纪的法国政治家、思想家托克维尔在实地考察了美国的制度后说:“联邦制度是最有利于人类繁荣和自由的强大组织形式之一”(注18)。他认为,联邦制是为了结合小国与大国的优点而产生的,可以“既像一个小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大。”(注19)
    
    考虑到传统和现实情况,将来在引进某种形式的联邦制安排时,无论是表述还是制度选择,都应非常谨慎。需要明确的一点是,尽管在谈到联邦制时人们总是经常想到著名的美国,将美国当成联邦制的典范,然而正如斯泰潘指出的,美国的联邦制模式对于许多国家都是不合适的(注20)。孙中山先生辛亥革命前也曾是美国联邦制的羡慕者,后来面对现实政治时转而主张中央与地方均权——实际上也就是不同于美国联邦制的一种联邦制选择,而且虽然有相当程度联邦制之实却没有联邦制之名。这种历经政治风雨之后产生的思想,比他早年的书生意气更值得重视,在将来似乎可以予以继承。当然,这一思想从来不曾付诸过实施,将来在具体操作时,仍然需要借鉴与我国有类似情况的国家的经验。
    
    我认为,印度的联邦主义和西班牙在巴斯克、加泰罗尼亚等区域实行自治的经验,有着特殊的启发意义。这两个国家与美国不同,都存在明显的离心倾向,因而在表述和制度设计上都有相应考虑。印度立国时,宪法起草委员会主席贝•阿•安姆博卡(B.R. Ambedkar)在向制宪会议提出宪法草案时就明确点出:印度根据宪法将成为一个联邦国家,但是联邦并不是各邦(states)之间达成了一项协议加入一个联邦的结果;任何一个邦都没有退出联邦的权利,国家是一个统一整体(注21)。印度各邦邦长(governor)由总统任命(注22),名义上各邦行政权都属于邦长,但是为了不损害各邦的自治权,宪法规定各邦实行责任内阁制:邦长根据邦议会选举结果任命首席部长(chief minister),首席部长对邦议会负责、实际执掌行政权。
    
    西班牙宪法明确宣布国家是不可分割的,同时保障不同民族和地区的自治权。宪法划分了国家与自治区的权力,创设了区域自治制度。自治区议会选举政府主席,然后由国王任命。即将成为自治区的相关省区产生代表团,与本省区选举的国会代表共同起草自治法草案,先提交国会批准,然后由相应省区公民表决,作为自治区的基本法。
    
    中国未来也应该像西班牙以某种联邦制形式在大的民族区域实行自治,亦即以宪法划分国家与自治区的权力、保障民族区域真正的自治。自治区政府领导人的产生方式也可以像印度或西班牙那样,将国家的安全、利益与真正的自治结合在一起。还可以像西班牙那样制定不同地区的自治法,作为各自治区的基本法。
    达赖喇嘛已经反复表示只寻求西藏的真正自治而不是独立,热比娅也表示可以接受新疆的自治,应该说,这样的姿态为引进某种形式的联邦制安排维持国家的统一、实现民族之间的和平共处提供了一个重要的条件。有远见、负责任的政治领导人应该不失时机地与达赖喇嘛等广受尊敬的少数民族领袖真诚坦率地沟通谈判,尽快就相关区域实行自治的形式和程序达成共识。真诚的谈判越早,共识的达成越早,对于民主转型的顺利进行与国家长期的和平稳定就越有利。
    需要再次强调的是,为了实现以联邦制安排解决西藏、新疆问题,全国选举必须先于各省区。如果选举顺序错置,中央政权的正当性和权威黯然失色,地方性政党而不是全国性政党先发展起来,激进民族主义者通过选举控制了区域政权,要想通过谈判、沟通以联邦制安排来化解冲突、维持和平与统一,这样的机会也很可能已经丧失了。
    
    至于汉族文化区的众多省级政区,并不需要赋予民族区域那样特殊的自治地位,但是仍然应该考虑在宪法上划分全国政府与它们的权限。不过,如果许多人对于整个国家的联邦化感到不安,也可以考虑实行类似于联邦制的单一制,亦即以重要的法律授予各省必要的自治权,例如制定《国家与地方关系法》或者《地方政府法》。无论是否以宪法划分国家与省级政府的权力,各省、直辖市政府领导人的产生都应该借鉴印度或西班牙的方式,经过全国政府的认可、任命。
    
    此外,为了减轻全国政府对于省区政府的依赖性,国家应该像现在一样继续设有自己的税务机构体系,并且还应考虑是否需要设立其他独立于地方的执法机构体系,例如国家法院、国家警察。
    
    上面业已充分探讨了选举顺序,主要是全国大选即民主化的优先性,以及与全国选举相关的政府形式选择、重新制宪的方式,还探讨了未来必将面临的国家结构变革,下面将让“时光倒转”,回头专门探讨民主化的预备阶段——政治自由化。
    
    (未完待续)
    
    注释:
    
    1.参见周天勇等《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》第178-183页;吴国光《构造“民主工程学”:再论“县政中国”》(http://www.xschina.org/show.php?id=9157)、《“县政中国”——从分权到民主化的改革》(《当代中国研究》2004年第1期)。
    
    2.参见于鸣超(陈子明)《中国省制问题研究》(《战略与管理》1998年第4期,http://is.gd/f53zh)。该文对于清末至今围绕省制问题所发生的争论,作了一个非常清楚、细致的梳理。
    
    3.同上。
    
    4.参见周天勇等《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》183页。
    
    5.据陈子明介绍,民政部行政区划改革的基本设想是“‘缩省并县,省县直辖,创新市制,乡镇自治’。重点内容包括:通过增设直辖市逐步划小省份;通过市县脱钩、改革市管县体制,减少行政管理层次”。参见陈子明《中国行政区划的重心:省还是府州》(2005)(http://is.gd/f5coE)。从2002年起,许多省开始了强县扩权的改革,建立省直管县的体制。参见周天勇等《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》183页。
    
    6.参见陈子明《中国省制问题研究》、《中国行政区划的重心:省还是府州》、《州政中国:大国民主中的地方自治——与吴国光商榷》(http://is.gd/f6u0b)。
    
    7.吴国光《“县政中国”——从分权到民主化的改革》、《构造“民主工程学”:再论“县政中国”》。
    
    8.大家知道,“省”在古代汉语中就是“察看”、“督察”的意思。
    
    9.清廷认为,预备立宪应该从厘定官制入手。所谓“厘定官制”,其中一项就是废除当时的督抚制,削减督抚的权力,各省新设督抚权限相当于日本的县知事。这一政策引起督抚们的不满,遭到了抵制。参见李剑农《中国近百年政治史》226页(复旦大学出版社2002年)。
    
    10.例如,周天勇等在《攻坚》一书中写道:“在民主政治往前推进的过程中,省级行政区域太大,其经济总量、人口规模等因素过强,会对中央政权形成一定的制衡。”参见周天勇等《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》28页。根据该书提出的实际上是将民主转型延迟到35年之后的“渐进政治体制改革”计划,缩省可以理解为应该在35年内完成。
    
    11.“邦”在古代汉语中指诸侯的封国,含有“辅佐治理”的意思。美国的“州”(State)在地位上要高于中国古代的州,但与现代意义的“国”也有很大差距。当然,美国的“州”也不等同于古代诸侯封国,但译成“邦”是最接近的。
    
    12.陈子明《中国行政区划的重心:省还是府州》。
    
    13.在西方学术界,一个被广泛引用的、关于联邦制的定义是英国学者K.C.惠尔(Wheare)提出来的。惠尔说,“所谓联邦制原则,我指的是这样一种划分权力的方法,即全国与区域政府各有一个管辖领域,协同行动、彼此独立。”参见K.C. Wheare: “Federal Government”,p.10(Oxford University Press, 4th edition, 1963)。
    
    14.国内有一种观点认为,联邦制是一种过渡性的国家结构形式,这是对联邦制的无知或曲解。世界上没有任何一个联邦国家的人会认为,他们的宪法是临时宪法,他们的政府是临时政府。
    
    15.假如中国未来实行某种形式的联邦制,这里“家乡自治”是指省以下的自治。家乡自治(home rule)是英美国家的重要传统。在英国,指的是威尔士、苏格兰、北爱尔兰的自治。在美国,它指的是州(邦)以下的自治。在美国,州与国家的权力划分由宪法确定,属于联邦制而非家乡自治。各州的地方制度并不完全相同,但县(county)、市(city)以及县市下的镇(town、township、charter town)、区(borough)、乡(village)等一般均实行自治。县、市等由州议会创设或撤销,自治权由州宪法或法律规定。有的州的县、市自治权很大,可以制定不与联邦、州宪法和法律抵触的各种法律和规章,有的州的县市只能行使州法律明确授予的权力。本文后面将论及,中国并不适宜于采取美国的联邦制模式,但美国州以下的地方自治制度却很值得我们学习。参见:home rule(http://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule) 。
    
    16.这里要引用18世纪的法国政治家、思想家托克维尔(Tocqueville)的两段话,其中一段是关于中国的评论,来说明高度中央集权的弊害和分权自治的好处:“在我看来,中国是以最集权的行政为被统治的人民提供社会安逸的最好代表。一些旅行家告诉我说:中国人有安宁而无幸福,有百业而无进步,有稳劲而无闯劲,有严格的制度而无公共的品德。在中国人那里,社会虽然也在天天前进得相当好,但决不是甚好。”“中央集权可以……让整个社会处于被官员们惯于称之为秩序良好和社会安宁的那种昏昏欲睡的循规蹈矩的状态。一句话,中央集权长于保守,而短于创新。当它激起社会发生巨大动荡,或加速社会的前进步伐时,它便会失去控制的力量。只要它的各项措施有求于公民的协助,这架庞大机器的弱点马上就会暴露出来,立即处于无能为力的状态。”托克维尔著、董果良译:《论美国的民主》上册101页(商务印书馆,1991年)。托克维尔是在论述美国的地方自治和联邦制度时作出上述评论的。美国是一个多级分权、多级自治、多中心治理的联邦国家。
    
    17.参见王天成《联邦制:西藏问题的最佳方案》(2008年,http://is.gd/fnd9c)。
    
    18.托克维尔著、董果良译:《论美国的民主》上册192页。
    
    19.同上书181页。托克维尔认为,在小国,人们更容易团结起来推翻暴政,所以,小国的人民更容易获得自由,但是,小国的问题是国力太弱小。大国有力量,但是,大国的人民兴趣、利益太复杂,不容易形成巩固的多数;政府利用人民的力量,但是不依靠的人民的力量。
    
    20.参见Alfred Stepan:“Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model”( Journal of Democracy Vol. 10, No. 4 , 1999) ;“Arguing Comparative Politics”, PP.315-323(Oxford University Press, 2001)。斯泰潘将联邦制划分为三种类型:走到一起(coming together)的联邦制、维系在一起(holding together)的联邦制和拼组在一起(putting together )的联邦制。美国的联邦制属于第一种类型,是各州(邦)自愿联合的结果。这种联邦制对于存在分裂危险、以联邦制维系在一起的国家并不适用。印度、西班牙的联邦制属于第二种类型。前苏联属于第三种类型,即拼组在一起的联邦国家(只是从宪法规定看,实际上前苏联是高度中央集权的国家)。
    
    21.印度宪法中专门使用了一个重要的、强调国家统一的名词来称呼整个国家。安姆博卡代表宪法起草委员会在制宪会议上说:“‘合众国’(Union)一词的使用是刻意选择的……起草委员会希望明确的是:印度将成为一个联邦国家,但这个联邦并不是各邦达成了一项加入联邦的协议的结果;任何一个邦都没有退出它的权利……虽然为了行政管理的方便,国家和人民可以划分为不同的邦,但是,国家是一个统一的整体,人民是一个人民,一个生活在只有一个来源的最高权力之下的人民。”(转引自Alfred Stepan:“Arguing Comparative Politics”, p.321)。Union这个词,在印度宪法中要传递的信息是“统一”。Union在汉语中经常被译成“同盟”,但是根据安姆博卡的解释,这一翻译对于印度宪法是不合适的。“盟”在汉语中指的是“盟约”,而印度并不是各邦缔结盟约建立的。所以,笔者在这里将其译为“合众国”。这依然是一个并不令人满意的翻译,因为人们将美国联邦(United States)也译为“合众国”,而根据安姆博卡的解释,印度联邦的起源是与美国不一样的。
    
    22.总统一般给每个邦任命一个邦长,但是,1956通过了宪法修正案,也可以给几个邦任命一名邦长(有点类似于清朝督辖数省的总督)。
    
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