【 民主中国首发 】  时间: 2/20/2012              

陈树庆:论中国公民身份管理机关的错位

作者: 陈树庆 陈树庆

研究中国大陆国籍法改革,因为涉及公民的身份(户籍、国籍)登记、证件发放机关为公安机关。用一个专门用来保障社会治安、对付刑事犯罪的警察机关来管理公民身份,既有异于中国自古以来历朝历代管理户籍的传统,也不同于世界其他国家的公民身份管理制度,使我有一种莫名其妙的公民权利和尊严被羞辱之感觉,认为现有的中国公民身份管理机关有严重的错位问题。本文从现行“户(籍)警(察)一体”的公民身份管理制度、中国历史上的户籍管理机关、世界其他国家或地区公民身份管理机关的简介、“户警一体”身份管理体制的弊端,公民身份管理制度的“他山之石”(美国、日本为例)、改革成民政部门管理公民身份的可行性分析六个方面展开,希望在理论和实践上为中国公民的身份制度包括国籍法、户籍制度的改革能够起到一点抛砖引玉的作用。

一、具有中国特色的“警户一体”户籍管理体制

上世纪50年代中华人民共和国建立之初,一方面要防范和打击国民党等各种残余势力及刑事犯罪,保卫新政权,公安部强烈要求实行严格的户籍制度;另一方面,要安抚人心,获得广大民众对新政权的拥护支持,不能激化中共政权与人民的敌对情绪,中共“新民主主义政权”宣传说国民党反动派蒋家王朝实行的是法西斯主义一党专制、是一个警察国家,所以不便于自己用警察来直接管控人民包括管理民众的户籍,直到1955年国务院还继续规定户口工作由民政部门负责。随着新政权的江山日渐稳固,“民心”问题已经显得不那么有分量了,在1956年春,城乡户政就转为公安机关统一主管,1958年初全国人大常委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》,除“现役军人的户口登记,由军事机关按照管理现役军人的有关规定办理”外,其他公民的户籍管理根据该条例第三条规定“户口登记工作,由各级公安机关主管”、第十五条对公民的迁徙自由规定了严格的审查制度:“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的,以暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记,离开前申报注销;暂住在旅店的,由旅店设置旅客登记簿随时登记”。从此,在共产党的“领导”下正式开始了“合法”的、几乎是历史上或全世界绝无仅有警察治民,一般将其称之为“户警一体”的户籍管理体制,一直延续至今。

现行《中华人民共和国居民身份证法》第六条规定“居民身份证式样由国务院公安部门制定。居民身份证由公安机关统一制作、发放”、第七条规定“公民应当自年满十六周岁之日起三个月内,向常住户口所在地的公安机关申请领取居民身份证。未满十六周岁的公民,由监护人代为申请领取居民身份证”、第八条规定“居民身份证由居民常住户口所在地的县级人民政府公安机关签发”、第九条规定“香港同胞、澳门同胞、台湾同胞迁入内地定居的,华侨回国定居的,以及外国人、无国籍人在中华人民共和国境内定居并被批准加入或者恢复中华人民共和国国籍的,在办理常住户口登记时,应当依照本法规定申请领取居民身份证”。现行《中华人民共和国国籍法》第十五条“受理国籍申请的机关,在国内为当地市、县公安局,在国外为中国外交代表机关和领事机关”,第十六条“加入、退出和恢复中国国籍的申请,由中华人民共和国公安部审批。经批准的,由公安部发给证书”。

二、中国历史上的户籍管理机关

中国古代户籍管理制度,按照每个人的家世出生及社会地位不同,基本上可分为四个等级:第一等是贵籍,一般以皇亲国戚、功勋世家为籍,世卿世禄,比如清朝的八旗族裔由宗人府专管;第二等是官籍,一般归吏部掌管,是一种官本位、有限向民间开放(比如汉朝的举荐制、自隋代创设科举制)的干部人事制度;第三种是民籍,是国家对于广大百姓的户口管理,是国家征收捐税、兵源、劳役(摊丁纳粮)的依据;第四种成为贱籍,包括妓子、戏子、奴仆等,商人在地位低的时候归入贱籍,高的时候归入民籍,少数人甚至还可以捐官进入官籍。其中,最重要的是民籍,不仅是国家的基本户口管理制度,户口簿也是民众自身的重要身份证明材料,“闾里之中有争讼,而以户籍之版、土地之图决之”,就是说打宫司要用户口薄。

在原始社会,限于文字、记录工具及社会分工的粗放,虽有户籍管理之萌芽但在技术和管理上还无法付诸实施。人们用命定姓名来登记身份、确定世系,用特定的纹身和服饰来标志身份,举行聚众庆典来宣告居民身份等有关情况的变化。据《史记卷二•夏本纪第二》记载,约公元前22世纪,舜命“皋陶作士以理民”,“作士以理民”可能算是中国最早的专职民政官员管理民政;禹“平水土,定九州,计民数”,“计民数”可能算是中国最早的人口统计,这都还不一定称得上有正式的户口管理。

从甲骨文记载可知,在商代已经有了人口登记制度,即称之为“登人”或“登众”(摘自:周自强:《中国经济通史•先秦经济卷》)。到了西周,据《周礼.司民》载:“司民掌登万民之数,自生齿以上,皆登于版”。“版”即指登记万民的赋役户籍档案,并由“司民”这一官职来专门掌管赋役户籍档案。

春秋战国时期,各国普遍实行书社制度以便对户口进行登记和管理,据《荀子.仲尼》载:“书社,谓以社之户口,书于版图”。秦代实行名籍制度,当时“四境之内,丈夫女子皆是名于上,生者著,死者削”,登记名籍的目的则是编定户伍,商鞅变法中就有强化“为户籍相伍”制度的内容。

秦统一后对户籍档案的管理更加完备,在中央政府设治粟内史主管全国的赋役户籍档案,郡设户曹掾史,县以下设啬夫分别掌管赋役户籍档案,乡以下由亭长、里正掌管赋役户籍档案。

汉初,中央由丞相掌管全国赋役户籍档案,后改为大司马,东汉中央设户曹掌管全国户籍档案。在地方,郡设户曹吏,县置户曹椽吏主管赋役户籍当案,乡设啬夫编制和管理赋役户籍档案。

魏晋南北朝时期虽然是一个战乱分裂的时期,但仍非常注重对赋役户籍档案的管理,例如曹魏建立了户籍和地籍两种籍册,还专设主管田户、户籍、地籍的官员“户曹校”。

隋朝中央设度支部(后改为民部)主管全国的赋役户籍档案,自隋朝以降,唐、宋、元、明、清各朝,官制设立吏、户(隋朝叫民部,唐朝因为要避讳李世民的“民”字,将民部改为户部)、礼、兵、刑、工六部,中央都由户部掌管全国赋役户籍档案。例如《明史•食货志一》云:“太祖籍天下户口,置户帖户籍,具书名、岁、居地。籍上户部,帖给之民”。籍上户部,类似今天公安户籍机关的内册;帖给之民,则类同于今日居民所持的户口薄了。

至于地方户籍管理:隋朝州设司户曹掌管赋役户籍档案,县以下由县令直接掌管赋役户籍档案;唐朝州的长官州刺史必须亲自掌管,并在州刺史之下设立司户参军辅助州刺史管理赋役户籍档案,县的长官县令也须亲自掌管,并在县令下设司户辅助县令管理赋役户籍档案;宋朝的赋役户籍档案种类比较多,但户口登记和户籍档案的编制时间和办法依然沿唐制;《元史.百官志》有相关记载:凡路府所治,置一司以掌城中民户之事,州节度使兼管赋役户籍档案,县则设县尉主管赋役户籍档案;明朝在省设立布政司掌管一省的赋役户籍档案,其余各级政府则由知州、知府、知县亲自掌管赋役户籍档案。清朝初期基本沿用了明朝的户籍档案管理机构。

至清末,我国各种体制受西方冲击,认识到“宪政之进行无不以户籍为依据,而户籍法编订又必由民法与习俗而成”。在参考东西各国之良规的基础上,宣统元年(1909年3月18日)清政府颁布了中国第一部国籍法《大清国籍条例》,确定民政部为国籍的中央管理机关。宣统三年制定《户籍法》明确地方由“户籍吏”管理户口“户籍吏,城镇由董事会之总董兼允,乡由乡兼允,有区董之城镇由区董兼允。”其中第一百零九条规定“凡入中国籍者,自民政部批准给照之日起,须于十日内呈报于户籍吏”,虽然清政府从中央到地方已经初步建立了警察制度,虽然在执行警务中警察可以核查人们的身份证件,但警察机关与国民的国籍、户籍等身份登记、入籍、出籍及证照发放显然没有直接的关系。

1929年的《中华民国国籍法》将国籍的中央管理机关确定为内政部,1931年12月12日中华民国政府正式颁布了《户籍法》,其中第二条规定“户籍之籍别,以县市为单位”,第三条规定“户籍及人事之登记,一县之乡镇区域及市之坊区域,为其管辖区域”,第十条规定“每户籍管辖区域设户籍主任一人,户籍员若干人,掌理户籍及人事登记事务,于乡镇公所或坊公所内办理之。户籍主人由乡长、镇长或坊长兼任之”,第十三条“户籍及人事登记事务,以乡、镇公所或坊公所所属之线、市政府,为直接监督官署”第十四条规定关于户籍登记事项的统计季报及统计年报“……监督署接到前项报告后,应编造关于全县、市之分类统计季报及统计年报各二分,呈送民政厅,由民政厅一份存查,一份转呈内政部。……统计表格,由内政部定之”。也说明警察机关与民国公民的身份登记、证照发放也没有直接的关系。

看来,中华人民共和国直接用警察来管理公民身份,至少从中国历史上,的确是一个前无古人、后无来者的“制度创新”!

三、世界其他国家或地区的户籍管理机关的简介

在国外,公民的身份登记,一般叫做“民事登记”,因为“民事登记”作为一项最基本的社会管理制度,是其它社会制度的基础和依据,关系重大,因此各国都十分重视“民事登记”。早在在古希腊,公元前594年俊伦进行改革,第一项内容就是按地区而不再按亲属关系划分“舰区”管理民众,规定由“坊社”登记人口,“社长”保管册籍;古罗马帝国时期,户籍制度较为完备,但当时以由“营造官”或“行省总督”为户政官员;中世纪欧洲各国受神权影响较大,人口管理往往由教会负责,初生婴儿的洗礼、死亡人口的葬礼均离不开教职人员,一方面体现神权的地位,另一方面也反映出教会在户籍管理中的作用。比如瑞典,户籍登记分为两种:一种是在各教团的教士局进行登记;另一种是每省在各市政区的地方税务事务局进行登记。

民事登记内容的详尽状况,各国不同:最简单的例如阿根廷,只登记出生、婚姻、死亡三项主要内容。比较详细的不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容,有本人的婚姻状况、纳税情况、简历(包括犯罪记录)等,而且还包括其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容。

世界各国的公民身份登记机关也各色各样,比如法国,设立国民身份管理局,统率各级政府所设的身份吏负责日常工作”;在瑞士,由“身份管理官”进行人口登记及管理,至今保存数百年前的户籍资料;阿根廷由国家人口登记局进行户籍登记;在蒙古,由各县、市辖区、区人民代表大会执行委员会负责户籍登记,并由“蒙古人民共和国政府及省、市人民代表大会执行委员会对户籍登记实行领导和监督”,根据《蒙古国国籍法》蒙古国籍事务由蒙古国外国公民和国籍事务管理局掌管;在智利,由民事登记管理员管理户籍;泰国的户籍机关官员为“注册官”;在印度,中央政府和各级政府委任各级负责出生、死亡登记管理员,建立户口管理体制,中央官为“登记总监”,邦最高者为“邦首席登记官”;在挪威,全国设立一个中央人口登记署来管理户口;在摩纳哥,设户籍主管官员管理户籍等;日本户籍机关官员为市、町、村长,根据《日本国籍法》日本国籍的取得和丧失由法务大臣掌管;在美国,户籍管理机关为联邦移民事务管理局及全国保健统计中心,但出生婴儿则要报州政府登记。

即使在前社会主义国家,往往把户口管理权给政务的执行机构,比如在波兰,由民政局负责户籍登记;在罗马尼亚,由乡、市区人民委员会执行委员会进行户籍登记;在前苏联,在城市和区中心由区(市)劳动人民代表苏维埃执行委员会户籍科(处)办理,在农村和镇由村和镇劳动人民代表苏维埃执行委员会办理。根据《拉脱维亚共和国国籍法》入籍化办公室、法院可依法决定该国的国籍取得或丧失。

在我国港澳地区,香港特别行政区的户籍管理主管机关为入境事务处,受政务司保安局领导和监督,不属于警察序列。澳门特别行政区人口管理登记机关分别为出生登记局、死亡登记局,均隶属于司法事务司,也不是警察机构。我国台湾地区现行《户籍法》源于国民政府实行1931年制定的《户籍法》,规定“每户籍管理地区设户籍主任一人,户籍员若干人”。户籍主任由乡长、镇长或坊长等担任。户籍员由乡、镇长或坊长指定所属统治人员兼任之。1946年该法修订补充:户籍行政之主管机关在中央为内政部,在省为省政府,在县为县政府。1973年7月17日该法再次修正:户籍登记以乡、镇为管辖区域。设户政事务所属乡、镇分所;台湾地区动员戡乱时期曾执行过一段时期“户警一体”,户政事务隶属县辖市、县警察机关,但得经行政院批准,此规定在1982年重新修订时被废止,确定“户警分立”体制至今。

综观世界各国和和地区,除中国大陆外,当今世界几乎没有哪个国家或地区实行警察机关管理公民身份的体制,也堪称是一大“中国特色”。

四、“户警一体”的公民身份管理体制的弊端

《中华人民共和国人民警察法》第二条规定“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。《户口登记条例》、《国籍法》、《身份证法》将公民的身份管理(户政、国籍)职责交给公安机关掌管,支持者说能将“保护人民”与“打击犯罪”目的更加有效的结合,而反对者会说实际结果恰恰是将管理对象“人民”与“罪犯”混为一体,或者说,其潜在意义是:全国人民个个生下来就有可能是罪犯,所以有必要户警一体。两种截然不同的评价,关键是看评价者是站在管理者(权力)的角度,还是站在人民(权利)的角度,谁的评价能起到主导地位,实质上就反映了是统治者压制管控人民、还是人民享受秩序对尊严、自由和安全的保障这一社会管理模式的本质问题。

目前中国公民的户籍、身份证、出入境证件管理都由公安机关负责,由于公安机关管理的事务过于广泛,不利于其职权的行使。公安机关所负责的事务,涵盖了国内安全保卫、经济犯罪侦查、治安管理、边防管理、刑事侦查、出入境管理、消防、警卫、公共信息网络安全监察、监所管理、交通管理、禁毒等,还要对铁道、交通、民航、森林公安局及走私犯罪等活动进行监管。结果,不仅警力不足成为困扰公安机关的长期问题,而且由于权力集中,公安机关也成为广受批评的焦点。例如,朱海天先生在《浅析我国应废止“户警一体”体制》(《辽宁警专学报》2008年03期),从一个基层警察的经历经验、结合详实的调查包括案例与深入的思考,将“户警一体”体制的弊端归纳为:户警一体体制缺少正常的理性基础,实践中也屡屡侵权;公安机关当初要求管理户籍的动机,不符合行政权力合理有限原则;当前公安工作疲于应付户籍工作,浪费了大量的警力;户籍管理工作已成为“贴钱”工作,严重影响了公安机关警力保障;户警一体对公安机关履行打击犯罪职能的风险干预不容忽视(公安机关是暴力专政机关,而户籍工作是服务性的,出现两难);户籍工作成为公安机关腐败的重灾区;户警一体在一定程度上有损我国国际形象等几大方面。

本文笔者从众多群体性事件警民冲突的微观上来看,“户警一体”制最大的弊端就是让每一个遵纪守法的公民,受警察保护的感觉只能在特殊情况下可能发生(事实上公安机关受太多的杂务例如户政等的干扰,不能专于治安警务,出警不及时、许多案件破不了,更不要说徇私舞弊以权谋私了,效率状况并不乐观),而受警察的控制、甚至刁难的感觉会出现在自己的生活、事业的方方面面、长年累月,不仅培育了政府与民间潜在的或爆发的对立情绪,而且也常常将警察推倒矛盾的焦点容易成为牺牲品、替罪羊。从社会发展的宏观上来看,警察作为一个国家的暴力机器,“户警一体”最大的弊端是“警察治民”严重挫伤了广大民众和平、理性、积极的公民权利意识,取而代之的是对暴力控制与压制的恐惧或暴力反抗倾向,不仅妨碍了整个国家纳入民主法治文明进程的世界潮流,还很有可能使整个社会陷入暴乱、血腥的深渊埋下了隐患,不仅对于广大民众、对于广大警察、甚至对于当权者,“警察治民”继续下去甚至还得到强化,都不会是个好兆头。

可以说,我国目前的户籍主管部门为各级公安机关,将公民作为国家或政权的防范与控制对象而设计,虽一定程度便于治安控制,但已经不适应国家实现公民权利本位的民主法治之社会发展趋势,严重妨碍了惠及全体公民的权利保障机制之构建。

五、公民身份管理制度的“他山之石”

(一)美国公民的身份登记及证照

美国虽然没有统一的机构和法律,却同样严密管理全体国民的身份事务。社会安全号是美国政府管理常住人口的法宝,在美国,任何一个美国公民或在美长期居留的外国人,都必须拥有一个社会安全号,号码惟一且终生不变,类似中国的身份证号。但每个人并不会有一个像身份证一样的卡片带在身上,只需要在脑子里记住这个9位号码。社会安全号在防止商业欺诈、维持市场秩序方面也有一定作用。美国商界很少有人敢制造、销售假冒伪劣商品或搞欺诈活动,这不仅是美国商人的职业道德问题,更由于社会安全号制度使得任何人如果留下污点,今后将得不到别人信任,也找不到生意伙伴。

因为实行"户口登记"美国法律通不过,美国法律认为这样侵犯人权,故只进行公民出生、死亡登记,有人称之为“出生死亡登记大纲”。平时美国公民持有护照或社会保障号,可以自由迁移、移民进行旅游和工作。但公民迁移和移居到某地,其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定,如有一定的住房面积,有稳定的收入能呆在该地。否则,有关部门将出面予以法律制裁,用这种方法维护一个城市的和谐和发展。

因为驾照或信用卡的磁条内都存储了个人基本信息,驾照、信用卡和社会安全号扮演了身份证的角色。比如,你在用信用卡购物时,商店通常会让你出示一张带照片的证件,来证明信用卡不是盗用别人的,这个时候驾照就派上了用场。如果你碰巧没考下驾照,可以向驾照发放部门申请一张不能用来开车的证件,上面印有照片,同样可以在某些场合用来证明自己的身份。除了驾照之外,信用卡也常常可以扮演身份证角色。如今,越来越多的美国金融机构在发放信用卡时,也会把持卡人的照片印在卡上,这不仅可以防止信用卡丢失后被盗用,还使得信用卡可以更好地用作身份证。驾照和信用卡尽管拥有验明正身的功能,但要想申请到它们必须先从社会安全局申请到一个社会安全号。

在美国出生或父母一方为美国公民的出生证明就是美国公民的固有国籍证明;外国人归化美国,符合条件的,得向移民局提出入籍申请,获准者正式取得由美国政府批准的书面证明文件,也就是俗称的“公民纸”也有人称之为“美国公民证”。办理美国国籍、永久居留权等事宜的政府机构是美国司法部移民局,2003年3月1日被纳入国土安全部,分为(公民与移民服务局)、(海关及边界保护局)以及(移民及海关执法局)等3个机构。新成立的机构除在正式名称上有所变更外,各地方办事处及所有原来移民局办理的事宜,都不会出现大幅度更改。美国建国后,除了国务院发行护照外,各个州、市甚至公证处都可以发行护照,这些早期发行的护照,版式各异、大小不同,引起各国入境管理机构的困惑。1856年国会立法规定只有国务院才是唯一有权发行护照的机构后,结束了护照“政出多门”的历史。基于完善可靠的公民信用体制,不但有效降低了社会管理成本及经济活动的“交易成本”,也给美国人民的日常生活带来了很大的便利,美国公民可到法院、邮局或所指定的护照服务处申请取得护照。

(二)日本的身份登记及证件

日本公民的户籍,在登记内容上主要反映作为国民的“公共性身份”和家庭(亲族)关系的“私人性身份”两个方面,很好地起到了户籍的登记身份和公证作用。

日本的户籍制度,有如下特点:

第一,日本的户籍采用的是"依人编制"式,即在每个国民出生后立即为其设立登记卡,将其从出生到死亡的每一次重要的有关身份事项及事件都顺次地记载下来。

第二,日本的户籍属“变动性登记”式,日本是一个人口迁徙自由的国家,实行的是“户口随人走”的制度,其国民在哪里居住和工作由自己选择,选择哪里就自然成了哪里的常住居民,享受当地所有的福利。但有一点迁徙者是必须做的,就是在一个月内国民自己向登记事务掌管者(市、街、村长)提出有关的登记申请书,登记时居住地点填得很细,工作人员问清地点之后,甚至会把建筑物的平面图拿出来核对,掌管者将其申请内容转记于登记注册卡上,之后,原来的户籍材料就会自然变更。同时,申请人必须在一周内向有关部门提出申请,然后更新国民健康保险证和驾照。当然,也可以不申请,但一旦需要看病报销或出交通事故时,那有关部门会按相关法规铁面无私秉公办理。

第三,日本的户籍是"家庭卡片"式,即在每个人的卡片(与公民个人持有文本“住民票”相对应)上记载此人的姓名、出生年月日、性别、家庭成员、与户主的关系等。通过这样的卡片,任何国民的夫妇关系、父母关系、子女间的关系等有关“私人性身份”都一目了然,孩子在20岁的法定成人之前,无权独立设立自己的户籍,一旦成人,完全自由。

有严格的户籍登录制度作后盾,是日本社会治安良好的一个主要原因,不仅使日本人口流动有序进行,不会发生失控现象,人们迁移并非居无定所的盲流,往往是安顿下来之后,选择适合自己的职业,并很快融入新的城市,最终实现安居乐业;而且可以加强日本行政当局和居民的协调,行政当局根据地址容易找到本人,通过加强联络让居民增强归属意识,在享受当地各种优惠的同时,注意遵守当地的行政措施和法令;此外,一旦发生案件,也很容易查到线索,保障了社会治安状况:发案率低,警察破案率高。

六、公民身份登记、发证由民政部门统一掌管的可行性分析


我国的“户警一体”公民身份管理体制存在诸多问题,确实到了非改不可的时候了。笔者认为,中国公民身份的登记、发证应该恢复到由民政部门统一掌管,建议将户籍管理机构从公安部门撤销,相关机构、人员、资料全部并入民政部门,更为合理与可行。理由如下:

(一)该项改革,体现在任何公民的人身自由及其他各项权利,非因涉嫌或涉及公安管辖的违法或犯罪活动范围,不受任何暴力机关的管制与监控,让户籍成为保障人们私权的载体,而不再是束缚人身的绳索,摆正了作为国家主人的公民与作为社会治安服务机关的公安部门之间的关系。

由于民政部门的公益性、服务性,让其管理户口,社会认同度高,易开展工作。即使在身份管理工作中有一些差错,老百姓不会象对公安机关那样愤怒,并进而影响政府形象,社会影响也要小一些。另外,由于民政部门与公安机关职能、理念均不同,因此民政部门在实施中不会像公安机关那样走极端,总是想着怎么控制与强化控制,而是以服务理念为优先,强调公益服务,轻易不会造成对人权的侵犯,也不会象公安机关管理户籍那样,去极力限制公民的迁徙自由。

(二)统一由民政部门管理公民的身份登记、证件发放,机构改革难度小。首先,在中国自古封建王朝,就有“民部(户部)”管理户籍的传统,民国时期就也由民政部门掌管全国的户籍、国籍。中华人民共和国成立后也曾实行过民政部门管理户籍的尝试,有一定历史经验,例如1955年《关于建立经常性户口登记制度的指示》中明确规定:全国户政管理由内务部和县级以上人民委员会民政部门主管。目前,我国从中央到县级政府,均设有民政部门,基层乡镇政府设民政助理,一直在从事民政工作,组织机构健全。中国的民政部门负责优抚安置、救灾救济、社会福利和其他社会事务,比较符合户政管理与身份证管理的属性,便于开展此项工作。

(三)集中户籍资源由民政部门统一管理,达精简机构、降低户籍管理行政成本、提高行政效率之目的。我国目前各级公安机关与民政部门,都有一套机构、人员、资料管理公民的身份材料,前者侧重于公民的出生地、性别、年龄、住所地、有无犯罪记录等基本信息,后者侧重于公民的婚姻登记、社会保障状况,两者间重复登记的内容浪费了行政资源。户籍管理以及公民身份证管理无需通常的警察技能,而需要对入籍、出入境方面具有专门知识,如果将户籍、公民身份证(包括护照)管理划归民政部门机构,既能够解除公安机关的负担,也可以将国家对公安机关的预算用于更加专业化的警察事务方面,还可以减少公安机关在户籍管理方面存在的腐败现象。

民政部门的个人身份信息集中管理,资料更加全面,有关执法或司法机构可以依法程序查询检索,不仅不会影响办案、办事效率,反而更加有利于各部门的相互协调或监督制衡,有利于正面的统一行动避免否面性的扯皮推卸,有力地支持了各方面的社会管理。公安机关就案件需要可以针对性地查询并要求民政部门提供必要的公民身份信息外,也可以学习英、美、法等国和我国香港地区的做法,由公安机关建立犯罪人员资料库,同时限定严格的保密规定、查阅使用规定,在保障人权的同时又能最大有利于维护公共安全秩序,打击犯罪。

当然,如果条件成熟,建议将专门管理国家公职人员个人档案的人事部门,将有关个人经历等身份信息,参照商业保险精算的方式,结合岗位权重与工作年限以积分制的形式计算社会保险个人系数(即个人差别部分),归口民政部统一管理。有利于精简国家各级人事机构的事务,使之集中精力于公务人员的考试、考勤考绩、选拔与任免。有利于推动国家公务人事制度的改革,将僵化封闭的官本位制度改革成灵活、开放、稳定、廉洁高效的现代公务员体制。

(四)统一由民政部门管理公民户籍资料,与多数国家管理体制相同或相似,便于交流和借鉴。考察世界各国的户政,虽五花八门,有民政部门管理、政府设专职户政吏管理、宗教组织管理、入境事务管理局管理、移民事务管理局管理、各地区行政长官管理等等形式,但没有一国是由警察机关管理公民身份户籍的。民政部门实际上承担相当于其他国家内政部包含公民身份登记、社会保障、人口普查的功能,和世界接轨有利于中国的对外改革开放,统一口径便捷了公民或其他相关人对身份材料的查询、证明程序并节省了办事成本。例如公民申办护照进出国境对公民相关权利义务的影响,统一于民政部门的身份管理有利于避免脱节。

(五)有利于构建普遍性与地方性有机结合的社会保障体系的建立,将来公民之社会安全保障制度,包含失业救济、最低生活保障、养老、医疗、教育等内容,必由两部分构成,其基本部分平等、普遍地保障到每一个中国公民,由国家(中央政府或可能称联邦政府)提供制度保障与财政支持,其差别部分则根据公民实际住所地的经济发展状态、公民的服役、纳税与社会保险个人支付部分的缴纳情况,由各地方政府进行统筹、登记、制度保障与财政支持并协调各地区间的转移支付。而此种社保体系的建立,加上在国籍、绿卡、户口、档案、编制以及相关附加的社保等待遇上,由民政部门统一构建公民的信息与管理平台,无论从程序的效率还是实现的效果看,肯定优于多部门分散管理个人信息,也有利于打破人才流动的制度性障碍,减小对市场经济的阻碍。

20世纪以来,随着法治观念深入人心,许多国家都经历了一场由“警察国家”向“社会法治国家”的转变。作为以“和平、理性、公开、法治”为行动准则,“捍卫人权、实现中国民主法治进程”为宗旨的中国民主党成员之一,笔者希望本文浅见,能让政府与公民之间的关系,在中国公民的身份管理制度上,从“权力本位”的管制与服从,转向“权利本位”的服务与监督,起到一点应有的推动之力。

2012年2月12日完稿于中国杭州
关键字: 陈树庆 公民身份管理
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