【 民主中国首发 】  时间: 2/23/2012              

付勇:通过宪政民主限制政治权力

作者: 付勇 付勇

“世界第四波民主化浪潮与中国民主转型”征文


自古以来,不管哪个国家,不管哪个民族,不管是经济,还是科教文化等方面,都受政治权力操控,因此,政治权力不仅决定国家的兴亡,也决定民族的前途,还决定个人的命运。

与其说政治权力是政治主体对一定政治客体的制约能力,体现在政治主体为实现某种利益或原则的实际政治过程之中,不如说政治权力是人们选择以力量对比和力量制约方式作为实现和维护自己利益要求的过程中,聚集形成的一种力量,它是在特定的力量对比关系中,政治权力主体拥有的对其他社会和政治力量及其他政治权力客体的制约力量,而其包含以下要素:

1、政治权力的主体

它相对政治权力的客体而言,在一定的政治关系中,处于主动和支配地位的即是主体,而处于被动和被支配地位的便是客体。一般来说,政治权力的主体主要是国家。此外,各政治集团和社会集团、有组织的和无组织的群众、各种政治个体等,也可以成为政治权力的主体。在某种特定条件下,通过互相作用,主客体的地位可以互易。

2、目的性
政治权力的主体通过政治权力所要实现的目的,主要表现为利益或价值。这种利益或价值表现在广泛的方面,并对于政治主体具有根本性的意义。它构成政治力运行的内在动力,使政治主体的支配意识不断地转化为支配的意志和行为而施加于政治客体,以期得到其所追求的利益或价值。

3、强制力
政治权力主要是一种强制力,同时包括各种半强制力和非强制力。在政治权力的运行中,这些力量往往结合在一起发挥作用。

4、权力作用的方式
政治主体对政治客体的作用方式和手段是多样的。作为强制性的支配它可以是直接使用暴力的镇压或反抗,或是以暴力为后盾的威慑作用,或以威慑为后盾的法律制裁,或以法律为后盾的行政命令或奖惩等。作为半强制性和非强制性的支配,可以是依靠财富实行的奖惩,或依据宗族制度所进行的支配,或依靠人们对权威的崇拜所施加的影响,或运用咨询性的知识和才能所施加的影响等。

5、权力作用的过程和实现
政治权力的大小和效能(即其实现的程度),是通过政治客体的行为符合政治主体意志的程度表现出来的。在政治权力作用的过程中,政治客体并非绝对被动,它必然会对政治主体产生反作用,并造成政治主体能量的消耗(即付出某种代价)。政治权力作用的过程,实际上是主、客体之间的某种斗争和较量的过程,其结果必定是某种相对平衡状态(即动态平衡状态)。一般说,政治权力的实现只表现为政治客体的行为大体符合政治主体意志的要求。

6、权力关系的稳定度
政治权力一旦实现,政治主体必然要以各种方式和手段将这种权力关系尽可能长久和牢固地维持下去,从理论上和实践上使某些重大的权力关系合法化、合理化、普遍化甚至神圣化,以保证政治主体的意志能够持续地发生作用,其所追求的利益或价值能不断地实现。但政治权力关系本质上是一种动态平衡,永恒的、绝对的权力是不存在的。随着权力运行中各方力量的变化,到一定时候将引起权力关系的变化,一种权力关系模式便发展到另一种权力关系模式。

政治权力概念反映的是各种政治实体之间的相互影响、相互作用和相互制约的关系,它强调的是这种影响、作用、制约的一定方向和某种特定的实际结果。由于政治过程中的各种实体不是孤立的和静止的,因此其相互关系中必然贯穿着权力现象。

由于政治权力具有强制性,因此,无论客体是否愿意接受,权力主体都能将自身的意志强加在客体之上,对客体产生影响和控制;其次,政治权力具有自我膨胀性,会在其运行过程中自我扩展,自我膨胀,而这种膨胀往往会带来一些消极的结果;另外,政治权力具有主体利益性,权力是一种权力主体的利益以强制方式实现的手段,权力本身带有强烈的利益性色彩;再者,政治权力具有专属排他性,而其不仅对于自身所具有的力量具有专有性,还排斥其他力量的同等存在。简言之,由于政治权力具有巨大的强制性与排他性,既能自我膨胀,又能自我扩展,并通过自身运行实现主体利益,因此导致掌握权力的人往往会为一己私利而滥用权力。

总之,政治权力在本质上表现为特定的力量制约关系,而在形式上呈现为特定的公共权力。尽管公共权力是公民的共同权力,为全体公民共同所有,但在现实社会生活中,公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使,而只能由其代表(或委托人)来行使。因为代表(或委托人)有限,所以公共权力只能为极少数人所掌握,以致在实际运行过程中,公共权力就变成极少数人的支配力量,而通过这种强制力量,既可造福大多数人,也能危害大多数人,而且掌权者可根据自己的意志,给一部分人带来好处,而对另一部分人造成侵害。如果政治权力过于集中,而又不制约,不受监督,那么必然导致政治垄断,必然铸成专制,必然会被滥用。因为人不是天使,具有多面性,正如权力具有双重效应,既可为公众服务,带去有益影响,也能谋取私利,带来不良后果,所以任何人,任何权力都要受到制约监督,否则必定为所欲为,以致为了自身利益,不惜祸国殃民。

此外,政治权力越是集中,能量也就越大,以至控制范围也就越广,支配能力也就越强,一旦误入歧途,结果不堪设想,而权力越大,后果就越严重,危害就越深远,因此必须限制政治权力,不能使之高度集中,而必须使之分散开来,必须使之受到有力制约,必须使之受到有效监控,以防政治权力产生异化,造成负面效应,带来恶劣影响。

为了防止政治权力造成危害,人类自古以来就不断探索,直到三百多年前破除专制,才造就能够限制政治权力的民主制度。早在古希腊时期,著名哲学家与政治学家亚里士多德就在《政治学》一书中,不仅提到一切政体都有三个要素构成的基础,即议事机能、行政机能和审判机能,还提出混合政体学说,借此通过兼顾贫富利益而使社会保持稳定。过后,波里比阿倡导权力制衡,主张人民大会、元老院、执政宫三种权力只有互相配合,彼此均衡,才能建立稳固的政权结构。当权力系统哪一部分企图独揽大权,就会受到其它权力部门的抵制。

17世纪,英国著名的政治理论家洛克在其著作《政府论》中首次阐发近代意义的分权思想,提出立法权、行政权和联盟权三权分立。他主张立法权是国家最高权力,应由民选的议会行使,而行政权与联盟权处于次要的从属地位,归于国王,同时提出国王的行动必须受法律制约。洛克在论证分权制衡的重要性时强调“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益,因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益,违反了社会和政府的目的。”这在当时具有很大的进步意义。然而,洛克的这种分权主张由于行政权与联盟权在实质上具有一致性,因此实际上是两权分立而不是正式意义上的三权分立,并没有司法权的分立。

到了1649年时,英国的利尔本等人借助5月1日发表的新版《人民公约》,首先提出三权分立的设想。在此基础上,法国的思想家孟德斯鸠加以补正,他不仅对洛克思想中的不足之处加以改进,也明确提出防止专制最好的办法就是分权,还首次提出了司法独立的思想。孟德斯鸠主张立法权属于代议机关,行政权归国王,而司法权属于独立的审判法院,三种权力分立,并相互制衡。由于孟德斯鸠的分权理论对权力的划分更加明确和科学,因此推动分权制衡理论日益趋向完备。

18世纪,法国的卢梭开创人民主权思想,推崇构建民主共和国,提倡一切权力属于人民,最高权力机关必须集中人民的意志,有权监督政和任命、撤换国家首脑。后来,以美国第三任总统杰弗逊和汉密尔顿为首的联邦派,在将分权制衡的理论付诸实践的过程中,发展了这一理论,为制衡思想的发展做出了新的贡献:第一,联邦派以英国的政治现实为观察,提出要防止民选的议会权力过大。在民主制下,立法部门权力过大是最危险的,防止议会专权,就能有效遏止多数人的暴政,维护少数人的合法权利;第二,联邦派提出要防止行政权力的膨胀,控制总统的权力,以防范独裁专制。更需要说明的是,他们不但把“三权分立以制衡”的政治思想变成了政治现实,还扩充分权制衡理论,宣扬国家权力除了横向分为立法、行政、司法外,还务须纵向分解到各级地方政府,以使中央权力和地方权力相互监控,相互促进。

随着分权制衡思想不断扩展深入,世界上接连诞生几个民主强国。从此,民主不再只是梦想,法治不再只是向往,自由不再只是渴望,而已变为活生生的现实,并形成势不可挡的历史潮流,不仅波及全球,还将渗透五大洲。

1688年,英国百姓历经50年的奋争,创立人类历史上第一个民主政体,创建世界上第一个君主立宪制国家,铺成全球第一条民主之路,因此,驶入发展的快车道,不仅率先进行工业革命,还很快变成世界工厂,几乎垄断全球经济,成为地跨五大洲的殖民帝国,成为日不落的头号强国,成为繁荣发达的超级大国,几乎称霸两个世纪。

1776年7月4日,美国第二届大陆会议通过了杰弗逊起草的《独立宣言》,正式宣告建立美利坚合众国,经过民众五年艰苦奋战,创建了世界上第一个实行总统制的国家。

《独立宣言》从天赋人权和主权在民的学说出发,宣布人人生来平等,享有生存、自由、追求幸福等不可转让的权利;同时,指明政府权力来自民众,如果政府损害人民权益,人民有权改变政府,必要时使用武力废旧立新。

从成立起,美国就奠定了坚实的民主基础,所以仅用100多年就超过英国,而成为经济实力最雄厚的国家,直到现在还称雄于世,不但经济总量在世界上稳踞第一,而且不管是科技,还是军事;不管是教育,还是文化;不管是工业,还是农业,都处于国际领先水平。

1789年8月26日,法国制宪议会通过《人权宣言》,宣布在权利方面人人生来自由、平等;宣布人身安全、财产所有、反抗压迫是天赋的、不可动摇的权利;还宣布法律是公共意志的表现,在法律面前人人平等;宣布国家主权属于人民;宣布权利应有保障,分权必须确立。并规定,公民拥有言论、著述和出版的自由;还规定私有财产不可侵犯,不得剥夺;还规定赋税按能力平等分摊。

《人权宣言》不但是法国反封建的有力武器,也为法国注入了民主的血液,还为法国的发展提供了强大的动力,因此一直走在世界的前列,以至如今国民生产总值排在全球第五位。而处于第二的日本和第四的德国,第二次世界大战惨败后,在美、英等国的扶助下,痛定思痛,彻底铲除专制,通过政治民主,借助宪政、法治、人权、自由、平等、多党竞争、分权制衡、地方自治和军队国家化,埋头励精图治,不仅元气迅速得到恢复,而且国民经济一日千里,创下经济史上的奇迹。

尤其值得称颂的是,我国民主革命的开创元勋孙中山先生,他不仅创立三民主义政治主张,还借鉴分权制衡学说,根据国情民意,根据社会的客观要求,根据历史发展规律,创建“权能分立”和“五权分立”的政治思想,把国家权力分为“人民权”和“政府权”,前者为“政权”,后者为“治权”,并明确阐述人民享有选举、罢免、创制、复决四种权力(即所谓“政权”);而政府拥有立法、行政、司法、考试、检察五种权力(即所谓“治权”),彼此分立,各自均等,相互制约,相互监督,相互促进。人民利用“政权”管理政府(即人民应有“权”),而政府运用“治权”管理社会(即政府应有“能”),两者相互作用,维护国家安定。其中,着重强调人民对权力机构的控制,社会对权力机关的制约。这一政治思想不但扩展了西方的分权制衡理论,还使分权制衡体系更加完善,因此他对政治学说作出重要的贡献,不仅值得大书特书,更应付诸实施。由此可见,民主的降生不仅是人类自觉的选择,也是人类不断努力培植出的结果,还是政治发展的必然产物。

尽管民主是凭借公共权力,和平管理冲突,建立秩序,并实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和过程,但具体实现形式不尽相同,不但有英国式的君主立宪制,也有美国式的总统制,还有法国式的半总统制等。而无论什么民主模式,都有以下共同的特征:一是从暴力政治走向协商政治。由于都主张权利与义务关系上的秩序,而不依靠暴力统治,因此都注重以协商政治为导向,以至通过谈判、妥协、让步来获得政治上的共识和认同。

二是从权力政治走向权利政治。过去,政治以权力为导向,政治活动的主要领域几乎都是围绕权力而展开,而随着民主制度的形成和发展,权力政治逐步为权利政治所取代。从这个意义上讲,民主的发展主要围绕平衡权力与权利关系展开,而发展到现在演变成以权利为政治的核心,以至于不但权力服从权利,权力保障权利,而且权利制约权力,权利成为权力的目的。

三是从无序政治走向有序政治。民主发展的进程实际上也是一个政治制度化、政治秩序化的进程,不仅使动荡不安、政权不稳的时代终结,还建立了一整套保证政治稳定的制度规则和行为规则,从而使政权的交替、政策的变革等等,都能够在一种既定秩序下进行。

四是从垂直政治走向平面政治。过去,专制政治的一个重要特征就是垂直的权力关系,而随着民主制度的建立,权力的关系实现了分散化、平面化。如地方自治政府的建立,政府、非政府以及官民的协同治理等,都体现了民主的发展取向:既注重公民的权利,也注重公民的责任,并强调政府与公民对于社会公共事务管理的共同责任和共同利益。

总之,不论哪种民主模式,都既只体现广大人民的意志,又仅以人民的需要为出发点;既兼容并包,又选举限任;既不钳制言论及其结社、信仰自由,又实行地方自治;既有多党竞争,又有分权制衡;而不管是军队,还是警察,都完全国家化,以至不仅扩展公民的活动空间,还接受制约,监督有效,唯民是从。之所以民主能规制政治权力,原因就在于民主能凭借公共权力,和平管理冲突,建立秩序,并实现平等、自由、人民主权等价值理念;而其内涵包括三个方面:一是选举;二是各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化;三是不同意见的合法化。

首先,就选举而言,民主的表现方式是代议制,由于民众无法直接掌握和管理政权,而只能选择民众中的少数精英代行权利,因此,选举领导人不仅是民主的核心内涵,也是体现“主权在民原理”的最重要的环节。而民主选举,必须满足三个条件:一是自由选举,保障选举人的自由意志,不允许以任何方式强迫选举人;二是定期更换领导人;三是选举必须是选择行为,即选举人在两个以上候选人中选择一个人。而只有一个候选人的选举,只是推举或是拥戴行为,而不是真正意义上的选举。而真正的选举必须是两名以上的候选人竞争同一个职位,让选民从中选择一名候选人。

其次,就各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化而言。从横向上看,政党、行政、立法、司法等政治机构是独立机构,即专门化了的、角色边界清晰而明确的、互不相属的结构。从纵向上看,不同层级的政治机构都是相对自主的机构,而不是只听命于上级机构的下属机构。横向的和纵向的各政治机构之间是相互制约的互动关系,而不是某一特定政治机构控制或支配其他政治机构的单向影响关系。

再则,就不同意见的合法化而言。民主是共同体成员以普遍认同的程序和规则为依托,和平地解决利益冲突,使得各利益主体追求利益的积极行为得以持续进行的制度安排和实际行为过程。因此,按特定程序,自由发表任何不同意见是民主的根本。同时,不同意见的合法化,是自由、平等的选举和各政治机构之间纵向的和横向的制约关系得以实际运行的根本保障。民主不仅是政治生活方式的高级形态,也是由诸多因素构成的复杂而完整的系统。

首先,民主是原理体系。如人的尊严原理、平等原理、自由原理、主权在民原理等。人的尊严原理,是指不论性别、地位、贫富,人的自身价值是世界上最珍贵的价值,而人的尊严是人类社会的最高终极价值目标,只有民主制度,才能最大限度地实现人的尊严。平等原理,是指人生而平等,应拥有相等的权利。现实生活中,每个人能力不同、所处的环境不同,不可能享受绝对平等的权力,所尽的义务也不可能是绝对平等的。但就人的价值而言,人之间应是平等的,在法律面前应是平等的。自由原理,是指人自主地支配自己,而不受他人的强制和支配的状态。在现实生活中,自由不是绝对的。首先,一个人的自由不能妨碍他人的自由。其次,为每个人都能获得尽可能多的自由,每个人都必须让出一部分自由给国家,由国家以制度、规则等形式制约人的行为,以保障更多的人享受更多的自由。主权在民原理,是指国家权力来之于人民,人民才是国家的主人,因此,由人民授权产生政府,政府必须遵从人民的意愿。
  
其次,民主是一系列的原则体系。如讨论原则、妥协原则、多数原则等。而讨论原则以异议、意见、反对派的存在为前提,并以讨论的方式交流各自的不同意见,求大同存小异,制定同一政策的方式和途径。因此,讨论不仅是和平地解决分歧和冲突的方式和途径,更是公开地交流不同意见,让公众了解并参与政策制定过程的方式和途径。妥协原则是指为达成具体的目的,意见相异或对立的各方调整各自的意见,以达到相对一致的方式和过程。一方面妥协是相互了解和理解对方的意见的过程,而不是各方只顾坚持自己的意见;另一方面妥协是各方反省自己的意见,以发现和创造共同点的过程,而不是一方盲目地、绝对地顺从另一方,而妥协最终的目的是为制定出更有创造性的政策。
  
如果说讨论原则是民主的根本原则,即以和平的方式解决分歧和冲突的唯一方式,那么妥协原则就是讨论得以和平地进行所必须的原则,而多数原则就是将讨论引向决策的唯一方法。民主是宽容的心态和遵守规则的习惯。其中,宽容的心态有两层含义:一是承认自己的能力的有限性;二是承认他人的存在。而遵守规则的习惯,是指人的行为比较理智,不轻易用感情支配行为。要是人类共同体有序化所必需的各种规则,不能自觉而普遍地得到遵守,那就混乱无序。而如果说宽容的心态和遵守规则的习惯是民主的社会基础,是身份和习惯上的平等,是一种生活方式,是一种社会状态和风气,那么谁也不否认社会民主作为民主政体不可缺少的基础的重要性,也不否认基层的初级民主可能比民主的任何方面更有价值。
  
民主是一系列的制度安排。而制度主要规定各政治主体的产生方式、行为方式及其相互之间的稳定的关系模式。最基本的制度有代议制度、政府制度、政党制度、司法制度、舆论制度等。
  
民主也是一系列的行为过程。如选举行为过程、决策行为过程、参与行为过程等。在实际政治过程中,只有以具体而详尽的程序和规则来规范制度运行的每一个具体环节和各政治主体的每一个具体的行为环节,政治制度才能得以现实化。不然,政治制度将是一纸空文。从这个意义上讲,民主是一系列的程序和规则。

更主要的是,民主制度不是单一的结构,而是一个多元的复合结构。民主制度的建立不但以宪政为支柱,还以法治为准绳;不但以人权为核心,还以自由为媒介;不但以平等为纽带,还以多党竞争为枢纽;不但以分权制衡为中枢,还以地方自治及其军队国家化为前提,彼此既相辅相成,又不可分割,因此民主是由多个因素构成的完整的系统,而各因素之间相互依赖、相互影响,彼此不可或缺。

尽管合成民主制度的每个要素的作用及其优越性各不相同,可彼此既相辅相成,又不可分割,既相互联系,又相互作用,其中任何要素的地位和作用都是不可替代的,因此在建设民主制度的过程中,不仅要避免片面性,还既要重视政治主体的理性化程度的提高,又要重视组织结构的完善,既要重视各种政治关系的协调,也要注重社会意识体系的构造和政治意识的创新,并逐步使政治行为规范化,不仅推动政治制度的健全和完善,还使社会文明的建设更加系统和全面,从而推动政治发展和社会全面进步。

综上所述,民主不仅是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的政治制度,也是保护公民自由的一系列原则和行为方式,或者说是自由的体制化表现;不仅尊重多数人的意愿,也保护个人和少数群体的基本权利;不仅把国家权力横向分解职能不同的机构,还分散到地方,而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开,及时回应人民的要求;不仅使政府遵循法治,也确保全体公民获得平等的法律保护,还使公民权利受到司法体制的保护。

在民主国度里,人民不但拥有超越立法者和政府的最高主权,还享有公民基本权利,更负有参与政治体制的责任,而其权利和自由也正是通过这一体制得到保护。尽管世界各民主政体间存在细微差异,但民主政府有着区别于其他政府形式的特定原则和运作方式,而其首要职能是保护言论和结社、信仰自由等基本人权,保护法律面前人人平等的权利,保护公民及其组织充分参与社会政治、经济和文化生活的机会。其次,定期举行全体公民参与的自由和公正的选举,使选举不会成为独裁者或单一政党的门面装饰,而是争取人民支持的真正角逐。因此,民主不仅能限制政治权力,还能使之无法高度集中,而使之分散开来,使之受到有力制约,使之受到有效监控,从而防止政治权力产生异化,造成负面效应,带来恶劣影响,最终促使政治权力竭尽所能,不但为民着想,也为民服务,更为民造福!

2012年2月12日
关键字: 付勇 宪政民主
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