【 民主中国首发 】  时间: 10/10/2012              

付勇:通过民主重塑中国国家能力

作者: 付勇 付勇

“世界第四波民主化浪潮与中国民主转型”征文


无论对哪个国家而言,国家能力都是国家在其统治的领域内有效贯彻其政治决策,而将自己的意志、目标转化为现实的能力,不仅包含强制能力,也包含汲取能力,还包含分配能力、规范能力、和保护能力。从古至今,在专制统治下,由于中国过分强化强制能力和汲取能力,而弱化分配能力、规范能力和保护能力,因此不仅致使国家能力一直处于畸形发展状态,还不断引发社会各种矛盾,进而不断导致社会危机,结果不断导致改朝换代。
 
改革开放三十多年来,尽管中国通过解放思想走出一片片意识形态的误区;通过转变观念拆除一个个条条框框;通过不断拓展改革摸着一块块石头过河;通过不断对外开放打开一扇扇国门;通过转换机制开辟一条条发展弯路;以至不再以阶级斗争为纲,而转变到以经济建设为中心;不再闭关锁国,而打开国门,对外逐渐开放;不再迷恋计划经济,而投入市场经济的怀抱;不再扼杀经济竞争,而借鉴国外竞争机制;不再只靠自力更生,而广泛借助外资内债;不再只搞国营集体经济,而渐渐放开,倡导多种经济成分并存,不但积极扩展个体私营,还通过优惠政策,广招外商,博引外资,开办独资或合资公司,并逐步实行股份制,推广现代企业制度,普及公有制多种实现形式等,因此,不仅促使国民经济迅猛发展,也促使综合国力直线上升,还促使人民生活水平普遍提高,然而,由于没有通过政治改革破除一党专制而造就民主矫正国家能力,致使国家权力集中在一种政治力量上,导致权力极度统一,以至于不管是立法,还是行政;不管是司法,还是
军队;不管是新闻出版单位,还是国有厂矿企业,从中央到地方,都被一种政治势力操控,以致既无横向互相制约,又无纵向互相制约。各级领导都由上级委任,而非民主选举产生,只受上级管制,不受其它约束,致使各级干部动不动就滥用职权,动不动就以权谋私,动不动就贪污受贿,动不动就买官卖官,动不动就损害国家利益,损害民族利益,损害人民利益!
 
因此,导致各项方针常常失灵,导致各项政策常常走样,导致各项措施常常变形,而致使改革开放不断发生变异,结果不仅导致发展方式畸形,也导致发展道路曲折坎坷,以至于不仅在政治上导致高投入、高能耗、高污染、低效益,还在经济上导致高投入、高能耗、高污染、低效益;不仅导致改革成本不断递增,还导致开放支出不断攀升;不仅导致社会剧痛不断蔓延,还导致贫富差距不断扩大;不仅导致社会道德不断滑坡,导致国家不断大量失血;不仅导致社会污水不断乱流,还导致国有资产损失惨重;不仅导致富国穷民,还导致腐败层出不穷,既席卷全国,又到处泛滥!
 
显然,这一系列问题,并非改革开放直接派生的负面效应,而是政治改革没有跟进出击直接造成的必然后果。具体地说,完全是由于一党专制过分强化强制能力和汲取能力,而弱化分配能力、规范能力和保护能力酿成的。如果说强制能力指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力,那么汲取能力则指各级政府的征税能力与抽取资源能力,而分配能力则指对国家资源的分配,以及通过税收、福利、分红制度形成的社会财富分配能力;而规范能力则指规范政府、企业及社会成员行为之能力;而保护能力则指保护社会组织的合法利益与社会成员权利的国家能力。
 
首先,就强化强制能力而言。改革开放三十年来,中国政府不断强化强制能力,不仅增加军备开支,还加强政府部门软性的强管制能力,即加强用于国内管制的警力与准警力,其中用于控制网络言论的有网络警察,用于维护城市秩序的有“城管”,用于管制政治言论与行动的有“国保”与“国安”,用于对付群体性事件的有庞大的防暴警察。仅用于国内的强管制能力每年到底用掉多少人民币,累计起来很难查到精确数字,但它带给民众的震慑力与恐惧感却无处不在。据《社会科学报》(2010.5.27)报道,仅2009年全国内保费用5140亿元,已经接近军费开支;而2009年中央公共安全支出增幅高达47.5%;另据《2012年全国公共财政支出预算安排情况》表显示,2012国防预算为6702 .74亿元,公共安全支出预算为7017 .63亿元。而这么庞大的维稳经费和行政成本不但严重地挤压了民生,还使中央政府和地方政府,为了维持稳定而不择手段,使得维稳与维权形成尖锐的对立。

其次,就强化汲取能力来讲。不消说,改革目的之一是通过各种公共政策对国家资源与利益实行再分配,而改革开放三十年来这一利益再分配过程几乎都以牺牲社会底层的利益为代价。尤其是自从1994年实行分税制以来,政府建立了中央与地方两大税务体系,在税收征收上采取了比较彻底的划分税种办法,主要税种归中央,零星税源归地方。而政府征税机构也是两套:中央税务系统在省市县设国税局,负责中央部分的税收收入及共享税的收入;地方政府则设地税系统,负责地方税的征收。这种税收体系构成了中央与地方政府不同的利益来源与不同的资源抽取方式,而各级政府对资源的过度抽取无不牺牲社会底层的利益。仅从1995年至2007年来看,中国的GDP总量由58,478.1亿元增至246,619亿元,13年间增长了 321.73%,年平均名义增长11.7%;同期全国财政收入则由8,648.7亿元增至59,304亿元,13年间增长了585.70%,年平均名义增长16.0%,财政收入的年平均增长幅度比GDP增长幅度高4.3个百分点。与此相对应的是,全国职工工资增速远远低于政府财政收入的增速,从上世纪90年代中期开始直至2007年,全国职工工资每年增速均未超过12%。由此可见,国家汲取能力的超强发展已经达到了反常的程度。
 
此外,就分配能力而言。改革开放以来,随着国民经济迅猛发展,不仅中国政府的财政收入不断提升,国民的收入也相应有所提高,而相比之下,政府财政收入的增长远远高于大多数国民收入的增长,从而导致国富民穷,确切地说导致政府越来越富有,导致大多数国民越来越囊中羞涩。
 
不仅如此,由于改革方针一直回避统治阶层,因此除了导致政府越来越富有,还导致改革开放的成果绝大多数都被极少数官僚和富人占有,而广大百姓非但没有获得多少改革开放的红利,反而越来越被边缘化,越来越没有话语权,越来越没有安全感!由于改革政策一直偏袒统治阶层,致使经济增长不仅符合党的利益,也符合极少数官僚和富人的利益,而唯独不符合绝大多数百姓的利益,以至于不论在政治方面,还是在经济等方面,受益多的并非占社会绝大多数的百姓,而只是党和极少数的官僚及商人,形象地讲只有党和极少数官僚及富人吃肉,而绝大多数百姓只能喝汤,而用官方数据概括,当今中国百分之二十的人占有社会百分之八十的财富,而百分之八十的人只分享社会百分之二十的财富。
 
总之,由于政府象过去一样是自我服务型的自利型政治集团,非但不会承担社会公共责任,反而将制定的社会福利政策和工资政策不断向自身政治集团的成员全力倾斜。举例来讲,改革开放以来,在工资增长速度远远落后于GDP增长速度的同时,不管是一般公务员的工资,还是军人警察的工资,都不断出现刚性增长。 尤其是1985年以后,国家曾对机关和事业单位工作人员的工资制度进行过8次调整及改革,自2001年以来给公职人员加薪的次数共计3次, 加薪部分主要是职务工资和基础工资,每次增幅都不低于15%。如果将非货币收入,如住房及各种单位福利都计算在内,各地公务员收入都远远高于当地中等水平。而且,公职群体还得到社会保障体制全方位覆盖,再加上职务的“含金量”高(有灰色收入),工作稳定等等,公务员成为中国时下最热门的职业。而据2008年披露的数据,仅以公务员为主体的财政供养人口约7000万人,消耗国家财政收入的58%左右。
 
相比之下,处于社会底层的庞大劳动者群体的工资却增长缓慢,甚至未增长。而特别需要指出的是,构成社会保障体系的几大社会福利如医疗、养老、失业等保险几乎与这一庞大的社会底层无缘。如果说劳动力供给极度倾斜是中国劳动者必须面对的社会不公,那么社会保障乏力则是中国失业者及其弱势群体必须面对的生活困境。再者,就弱化规范能力、保护能力和分配能力来说。其中不管是规范能力,还是保护能力,都主要通过法律制度和司法系统实现。而由于当局的立法只考虑自身利益,忽视公民权利的基本特性,不仅致使法律在实践中形同具文,更致使司法系统的犯罪现象比比皆是,结果导致司法人员与国家机关工作人员(即党政官员)的犯罪率远远高于普通民众。为此,法学学者陈忠林曾根据1999年到2003年的最高检察院和最高法院的报告,计算出这样一组数据:中国普通民众犯罪率为1/400(0.25%);国家机关人员犯罪 率为1/200(0.5%);司法机关人员犯罪率为1.5/100。换言之,国家机关工作人员的犯罪率比普通民众的犯罪率高一倍,而职在惩治犯罪的司法机关工作人员的犯罪率则是普通民众的6倍。另一组数据也说明了中国政府对官僚集团的约束力非常软弱:2003年至2006年,全国共查处县处级官员职务犯罪10431人,其涉案金额往往达上千万元。另据中纪委副书记干以胜在2010年1月7日召开的新闻通气会上说,2009年各级纪检监察机关接受信访举报1318362件(次),初步核实违纪线索140828件,立案115420件,结案101893件,处分106626人,其中处分县处以上干部3743名。而通过查办这些案件,为国家挽回经济损失44.4亿元。

此外,据中国人民银行反洗钱监测分析中心2011年6月初公布的一份报告披露,仅从90年中期至2008年期间,逃离中国的腐败分子人数多达18000,而夹带私逃的赃款更高达8000千亿元人民币。由于数目巨大,央行的报告称这已对中国金融稳定造成了影响。如果涌进美国华尔街,都会产生动荡世界经济的效果。据中共中央纪律检查委员会监察部2012年1月6日公布,2011年中国查处的贪污腐败官员总数达到14万2893人,超过了2009年的10万6626人,为国家挽回了84.4亿元经济损失。中纪委发言人表示,去年纪检部门共处分中共县处级以上干部4843人,移交司法机关的县处级以上干部777人。另外,全国各级纪检部门共受到将近135万件举报,初步合适违纪线索15.5万件。

另据最高人民检察院检察长曹建明于2012年3月11日,在第十一届全国人民代表大会第五次会议的第四次全体会议作最高人民检察院工作报告披露:2011年共立案侦查各类职务犯罪案件32567件44506人,人数同比增加1%,其中贪污贿赂大案18464件,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2524人(含厅局级198人、省部级7人)。而查办利用执法权、司法权谋取私利、贪赃枉法案件,立案侦查涉嫌职务犯罪的行政执法人员7366人、司法工作人员2395人。会同有关部门追缴赃款赃物计77.9亿元,抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人。

显然,不管是查办的这些案件,还是查处的这些人数,还是挽回的这些经济损失;不管是逃离中国的腐败分子人数,还是夹带私逃的赃款,都只是冰山的一角,而没被查办的腐败案件,没被查处的腐败官员,没有挽回的经济损失,没被查到的逃离中国的腐败分子,没被查到的夹带赃款,恐怕多如牛毛,远远不止这些,而远远超过这些数据。而这些充分表明国家的规范能力与保护能力严重弱质化。
 
仅以上简述足以证明中国的国家能力还处于畸形发展状态:汲取能力超强导致国富民穷,失地农民与城市拆迁户沦入生存绝境;国民收入分配的偏倚决定了受惠者是权贵精英集团;规范能力与保护能力的弱质化导致种种不法横行,而国家又不能保护守法者并惩治违法犯罪者。尽管这些导致了社会危机频发,可民众的不满与反抗都遭超强发展的强制能力强行打压下去。之所以如此,完全是一党专制造成的。由于没有通过政治改革破除而造就民主,致使国家权力集中在一种政治力量上,导致权力极度统一,以至于不管是立法,还是行政;不管是司法,还是军队;不管是新闻出版单位,还是国有厂矿企业,从中央到地方,都被一种中共操控,既不受横向制约,又不受纵向制约,以致中共还象过去一样,奉行“党权至上”,不仅把自己凌驾于国家之上,还把自己凌驾于民族之上,更把自己凌驾于宪法之上,致使中国“有法律而无法治,有宪法而无宪政,有党主而无民主”,从而既导致“党权”不受任何制约,又导致公民权利缺失,致使改革开放走了许多不该走的弯路,付出了许多不该付出的代价,损失了许多不该损失的国有资产!

具体地说,由于中共奉行“主权在党”,而不推行“主权在民”,因此完全实行党主制,实际上是一种假民主真专制。尽管通过所谓的宪法明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”,可实际上,中华人民共和国的一切权力属于中国共产党;尽管通过所谓的宪法明确规定,“全国人民代表大会是最高国家权力机关”;可实际上,中共中央政治局及其政治局常委才是最高国家权力机关,而人大只不过是政治摆设;尽管通过所谓的宪法明确规定,各级政府由各级人大授
权并对人大负责,可实际上,各级政府官员都是由中共指定,以致政府只对中共负责,而不对人民负责。中国实行的所谓“多党合作制”,实际上推行的是“中国共产党领导的多党合作制”,而其本质则是一党专制。而8个民主党派必须听从中国共产党领导,与其说是中共领导下的8个“卫星党” ,不如说是8个政治花瓶,其命运完全掌握在中共手中,怎能起到制约监督作用?

更主要的是,由于中共不但世袭独霸中央权力,还能委任官员掌控各级地方等权力,因此不论是立法,还是政治权力传承,还是社会分配,都高度自利,以致不管是中央政府,还是地方政府,都成为自我服务型的自利型政治集团,非但不为人民着想,反而只体现自己意志;非但不为人民服务,反而仅以自己的需要为立足点;非但不为人民造福,反而动不动就损害人民利益!

尽管当局不断采取各种方式遏制一党专制所派生的各种问题,但在一党专制的情况下,权力非但不受有力制约,反而既排斥来自党外力量的制约,又排斥来自党内及其下级组织及党员的制约;非但不受有效监督,反而既排斥来自党外力量的监督,又排斥来自党内及其下级组织及党员的监督;总之非但不受纵横监管,反而既排斥来自党外纵横监管,又排斥来自党内纵横监管,因此不论采用什么措施,都只是治标而不治本,都不会起多大作用。即便给一党专制披上“以民为本”、“以人为本”的外衣,而被迫应对国民和世界政治经济形势,也不能掩盖一党专制的本质,更不能消除一党专制的危害。

只有废除一党专制而造就民主,才能重塑中国国家能力,因为民主是凭借公共权力,和平管理冲突,建立秩序,并实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和过程,既体现广大人民的意志,又仅以人民的需要为出发点;既兼容并包,又选举限任;既不钳制言论和结社、信仰自由,又实行地方自治;既有多党竞争,又有分权制衡;而不管是军队,还是警察,都完全国家化,以至不仅扩展百姓的活动空间,还接受制约,监督有效,唯民是从,所以不但是人类发展的坦途,也是最大的生产力,还具有其他不可估量的功能;不但是国家的基础,也是社会的支柱,更是百姓的保障;不但促进国家科学发展,也促进社会和谐繁荣,还促进生活质量不断提升。
 
民主是民众不仅能自由发表意见,还能在定期的、有程序和有规则的竞争性选举中选择国家及地方领导者,而参与国家及地方管理的政治制度,而其内涵包括三个方面:一是选举;二是各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化;三是不同意见的合法化。
  
首先,就选举而言,民主的表现方式是代议制,由于民众无法直接掌握和管理政权,而只能选择民众中的少数精英代行权利,因此,选举领导人不仅是民主的核心内涵,也是体现“主权在民原理”的最重要的环节。而民主选举,必须满足三个条件:一是自由选举,保障选举人的自由意志,不允许以任何方式强迫选举人;二是定期更换领导人;三是选举必须是选择行为,即选举人在两个以上候选人中选择一个人。而只有一个候选人的选举,只是推举或是拥戴行为,而不是真正意义上的选举。而真正的选举必须是两名以上的候选人竞争同一个职位,让选民从中选择一名候选人。
 
其次,就各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化而言。从横向上看,政党、行政、立法、司法等政治机构是独立机构,即专门化了的、角色边界清晰而明确的、互不相属的结构。从纵向上看,不同层级的政治机构都是相对自主的机构,而不是只听命于上级机构的下属机构。横向的和纵向的各政治机构之间是相互制约的互动关系,而不是某一特定政治机构控制或支配其他政治机构的单向影响关系。
  
再次,就不同意见的合法化而言。民主是共同体成员以普遍认同的程序和规则为依托,和平地解决利益冲突,使得各利益主体追求利益的积极行为得以持续进行的制度安排和实际行为过程。因此,按特定程序,自由发表任何不同意见是民主的根本。同时,不同意见的合法化,是自由、平等的选举和各政治机构之间纵向的和横向的制约关系得以实际运行的根本保障。
  
另外,民主不仅是政治生活方式的高级形态,也是由诸多因素构成的复杂而完整的系统。首先,民主是原理体系。如人的尊严原理、平等原理、自由原理、主权在民原理等。
  
人的尊严原理,是指不论性别、地位、贫富,人的自身价值是世界上最珍贵的价值,而人的尊严是人类社会的最高终极价值目标,只有民主制度,才能最大限度地实现人的尊严。
  
平等原理,是指人生而平等,应拥有相等的权利。现实生活中,每个人能力不同、所处的环境不同,不可能享受绝对平等的权力,所尽的义务也不可能是绝对平等的。但就人的价值而言,人之间应是平等的,在法律面前应是平等的。

自由原理,是指人自主地支配自己,而不受他人的强制和支配的状态。在现实生活中,自由不是绝对的。首先,一个人的自由不能妨碍他人的自由。其次,为每个人都能获得尽可能多的自由,每个人都必须让出一部分自由给国家,由国家以制度、规则等形式制约人的行为,以保障更多的人享受更多的自由。

主权在民原理,是指国家权力来之于人民,人民才是国家的主人,因此,由人民授权产生政府,政府必须遵从人民的意愿。
  
同时,民主也是一系列的原则体系。如讨论原则、妥协原则、多数原则等。而讨论原则以异议、意见、反对派的存在为前提,并以讨论的方式交流各自的不同意见,求大同存小异,制定同一政策的方式和途径。因此,讨论不仅是和平地解决分歧和冲突的方式和途径,更是公开地交流不同意见,让公众了解并参与政策制定过程的方式和途径。
  
妥协原则是指为达成具体的目的,意见相异或对立的各方调整各自的意见,以达到相对一致的方式和过程。一方面妥协是相互了解和理解对方的意见的过程,而不是各方只顾坚持自己的意见;另一方面妥协是各方反省自己的意见,以发现和创造共同点的过程,而不是一方盲目地、绝对地顺从另一方,而妥协最终的目的是为制定出更有创造性的政策。如果说讨论原则是民主的根本原则,即以和平的方式解决分歧和冲突的唯一方式,那么妥协原则就是讨论得以和平地进行所必须的原则,而多数原则就是将讨论引向决策的唯一方法。

民主还是一系列的制度安排。而制度主要规定各政治主体的产生方式、行为方式及其相互之间的稳定的关系模式。最基本的制度有代议制度、政府制度、政党制度、司法制度、舆论制度等。民主是一系列的行为过程。如选举行为过程、决策行为过程、参与行为过程等。在实际政治过程中,只有以具体而详尽的程序和规则来规范制度运行的每一个具体环节和各政治主体的每一个具体的行为环节,政治制度才能得以现实化。不然,政治制度将是一纸空文。从这个意义上讲,民主是一系列的程序和规则。

总之,不论哪种民主模式,都既只体现广大人民的意志,以人民的需要为出发点;既兼容并包,又选举限任;既不钳制言论及其结社、信仰自由,又实行地方自治;既有多党竞争,又有分权制衡;而不管是军队,还是警察,都完全国家化,以至不仅扩展百姓的活动空间,还接受制约,监督有效,唯民是从。具体地说,在民主国度里,人民不但拥有超越立法者和政府的最高主权,还享有公民基本权利,更负有参与政治体制的责任,而其权利和自由也正是通过这一体制得到保护。

在民主国度里,国家权力不仅横向分解到不同职能的权力机构,使之彼此均等,各自独立,形成横向制约,还分成中央权力和地方权力,形成纵向制约,从而达到分权制衡,以至于防止权力扩张,防止权力为所欲为,防止权力为非作歹。

在民主国度里,权力自下而上产生,一方面必须通过选举竞争,符合多数选举人的要求方可获得;一方面必须通过考试竞争,达到规定的标准,才能获取相关职位,而任职都有一定的时限,到期如未获得连任就得离职。

在民主国度里,如果说媒体是社会舆论的平台,那么言论自由则是社会舆论的载体。民众一旦发现什么问题,就借助新闻媒体报道出来,引起社会和有关部门关注。更主要的是,新闻媒体本身就很敏锐,哪有风吹草动,很快就会发现,而一发现权力违规行为,就会严加谴责,督促有关部门处理。

在民主国度里,政治几乎就是政党政治,社会只是各政党竞争的舞台。不管是执政党,还是在野党,都享有平等权利,谁都不能凌驾于国家之上,都不能凌驾于民族之上,都不能凌驾于法律之上。尽管执政党行使权力,可在野党的制约和监控不仅让执政党谨言慎行,还让执政党难以胡作非为,难以越轨牟利,难以造成危害。如果当权者滥用职权,或渎职失职,或违法乱纪,或营私舞弊,或贪污受贿,或迫害陷害,那么,不是遭到罢免,就是遭到弹劾,而触犯法律的,还要遭到严惩。

更主要的是,民主制度不是单一的结构,而是一个多元的复合结构。民主制度的建立不但以宪政为支柱,还以法治为准绳;不但以人权为核心,还以自由为媒介;不但以平等为纽带,还以多党竞争为枢纽;不但以分权制衡为中枢,还以地方自治及其军队国家化为前提,彼此既相辅相成,又不可分割,因此民主是由多个因素构成的完整的系统,而各因素之间相互依赖、相互影响,彼此不可或缺。尽管合成民主制度的每个要素的作用及其优越性各不相同,可彼此既相辅相成,又不可分割,既相互联系,又相互作用,其中任何要素的地位和作用都是不可替代的,因此在建设民主制度的过程中,不仅要避免片面性,还既要重视政治主体的理性化程度的提高,又要重视组织结构的完善,既要重视各种政治关系的协调,也要注重社会意识体系的构造和政治意识的创新,并逐步使政治行为规范化,不仅推动政治制度的健全和完善,还使社会文明的建设更加系统和全面,从而推动政治发展和社会全面进步。

综上所述,由于民主不仅是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的政治制度,也是保护公民自由的一系列原则和行为方式,或者说是自由的体制化表现;不仅尊重多数人的意愿,也保护个人和少数群体的基本权利;不仅把国家权力横向分解职能不同的机构,还分散到地方,而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开,及时回应人民的要求;不仅使政府遵循法治,也确保全体公民获得平等的法律保护,还使公民权利受到司法体制的保护,因此确保民主不仅是促进生产力发展的有力杠杆,也是促进生产关系发展的重要依托,更能促进国家能力健康发展。

2012年9月29日
关键字: 付勇 民主转型
文章点击数: 4444

 
english twitter