【 民主中国首发 】  时间: 11/7/2012              

付勇:按照宪政民主原则重新打造中国政府

作者: 付勇 付勇

“世界第四波民主化浪潮与中国民主转型”征文


如果说政府是一个国家行使国家权力的组织体系,那么广义的政府则包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关,而狭义的政府仅指行政机关。由于政府不仅是以暴力为后盾的社会管理组织,也是税收的主体,还掌握各种资源,因此不仅决定国家的兴亡,也决定民族的前途,还决定个人的命运!

随着社会的发展,政府的职能不断扩大,却依其社会制度而不尽相同:一是制定并执行法律,二是维持社会治安,三是调和社会各个群体的利益平衡,四是维护国家的安全,五是直接指挥国家军队、警察、监狱、法庭等暴力机器维护社会秩序,六是管理社会公共事务。而政府的职权包括对内和对外两个方面:对内指挥国家机器,维持统治秩序和社会秩序,调整各种社会关系,管理公共服务事业,发展社会福利等;而对外,则发展与其他国家的政治、经济、文化交流,保卫本国领土完整和主权不受侵犯,维护国家的独立等。

随着社会制度的变化,政府服务的对象依其社会制度而不同。在民主国家中,政府服务的对象是人民,因为政府不仅由人民委任,还代为人民管理国家,所以与其说政府是行使国家权力的机构,不如说是人民的公仆,以至不仅为人民着想,也为人民服务,还为人民造福;而在专制国家里,政府服务的对象是统治阶层,因为政府不仅被统治阶层利用暴力强行霸占,还协助统治阶层进行并维持统治,所以与其说政府是行使国家权力的机构,不如说是人民的主人,以至不仅只为统治阶层着想,也只为统治阶层服务,还只为统治阶层造福。

进一步说,在宪政民主国家中,政府服务的对象之所以是人民,原因就在于政府是人民通过选举委任的,必须为人民着想,必须为人民服务,必须为人民造福,否则不但会被人民废除,还会遭到人民惩处,因此政府是人民的公仆,既体现广大人民的意志,又仅以人民的需要为出发点;既兼容并包,又选举限任;既不钳制言论和结社、信仰自由,又实行地方自治;既有多党竞争,又有分权制衡;而不管是军队,还是警察,都完全国家化,以至不仅扩展百姓的活动空间,还接受制约,监督有效,唯民是从,结果既对国家有利,对社会有利,对民族有利,也对人民有益,对家庭有益,对个人有益。

而在专制国家里,政府服务的对象之所以是统治阶层,原因则在于政府被统治阶层利用暴力强行霸占,只为统治阶层着想,只为统治阶层服务,只为统治阶层造福,而不仅压制人民,更封杀反对者,以致政府成为人民的主人,不但只体现统治者的意志,还仅以统治者的需要为立足点;不但中央集权,还世袭委任;不但排除异己,还钳制言论及其结社、信仰自由;不但独霸军队警察,还限制百姓的活动空间,以至于不受制约,监控无效,唯我独尊,而结果不仅危害国家,危害社会,危害民族,更贻害人民,贻害家庭,贻害个人。

自古以来,由于中国一直被专制裹挟,因此不管是古时的“官府”、“衙门”,还是当代的政府,都为统治阶层着想,都为统治阶层服务,都为统治阶层造福,而从不为人民着想,从不为人民服务,从不为人民造福,因此非但不是人民的公仆,反倒一直是人民的主人,以至于不论是立法,还是政治权力传承,还是社会分配,都高度自利,结果不管是中央政府,还是地方政府,都成为自我服务型的自利型政治集团,非但不为人民谋福祉,反而动不动就损害人民利益!

改革开放三十多年来,尽管中国取得举世瞩目的成就,而且政治气候也有所好转,但由于政治改革严重滞后,致使国家权力依然集中在一种政治力量上,因此还象过去一样,不论是立法,还是政治权力传承,还是社会分配,都高度自利,以致不管是中央政府,还是地方政府,都成为自我服务型的自利型政治集团,非但不为人民着想,反而只体现自己意志;非但不为人民服务,反而仅以自己的需要为立足点;非但不为人民造福,反而动不动就损害人民利益!

首先,就立法而言,一是立法原则强调执政党的利益高于一切,而从根本上无视公民权利;二是在立法过程中追求自身利益最大化,致使法律与政府法规成为一个个自利的工具。其中最能说明当局立法自利性的例证是:中国《宪法》赋予民众的权利,竟都成为一些专门法律所要刻意剥夺的目标,如《国家安全法》、《示威游行法》、《社团管理法》、《出版管理条例》等专门法律,所设条款无一不在张扬执政党权力,而限制剥夺公民权利,尤其是限制剥夺言论自由、集会自由与结社自由这些用来捍卫其它权利的基本权利,而其目的就是为了维护执政党的垄断性政治地位,以至确保现存利益分配格局不受任何威胁。

其次,由于实行中央集权和垂直任命制,因而不仅导致机构多、摊子大,更导致官员人满为患,比如在中国有的地市副秘书长就有11个,助理达到十几个,这种吃饭财政既增加官民比,又增加老百姓的负担。加之采取对口设置机构,中央有什么机构,省、县就有什么机构,甚至到乡、镇都是上下一般粗,最后导致七站八所,从建国初乡公所的七八人,到现在一个乡、镇达到250余人,而这所产生的公款消费简直不可估量。
 
据原中共中宣部长陆定一之子陆德披露:“二○○四年,全国公款吃喝三千七百亿、公款用车四千零八十三亿、公款外出旅游三千亿,二○○四年我们财政收入三万多亿,三分之一拿去吃喝玩乐了。请问,世界有哪一个政府敢这么花钱?公务性支出,美国在这方面花的钱,占整个财政支出的百分之九点九,加拿大是百分之七点一,法国是百分之六点五,韩国是百分之五点零六,英国是百分之四点一九,日本是百分之二点二八左右。我们中国这方面的支出是多少?同志们,百分之三十七,是美国的四倍。为什么?没有监督,没有制衡,这种现象再发展下去怎么办?”(见《炎黄春秋》二○一一年第十一期)虽然他用的还是二○○四年的数据,可已经够触目惊心,而这七年还不知到了怎样惊人的地步!

再者,委任官员的机制太死。还是少数人在少数人的圈子里选干部,由于是上边给下边发乌纱帽,造成在干部选择导向上的失误,让干部只对上负责,而不对下负责,谁给发的乌纱帽就对谁负责;过度追求短期行为,而没有长远打算;以GDP论英难,都患有GDP崇拜症,很多干部都形式主义,做秀而不做事,形成政绩工程,取悦领导,等着提拔,对民生工程不重视,造成一届政绩几届包袱。

再者,权力的设置过于集中。个人专断,少数人说了算,导致干部追求部门个人既得利益,着重管制审批,轻视公共服务和民生工程。市场经济要求政府要提供公共管理和公共产品,现在的干部还是都在研究怎样扩大自己的既得利益,怎么样能加深管制和怎么样能加重审批,严重恶化了经济发展环境,是经济发展不快的一个主要体制性原因。在权力设置上没有实行分权和制衡机制,而是过于集中,少数人说了算和个人说了算。

再者,管理官员的机制太过虚化。官员任命后,给了他权力,下一步就是管制和监管问题。由于现行政治的制度导致管官的机制太虚,重授权而轻监督,重集权而轻分权,最后导致虚监督和软监督,只有体制内的监督,而没有体制外的监督。比如说纪检委、审计委等都是内部的监督模式,而缺少其它政党和民众的监督,新闻监督也有诸多禁区。这种体制内的监督导致自己的刀削不了自己的把,现在腐败问题难以根治,原因就在于此。

总之,由于政府象过去一样是自我服务型的自利型政治集团,非但不会承担社会公共责任,反而将制定的社会福利政策和工资政策不断向自身政治集团的成员全力倾斜。举例来讲,改革开放以来,在工资增长速度远远落后于GDP增长速度的同时,不管是一般公务员的工资,还是军人警察的工资,都不断出现刚性增长。 尤其是1985年以后,国家曾对机关和事业单位工作人员的工资制度进行过8次调整及改革,自2001年以来给公职人员加薪的次数共计3次, 加薪部分主要是职务工资和基础工资,每次增幅都不低于15%。如果将非货币收入,如住房及各种单位福利都计算在内,各地公务员收入都远远高于当地中等水平。而且,公职群体还得到社会保障体制全方位覆盖,再加上职务的“含金量”高(有灰色收入),工作稳定等等,公务员成为中国时下最热门的职业。而据2008年披露的数据,仅以公务员为主体的财政供养人口约7000万人,消耗国家财政收入的58%左右。
 
公务员的待遇尚且如此,更别说干部群体的待遇。干部群体不仅工资与权递增,不仅享有制度保证的养老、医疗等社会福利,不仅享受高品质的公款消费,还能通过权力寻租获取灰色收入,不断满足私欲。而高干群体的待遇更不用说有多丰厚了,光其子女就有许多简直富可敌国。据国务院研究室、中央党校研究室、中宣部研究室、中国社科院等部门一份联合调查报告中的数据:截至2008年3月底,中国内地私人拥有财产(不包括在境外、外国的财产)超过1亿元以上的有3220人,其中有 2932人是高干子女。

相比之下,处于社会底层的庞大劳动者群体的工资却增长缓慢,甚至未增长。而特别需要指出的是,构成社会保障体系的几大社会福利如医疗、养老、失业等保险几乎与这一庞大的社会底层无缘。如果说劳动力供给极度倾斜是中国劳动者必须面对的社会不公,那么社会保障乏力则是中国失业者及其弱势群体必须面对的生活困境。

如果处于社会底层的庞大劳动者群体,如果处于社会最底层的失业者群体,如果处于社会最底层的弱势群体,能够享有一定的社会保障,能够享有一定的公有经济分红,能够享有一定的政治制度保障的权利,尤其是能够享有自由结社、示威游行、言论自由等能够保障权利的权利,那么这些群体决不至于沦落到这种无助无奈无望的境地。

再则,就政治权力传承来说,权力授受本是一个国家遴选政治精英的公开淘汰过程,与官员的素质、才干及政治道德直接相关,可在中国政治权力的授受过程向来是不宣之秘,与官员的素质、才干及政治道德并没多少关系,而同官员的血统、裙带和暗箱操作密切相关。凡有高干血统或裙带关系,不管是高干的子女,还是高干的亲属,不仅有天然的优先继承权,而且,不是担任中央或地方政府部门的要职,就是担当全国或地方人大代表,至少挂上全国或地方政协委员的头衔。而没有高干血统或裙带关系,虽无天然的优先继承权,却可通过暗箱操作攫取权力。由于实行委任制,而不推行选举制,以致不管是中央政府,还是各级地方政府,都充斥买官卖官现象,而买官卖官不仅能越级买卖、合法买卖,还能公开买卖、批发买卖等。

就此展开来讲,由于实行委任制,而不推行选举制,因此不管是中央政府,还是各级地方政府,都充斥买官卖官现象,而不论是买官者,还是卖官者,都以牟取私利为目的,所以都不会认真履行自己的公共职能,反倒伺机不断买官卖官而为自己牟利。长此以往,买官卖官不但形成一个个利益链条,也将各级官员结成了一个个利益共同体,还形成了一股股盘根错节的政治保护关系。而这种政治保护具有双重作用:一是官员在任时互相保护,二是即将卸任者将受到自己提拔的继任者的保护,以确保自己在任时的腐败行迹不致曝光。而这种因买官卖官而结成的利益关系相互纠缠,使得所谓清查贪腐异常困难,因为每一个贪腐官员的败露,将牵扯出利益链条上的无数利益相关者。而为了自身利益,利益相关的上级官员也会尽力相保。许多腐败行迹败露者尽管只是小官小吏,比如村支书、乡长、乡党委书记或者中小国企负责人之类,但无论检举者怎样不辞劳苦地上告,贪腐者照样能逍遥法外,因为检举者无法撼动那紧紧纠结的利益链条。而不管哪个通过买卖官位获得权力的官员,从其上任的第一天起,就开始盘算如何将买官的费用与官位维持费用捞回来,以致全国各地权钱交易司空见怪,贪污腐化更是不足为奇,结果导致从下到上,大权大捞,小权小捞,不捞白不捞!

结果不但导致腐败恶性循环,也扩大了腐败的示范效应,以致除了不断诱发个体腐败,还不断诱发集体腐败,不但使腐败集团化,还使腐败部门化,还使腐败市场化,还使腐败黑帮化。在许多已查处案件中往往挖出一个,带出一窝。其具体表现形式有以下几种:(一)集体走私,猫鼠联盟。(二)集体截留,私分公款。(三)集体敲诈,坐地分赃。(四)集体卖官,权力出租。而腐败现象的发展与蔓延,不仅严重阻碍国家现代化建设,还严重毒化了社会风气,更严重污染了人们的灵魂。一方面,人们极为痛恨贪官污吏和一切腐败分子,另一方面又在潜移默化地被动地接受这样一种观念:“要办事,就要找人,找人就要花钱”“只要肯花钱,没有办不成的事”。于是“花钱办事”已成为当今中国许多百姓的处世信条,甚至连就医、上学、入托等一些百姓本应充分享受的基本的服务,因为职业权力的存在,也迫使人们不得不用额外地以“花钱”方式才能取得本应享受的服务。而这既为贪官污吏打下腐败坚实的社会基础,又为贪官污吏营造宽松的腐败环境,以致有人认为“中国的腐败主要原因是中国老百姓自己造成的”,而“中国的官场环境是中国民众的心态造成的”。尽管这是谬论,但其不乏“哀其不幸,怒其不争”的含义。当然,花钱办事这种现象里边也有现实社会的无奈,因为不管是“花钱”者,还是“办事”者,关键都在于权力。当老百姓的权利得不到保证时,那就不得不去花钱买保证。而这种病态的社会风气发展下去,不仅助长了腐败分子的私欲和狠心,也破坏了整个社会的信用程度,还毒化了社会人际关系,长此以往,最终将会导致民心背离,社会瓦解,政府崩溃!

改革开放三十年来,尽管中国当局通过解放思想走出一片片意识形态的误区;通过转变观念拆除一个个条条框框;通过不断拓展改革摸着一块块石头过河;通过不断对外开放打开一扇扇国门;通过转换机制开辟一条条发展弯路;以至于不再以阶级斗争为纲,而转变到以经济建设为中心;不再闭关锁国,而打开国门,对外逐渐开放;不再迷恋计划经济,而投入市场经济的怀抱;不再扼杀经济竞争,而借鉴国外竞争机制;不再只靠自力更生,而广泛借助外资内债;不再只搞国营集体经济,而渐渐放开,倡导多种经济成分并存,不但积极扩展个体私营,还通过优惠政策,广招外商,博引外资,开办独资或合资公司,并逐步实行股份制,推广现代企业制度,普及公有制多种实现形式等,因此,不仅促使国民经济迅猛发展,也促使综合国力直线上升,还促使人民生活水平普遍提高,然而,由于没有通过政治改革破除一党专制而造就民主,致使国家权力集中在一种政治力量上,导致权力极度统一,以至于不管是立法,还是行政;不管是司法,还是军队;不管是新闻出版单位,还是国有厂矿企业,从中央到地方,都被一种政治势力操控,以致既无横向互相制约,又无纵向互相制约。而且,各级领导都由上级委任,而非民主选举产生,只受上级管制,不受其它约束,致使各级干部动不动就滥用职权,动不动就以权谋私,动不动就贪污受贿,动不动就买官卖官,动不动就损害国家利益,损害民族利益,损害人民利益!
 
因此,导致各项方针常常失灵,导致各项政策常常走样,导致各项措施常常变形,而致使改革开放不断发生变异,不仅导致改革成本不断递增,还导致开放支出不断攀升;不仅导致社会剧痛不断蔓延,还导致贫富差距不断扩大;不仅导致社会道德不断滑坡,导致国家不断大量失血;不仅导致社会污水不断乱流,还导致国有资产损失惨重;不仅导致富国穷民,还导致腐败层出不穷,既席卷全国,又上下泛滥!……

随着改革不断深化,随着开放不断扩大,随着全球化浪潮不断涌入,中国不管是经济体制,还是科教体制;不管是文化体制,还是其它方面体制;不管是思想认识,还是价值观念;不管是社会需要,还是生活需求;不管是经济运作模式,还是其它方面运作机制,都已焕然一新,而现行的政治体制却还陈旧僵化,显然已经不能与之匹配,已不适合现代化的要求,就象老化的主齿轮,不仅由于磨损,更因技术含量过低,而不能与新型齿轮啮合。可是当局出于维护自身利益,对此非但视而不见,反而还象过去那样依仗强权维护一党专制,依仗强权挂羊头卖狗肉,依仗强权说一套做一套,依仗强权打左灯向右转,依仗强权兜售马列主义,兜售毛泽东思想,兜售四项基本原则,兜售中国特色的社会主义,兜售邓小平理论,兜售三个代表思想,兜售科学发展观,还一味照搬邓小平的方针政策推进改革开放;还一味不走民主铺筑的捷径而偏绕专制开辟的弯路;还一味举着中国特色的社会主义旗帜走官僚垄断资本主义的弯道;还一味标榜自己“立党为公,执政为民”;还一味只求经济改革突进,只求科教改革支持,只求其他改革协助,而不求政治改革配合;还一味损害国家利益,损害民族利益,损害人民利益,而不通过全面政治改革,而造就民主,树立宪政,实行法治,保障人权,扩展自由,落实平等,推行地方自治和军队国家化,建立多党竞争机制,构筑分权制衡体系,而从根本上符合生产力发展的要求,符合生产关系的要求,符合物质文明和精神文明建设的要求!

结果不仅致使改革开放不断发生变异,更致使政府权力不断产生异化,因此不仅导致综合成本不断递增,也导致综合效率一直低下,还导致综合收益不尽人意,最终导致代价不可估量,恐怕远远超过成就;导致损失不可估量,恐怕远远超过收获;导致综合成本不可估量,恐怕远远超过综合收益!

显然,这一系列问题,并非改革开放直接派生的负面效应,而是政治改革没有跟进出击直接造成的必然后果。具体地说,完全是一党专制酿成的。

尽管当局不断采取各种方式遏制这些问题,但在一党专制的情况下,权力非但不受有力制约,反而既排斥来自党外力量的制约,又排斥来自党内及其下级组织及党员的制约;非但不受有效监督,反而既排斥来自党外力量的监督,又排斥来自党内及其下级组织及党员的监督;总之非但不受纵横监管,反而既排斥来自党外纵横监管,又排斥来自党内纵横监管,因此不论采用什么措施,都只是治标而不治本,都不会起多大作用。即便给自己披上“以民为本”、“以人为本”的外衣,被迫应对国民和世界政治经济形势,也不能掩盖自利的本质,更不能消除自身产生的危害。

既然中国政府不想自觉废除一党专制,那公民社会只能凝聚起来形成合力,汇成一浪接一浪的社会呼声,合成一片接一片的社会发难,聚成一次接一次的社会风潮,不断自下而上冲击现行腐朽而落后的政治体制,攻其一点就能迫使中共当局通过全面政治改革,废除四项基本原则,废止政治垄断,废弃一党专政,而彻底把党国改造成民国,以至促使国家不仅在政治方面以民主为基础,以宪政为支柱,以法治为准绳,以人权为核心,以自由为媒介,以平等为纽带,以多党竞争为枢纽,以分权制衡为中枢,以地方自治及其军队国家化为前提,还在经济方面则以公私混合所有制为本,以公有经济为主,以私有经济为辅,以经济竞争为媒介,以市场经济为纽带,并废弃哈耶克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想,而进一步弘扬和完善凯恩斯提倡的政府管控的自由市场经济主张,而通过多党竞争协作,根据新型五权分立制衡原理,构筑高效廉洁而又讲求公平正义的新型政府。

过去,由于没有根据国情民意,没有根据社会客观要求,没有根据历史发展规律,设计适合中国的民主制度,而想一味照搬西方现行民主模式,以致没有绘制出不仅能落实民众政治诉求,也能满足民众经济和其他方面需要,更能使民众同当局的利益预期在一定程度上形成契合的民主蓝图,而没能激发民众参与民主运动积极性,结果时至今日非但还没有唤起民众攻破专制的防线,促使中国走上民主化的道路,反而付出许多不该付出的代价,浪费许多不该浪费的时间,搭上许多不该搭上的成本!

因此,铺筑中国民主之路,不仅要根据中国国情,也要根据社会客观要求,还要根据历史发展规律。由于中国的国情既特殊又复杂,不仅公有经济规模庞大(截止2009年国有资产已高达43万亿元,至少占社会总资产的六成左右),而且社会环境及其文化等自古遭到专制严重污染,因此不能照搬哪个国家现成的民主体制,而必须根据中国的特点设计适合中国的民主制度,这不但是解构现行体制和建构新体制并存的过程,也意味着中国民主转型必须另辟蹊径,以至既不同于那些民主发达的资本主义国家,也不同于那些先于中国实现了初期民主化的东欧前社会主义国家,还不同于那些处于民主转型阿拉伯国家,从而铺筑一种新型民主之路,并使之既符合中国国情,又具有普世功效。

而今,不管是基于中国现状,还是从其他方面来看,世界上已经铺筑的民主之路都不仅各有弊端,还不适合中国国情,因此,只有通过制度创新,创建一种新型民主制度,不但在政治方面以民主为基础,以宪政为支柱,以法治为准绳,以人权为核心,以自由为媒介,以平等为纽带,以多党竞争为枢纽,以分权制衡为中枢,以地方自治及其军队国家化为前提;而且在经济方面以公私混合所有制为本,以公有经济为主,以私有经济为辅,以经济竞争为媒介,以市场经济为纽带,并废弃哈耶克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想,而进一步弘扬和完善凯恩斯提倡的政府管控的自由市场经济主张,以至不仅超越资本主义私有制,也超越社会主义公有制,还超越以私有生产要素为主的社会民主主义公私混合制,更超越中国现行的以公有生产要素为主的公私混合制;不仅符合国情,也符合社会客观要求,还符合历史发展规律;不仅理性确立公有经济的地位,也满足绝大多数百姓的政治诉求,还满足绝大多数百姓的经济等方面的需要,更使当局和百姓的利益预期在一定程度上形成契合,因此不但能激起民众参与民主运动的勇气,也能激活民众参与民主运动的潜能,更能激发民众参与民主运动积极性,从而夯实中国民主化的基础,以至唤起民众凝聚起来形成合力,汇成一浪接一浪的社会呼声,合成一片接一片的社会发难,聚成一次接一次的社会风潮,不断自下而上冲击现行腐朽而落后的政治体制,迫使中共当局全面展开政治改革,废除四项基本原则,废止政治垄断,废弃一党专政,进而不仅铺筑人类发展的坦途,还开拓标准的第三条道路,还开辟中国民主化的捷径,还打造中国持续发展的路标,还浇筑中华民族腾飞的跑道!

由于这种按照宪政民主原则和新型五权分立制度把国家权力分解开来,使之不再高度集中在一个政治团体身上,而横向分解到职能不同的权力机关,分解到不同的政党身上,分解到多数人手里;而纵向分解到地方权力机构,分解到地方各个党派身上,分解到地方多数人手中,而使各个权力机关完全独立,彼此职能迥异,各自能量均等,以至相互制约有力,相互监控有效,还不断相互促进,从而既确保通过选举产生权力,又确保权力定期转换;既确保权力纵横分散,又确保权力运作规范;既确保运用权力制约权力,又确保利用社会监控权力,进而确保权力减少操作失误,确保权力提高运作效率,确保权力降低运行费用,以至确保各级官员只体现广大人民的意志,而不体现自己和极少数人的意志,因此不仅促使各级官员真正成为人民的公仆,还促使各级官员真正为人民着想,也为人民服务,还为人民造福,最终促使国民经济持续增长,促使综合国力不断增强,促使人民生活蒸蒸日上,促使国家科学发展,促使社会和谐繁荣!

2012年10月29日
关键字: 付勇 民主转型
文章点击数: 3648

 
english twitter