【 华尔街日报中文版 】  时间: 3/12/2013              

刘军宁:中国的立法机关应实行“两院制”

作者: 刘军宁 刘军宁

如果我有机会提案,我将提议中国实行两院制:设立参议院,其席位按各省级行政区划直选产生;设立众议院,其议员按特定的人口基数直接选举产生。两院享有同等的地位,但是享有不同的权力。

所谓“两院制”,是指作为立法机关的议会由两个议院组成,由两院共同行使议会的权力。各个国家对两院称呼不同,如英国议会的两院分别称为“贵族院”和“平民院”,通常又称作“上议院”和“下议院”;美国国会、日本国会分别称之为“参议院”和“众议院”;法国称为“参议院”和“国民议会”;瑞士称为“联邦院”和“国民院”,等等。所谓一院制,是指作为议会的立法机关只有一个议院,例如中国的人民代表大会。世界上的大国,除了中国之外,都是实行两院制。就连美国的50个州,都有49个实行两院制。

两院制与一院制孰优孰劣,各执一词众说纷纭。关键要看追求什么样的政治制度。刚刚病逝的一辈子追随毛泽东的委内瑞拉社会主义独裁者查韦斯1998年上台伊始,誓言实行五不搞:不搞自由化,不搞私有化,不搞限任制,不搞新闻自由,不搞两院制。他连续修宪,成功地拆除了一道道阻碍其集权的各种障碍,包括数次延长总统任期直至完全取消任期限制,把新闻审查宪法化,赋予总统解散议会的权力,实行“国进民退”。当他感受到两院制对他掣肘时,他通过修宪干脆把两院制改成一院制。所以,要建立一个实行一元化领导的集权制度,要排除制衡与约束,那就要实行一院制。如果希望作为立法机关的议会担负起制衡与纠错的责任,那就应该实行两院制。归根到底,这与其说是一个对错问题,不如说是一个选择问题。要是我来选择,我就选择两院制。

与一院制相比,两院制有一些其特有的制度优越性。

首先,两院制比一院制有更充分的代表性。两院制立法机关扩大了议会的代表性基础,具有更全面的代表性。两院制的两个议院代表的产生方式不同,代表的利益与意见也不相同。两院制有助于保护弱小的地方和少数族裔的利益,既体现民众的声音又体现不同地方尤其是小地方的声音。比较之下,一院制的不足在于,要体现公民个体之间的平等,就会牺牲不同地区与不同族裔之间的代表性,除非这个国家的地区差别与族裔差别都很小。而两院制既能体现到人口的代表性,又能体现到地区的代表性。例如,在美国的参议院,大州与小州权力相等,每州都有两个席位。这样各州的利益在联邦参议院就得到了平等的代表。

在各种政治制度中,代表性更全面的制度优越于代表性不够全面的制度。两院制有助于体现政体的共和性质,而不仅仅偏向于多数的一方,从而克服了绝对民主制导致的对少数派的忽略。

其次,两院制有助于分权制衡,防范不受约束的权力。与其他政体不同,宪政民主之下不得存在不受制约的权力,包括民意的权力与立法机关的权力都必须受到制约。两院制是权力分享与制衡机制的一部分。国家的权力一旦失去制衡,就会变成一个专横的怪物。任何拒绝权力分享与制衡的政府,理所当然地拒绝两院制。拒绝两院制其实就是拒绝让权力受到制约。作为分权制度一部分的两院制,是用来防止权力向某个个人或机构过度集中的,因而也常常受到独裁者的敌视。两院制的设置是因为,议会不仅是立法机关,同时也是代表机关。如果美国实行一院制,那么小州就无力制约大州,小州的存在和利益就必然受到忽视。因此,在参议院内部,大州的权力受到小州的制衡;在参议院与众议院之间,代表多数派民意的众议院的权力受到了代表各州的参议院的制衡。

在分权制衡的政体下,立法权内部也要有分权制衡。同时,两院制对立法权、行政权与司法权,都构成分权制衡。两院制是一种制衡和纠错机制。两院制好于一院制的地方在于两者能相互制衡、相互联合、彼此纠错。当两院有不同意见和取向时,则通过交换意见、来回讨论法案和议案,通过听证会制度和媒体的讨论,民间也有了更多的参与立法过程的机会,使立法机关的决策更加深思熟虑。两院的存在也对行政部门与首脑构成了更有效的制约,使得行政首脑更难操控、否决立法机关的决定。这样既对行政部门构成制约,又保障了行政部门的独立。

第三,两院制有助于避免立法机关的草率、冲动立法。立法是一个国家中最慎重严肃的事,怎么审慎都不过分。因为,在任何一个国家,立法机关所制定的法律与法令与公民的生命与财产都事关重大。任何立法都会产生长久的效果,有些不好的效果要很长时间才能显现。因此,对立法必须格外慎重。两院制下的立法机关因两院之代表性不同,考虑之因素也不同,因此在立法时可避免一院制之下的草率立法。两院制可以使立法免于仓促、激情与兴奋。如果立法都是在情绪高昂、群情激奋、振臂高呼、雷鸣般的掌声经久不息的状态下完成的,那么这样的法律,其后果就不堪设想。立法要如履薄冰,不能雷厉风行。

两院制有助于放缓立法与决策的步伐。有人说两院制效率不如一院制。与冲动的高效率相比,不冲动的低效率就是高效率。在最重要的事项上,只有慢的才是快的,审慎的才是高效的。两院制有助于确保法案受到更充分的审议。通常,参议院的作用在于对法案进行评估、设防,体现审慎的原则,以防止民粹。设立参议院是为了压抑众议院的热情与冲动,冷却高涨的民意。任何法律都不应该太激进、太极端。

有人说两院制会造成立法的僵局、两院之间的冲突以及立法与行政和司法的冲突。我觉得这并非坏事。有僵局的政体好过没有僵局的政体,希特勒的国家社会主义政体与斯大林的科学社会主义政体,从未有过立法僵局。有制衡的政体,必然好过没有制衡的政体。理想的政体是混合政体,理想的议会是两院制的议会。

为一院制提供理论依据的是卢梭的人民主权与公意学说。卢梭认为主权不可分割,立法机关是代表人民主权与公意的,而公意只能有一个。如果两院意见一致,其中必有一个是多余的;如果两院意见分歧,必有一院不能代表公意。故没有设立两个议院的必要。

为两院制提供理论依据的是孟德斯鸠。他用其分权学说证明了两院制的必要性与正当性。把立法机关分成两个院,让它们分权制衡,从而防止专制;两院制可以缓解议会与行政部门之间的冲突;当议会中的一院与行政机关不能协调时,另一院可以从中斡旋,不至使双方陷入僵局;上院可以发挥“慎重”的作用,以防止下院“轻率”的立法行为。卢梭假定民意就是公意。但是在现实中,两者常常是分立的。所以,西方有一个政治谚语:民众的声音并非都是上帝的声音。两院制的设置,对于防止民粹与暴民是十分重要的。

在没有民主的地方,多数人的意见很难得到体现受到尊重;在绝对民主的地方,少数人的意见很难得到体现受到尊重。在宪政民主之下,立法机关不仅要依从多数人的意见,也要尊重和保护少数人的意见。把立法机构分立成两院,实行两院制既是对最高个人权力的制约,也是对民意的制约。如果民意不受约束,就可能导致立法趋向于“从重从快”,就难以防止政权被具有蛊惑性的暴君所劫持。所以,有必要让参议院能制约代表民意的众议院。

关于两院制有一则版本众多的故事。美国制宪期间,卢梭的信徒杰斐逊找孟德斯鸠的信徒华盛顿共同进餐,聊聊一院制两院制之争的事。席间,杰弗逊问华盛顿有什么必要设立参议院,并断言:有个众议院就够了,参议院完全是多余的。华盛顿反问道:请问你为什么把开水从水壶倒入水杯后,等凉些再喝呢?杰弗逊答道:我把开水倒进杯子是为了冷却。华盛顿微笑道:所以,我们需要一个两院制的立法机关,其作用是在民意沸腾时有个议院能把它冷却下来。为了防止被沸腾的民意烫伤,中国的立法机关也应该有这样的冷却器。两院制并不深奥复杂,而是像喝水一样简单,人人都能明白。

我主张人应该用两条腿走路。有人会反驳说,世界上也有用一条腿走路的人,所以,不一定非要用两条腿走路不可。我主张两院制,有人反驳说,世界上也有实行一院制的国家,所以,不一定非两院制不可。世界上有用一条腿走路的人,也有实行一院制的国家,但是如果有选择的机会,我主张用两条腿走路,主张中国的议会应该实行两院制。

(作者刘军宁,北京大学政治学博士,中国文化研究所研究员,著有《保守主义》、《共和·民主·宪政》、《权力现象》等。文中所述仅代表他个人观点,您可以通过新浪微博与作者联系。)

关键字: 中国   “两院制”
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