【 民主中国首发 】  时间: 3/21/2013              

付勇:军队国家化与中国民主转型

作者: 付勇 付勇


“民主转型与制度变革”征文


自古以来,军队不仅是一个国家、政府或联盟正规的武装力量,也是为国家、政府或联盟执行各种任务而组建的武力集团,而按其所有权可以分为私人军队、皇家军队、党卫军和国家军队。如果说军阀的军队属于私人军队,那么皇家军队则属于皇族,而党卫军则是属于政党的军队,尽管不论是私人军队,还是皇家军队和党卫军,都经常负有保卫国家的责任,可前提往往是私人、皇家和政党既控制着军队,又控制着国家,至少对控制国家有强烈的企图,以致军队就成了私人、皇家和政党控制国家的工具。而与此相反,国家军队不控制国家而属于国家,不但只听命于民选政府而不会有意识形态色彩,也不介入国内合法的政治争端,还不接受任何私人和政党的的控制,因为国家军队由全民供养,不属于特定政党及其人士拥有,而属于全国人民所拥有,既受国家的编组,又尊重军令与政令的统一,只负责保国护民,而不能成为哪个党派或个人干涉和影响国内政治的工具。

具体地说,军队是一个特殊团体,而军人是一个身分特殊的职业,不管是言论,还是行为,都受到严格的规范,而其职责在于保卫国家,在于服务全体国民,在于维护民族尊严。平时,军队要坚守行政中立为原则,尽可能避免干预政治;而战时,军人需听命国家最高领导人指挥,捍卫国家主权与领土完整及民众安全。因为军队是国家最强大的武装力量,只负责捍卫国家主权与领土完整及全国民众安全,所以不能被哪个人或哪个政党所占有,也就是说不能沦为哪个人的统治工具,不能沦为哪个政党掌控政治局势变化的工具。由于军队给养来自国库,并非来自党库和个人;而军人服兵役属于国家行为,并非党派行为,因此军队天然属于国家,而不属于个人,即军队不得为个人私有,成为私家军队;也不属于哪个派系,即军队不得成为派系政争的筹码;也不属于地方,即军队不属于地方军阀,成为地方割据的资本;更不属于哪个政党,即军队不得为党军,任何政党不得在军队中有公开或秘密之活动;所以军队只属于国家,完全由代表国家的民主政权的机构来统帅。而通过军队国家化不仅可将本由全民出资供养的军队纳入国家管理的轨道,而且国家的宪法对军队的任何规定都可以视为这种精神的体现和对军队属于国家之事实的法律确认,即任何涉及军队的宪法都只能是军队国家化的宪法,这样不但确保军队“公器公用”,也确保军队不属于任何党派和个人,更确保军队只服从人民通过选票选举出来的政府。可见,军队国家化是指一个国家的军队不属于、不听命于任何政党、任何社会团体及其领导人,既不介入国内的政治生活,又在政治上保持中立,而只听命于由人民选举产生的、由法律所规定的武装部队总司令,因此军队国家化不仅是人类文明进步的重要指标,也是民主化的重要标志,而其作用是从根本上维护民主制度的稳定与发展;而其内涵是军队由全民供养,负责保国护民,不得成为党派或私人干涉和影响国内政治的工具;而其优越性表现在:用于国防的且由全民供养的军队不仅要符合“公器公用”的原则,还不得成为内战和政治斗争的工具,更不得利用枪杆子保卫政党或捍卫政权。

不幸的是,中国的军队自古以来不是由军阀掌控的私人军队,就是由皇家掌控的皇家军队,要不就是由政党掌控的党卫军,非但不属于国家,反而控制国家。表面上中国军队国家化始于清末甲午战争后,清朝编练新军,全国统一番号,并仿效西方国家军队模式建立军队等级制度。1912年,中华民国成立,北洋军奉袁世凯令镇压革命党人。在北洋军阀的胁迫下,中华民国临时政府被迫将临时大总统职务移交袁世凯,由此开始了北洋政府时期。而在这个时期,军人禁止入党,军队内部禁止党派活动。但是在此期间,各地军阀混战时断时续,出现了各地军阀相继攻入北京,而控制北京政权的军人干政场面,致使军队国家化的努力最终以北洋军阀出现,各地军阀拥兵自重而告终。

与此相呼应的是,广东的孙中山深受苏联影响,建立中国国民党指挥下的党军即国民革命军。1926年,国民革命军北伐,并于1928年统一全国,结束了全国混战的局面,但也开创了军队党化的先例。

1927年,中国共产党也创建了自己的军队。相对于国民党而言,共产党通过三湾改编,把党支部建立在连上,从而更加严密地控制军队。国共两党的军队在1927年至1936年开始了长达十年的内战,最终以共产党将军队改编为国民革命军暂告一段落。1937年,国共两党一同开始了抗战。

1945年抗战胜利以后,人民不希望国家重现内战,因而军队国家化的呼声此起彼伏。作为宪政的基本要素,军队国家化一直是信奉三民主义并致力于建设宪政国家的国民政府所无法回避的目标。而实力尚为弱势的共产党出于统一战线的需要,也表示实现军队国家化。10月,国共两党最高领袖在重庆达成了双十协定,协定明确把军队国家化作为共同目标。1946年1月,国共两党与民主同盟在重庆召开了政治协商会议,中共代表周恩来作了关于军队国家化的报告,该报告详细阐述了中国共产党关于军队国家化的观点。要点如下:第一,军队国家化与政治民主化应当同时进行。第二,军队属于人民。第三,关于军队国家化实现的若干步骤,其中包括“军党分开”,“军队不应属于党,应属于国家”,“过去是党国,不必再说,今后政府改组,就应把军党分开”。中国民主同盟也与此同时提出了军队国家化的议案,明确要求“全国所有军队应即脱离任何党派关系,而归属于国家”。随后国民党,共产党及民主党派签署了《政治协商会议决议》,决议中和平建国纲领第三条即明定“确认蒋主席所倡导之政治民主化,军队国家化及党派平等合法,为达到和平建国必由之途径”,而决议案之军事问题案更明定“禁止一切党派在军队内有公开的或秘密的党团活动”。以下则是1946年1月31日通过的中国国民党与中国共产党达成军队国家化政协决议案——

一、总则
(一)军队属于国家,军人责任在于卫国爱民。
(二)军队建制应依国防需要,并按照国家一般教育及科学与工业之进步,改进其素质与装备。
(三)军队制度应依我国民主政制与国情实行改革。
(四)改善征兵制度,公平普遍实施,并保留一部分募兵制度,加以改善,俾符合高度装备军队之需要。
(五)军队教育应依建军原则办理,永远超出党派系统及个人关系之外。
二、整军原则
(甲)实行军党分立
(一)禁止一切党派在军队内有公开的或秘密的党团活动,军队内所有个人派系之组织与地方性质之系统,亦一并禁止。
(二)凡军队中已有党籍之现役军人,于其在职期间,不得参加其驻地之党务活动。
(三)任何党派及个人不得利用军队为政争之工具。
(四)军队内部的有任何特殊组织与活动。
(乙)实行军民分治
(一)凡在军队中任职之现役军人,不得兼任行政官吏。
(二)实行划分军区,其区域之范围,应尽量使与行政区不同。
(三)严禁军队干涉政治。
三、实行以政治军办法
(一)在初步整军计划完成时,即改组军事委员会为国防部,隶属于行政院。
(二)国防部长应不以军人为限。
(三)全国军额及军费应经行政院决议,立法院通过。
(四)全国军队应收国防部之统一管辖。
(五)国防部内设一建军委员会,负建军计划及考核之责。(此委员会由各方人士参加)
四、实施整编办法
(一)军事三人小组应照原定计划尽速商定中共军队整编办法,整编完竣。
(二)中央军队应依军政部原定计划,尽速于六个月内完成其九十师之整编。
(三)上两项整编完竣,应再将全国所有军队统一整编为五十师或六十师。
(四)军事委员会内应即设置整编计划考核委员会,由各方人士参加组织之。

1946年《中华民国宪法》重复了政协决议的内容,明确规定了军队国家化,军队超出政党的原则:“全国陆海空军,须超出个人、地域及党派关系以外,效忠国家,爱护人民。”(第一百三十八条)与“任何党派及个人不得以武装力量为政争之工具。”(第一百三十九条)基于此,1947年国民政府作为看守政府进行行宪准备时,依照宪法规定与政协决议之军队国家化程序,废除了抗战时期设置的国防委员会,并将国军(此时其并非国民革命军简称)移交行政院国防部指挥。特别值得一提的是,1945年国民党已经取消了国军中的党务组织,尽管国民党中央委员仍有不少军人,但虽有党籍,却不做党的活动。随后由于动员戡乱临时条款和台湾戒严的形势,国军在迁台后曾恢复国民党党务组织,但终在蒋经国解严,李登辉废止动戡之后彻底实现了军队国家化。

尽管1946年2月国共达成整军协定,计划将中共军整编为国军,但因国共内战缘故而未能执行。1949年,中国共产党占领中国大陆,建立了中华人民共和国。 自此,党对军队的绝对领导成为不容置疑的话题,即所谓的‘党’指挥‘枪’,军队国家化的提法成为“敌对势力全盘西化,分化中国”的手段,该说法至今仍未改变。然而宪法非党法,在宪法层面上如何授权共产党越过国家机构直接占有国家供养的军队却难以入手。起初,1954年中国共产党制定第一部中华人民共和国宪法时规定了对全国人大负责的国家主席统帅全国武装力量,兼任国防委员会主席,这样将意味着党既无法直接越过国家机关,也无法成立一个军事委员会以国家名义领导军队。因此1954年宪法版本是中共执政以来的最接近军队国家化的宪法版本,但也是将中共直接领导军队的行为最大限度置于违宪状态的版本。为了解决这一违宪问题,在1975年和1978年重新制定宪法时,都规定了“中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵”,“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率”。这种说法混淆党政,公器党有,违背宪法原则,使得宪法成为了党法。因此在1982年重新起草宪法时,规定了新成立的中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量,在名义上完成了公器公有的宪法原则。而在操作上为确保党对军队的控制,该委员会与另外一个无法律地位的中央军事委员会即中国共产党中央军事委员会人员组成完全等同,使之具有了国家的名义而合乎宪法,两者通常对外统称中央军委回避属性,以同时适应宪法与党章。

中共之所以通过各种方式抵制军队国家化,通过各种方式反对军队国家化,通过各种方式抹黑军队国家化,完全出于维护自身统治地位。

首先,由于中共是一个主张暴力革命的政党,当初建立军队的目的就是将军队作为实现自己政治任务的武装集团,因此由“党指挥枪”是中共暴力本质所决定的。如果说中共控制军队过去是为了用暴力的手段夺取国家政权,那么现在是为了用暴力的手段来维持自己一党统治。

其次,中共是一个极端崇尚权力的政党,而军队正是权力的支柱,坚持党对军队和国家一切武装力量的绝对领导指挥,就是为了捍卫中共的统治地位,防止和镇压任何对中共执政地位的挑战。随着前苏联和东欧社会主义阵营的倒台,中共所进行的所谓社会主义革命也已经彻底破产,致使中共的一党专制统治已经失去合法性,已经失去人民的信任、拥护和支持。面对国内日趋尖锐而复杂的社会矛盾和中共内部的权力斗争,中共的一党专制统治已经面临的随时崩溃的危险,只能依靠暴力来支撑。而实行军队国家化,就等于自己下台。

此外,中共如果承认军队国家化,那不但事实上承认了国家的地位和权威、还承认了人民的地位和权利,既要将党置于国家的领导之下,又要将党的活动置于国家法律的监督之下。因此实行军队国家化就意味着中共放弃政治特权,放弃对国家事务的包办,放弃以党代国,也就等于开始进行实质性的政治体制改革。因此,除非中共宣布放弃一党专制,进行政治体制改革,否则中共绝对不会将军队国家化。

由此可见,中共之所以抵制军队国家化,反对军队国家化,抹黑军队国家化,不仅是出于政治本质,更出于维护一党专制统治的需要。而正是由于中共靠着军队的支撑而维护一党专制独裁统治,一直控制着军队和国家的一切武装力量,因此对国家的宪政民主建设造成严重的危害。

首先,党绝对领导指挥军队削弱国家的权力和作用。党绝对领导指挥国家军队,必然架空国家机器,必然弱化国家机器的职能,导致国家机器不能正常运转。党绝对领导指挥军队,必然要将党凌驾于国家之上,凌驾于人民至上,凌驾于法律之上,以致必然要以党的意志代替国家意志,必然要将国家置于党的领导和控制之下,这样就从根本上颠倒了党和国家的关系。

其次,党绝对领导指挥军队会改变人民军队的性质。实行党对国家军队的绝对领导指挥,军队就会摆脱国家和人民的制约。一旦出现党的执政地位受到政治对手挑战和威胁的时候,一旦出现人民对党不在信任的情况,国家和人民将没有任何能力可以制约党使用军队来维护自己的执政地位。

此外,党绝对领导指挥军队是实现民主的最大障碍。建立民主不仅是全中国人民的共同愿望和要求,更符合国家的需要。而所谓民主就是民众不仅能自由发表意见,还能在定期的、有程序和有规则的竞争性选举中选择国家执政者,而参与国家管理的政治制度。

然而,建国以来中共一直对军队实行着绝对的领导指挥。面对一个控制着全国几百万现代化军队的政党,谁能和中共竞争?谁敢和中共竞争?国家能用什么来保证中共一定能够接受人民的选择,特别是人民对中共不信任的选择?国家又能用什么来制约掌握着全国几百万军队的中共能够遵守民主的程序和规则?中共坚持一党绝对领导指挥由国家宪法设立、由全国人民供养的国家军队,本身就严重违背了宪法的原则和精神,国家又有什么办法能够阻止这种违法行为?又有什么办法能够纠正这种违法行为?事实证明:只要存在党对军队和国家一切武装力量的绝对领导指挥,党就不可能受到有效的监督和制约,国家就不可能实现真正的民主。

再者,党绝对领导指挥军队是对社会的巨大威胁。军队是国家的暴力机器,军事决策事关国家和人民生命财产安危,军事战略决策的失误将会给国家和人民造成灾难性后果。由党绝对领导指挥军队,军队就会完全按照党的意志行动。在出现党的利益与国家和人民的利益发生冲突时,在党的主张背离国家和人民利益时,党对军队的绝对领导指挥就会违背国家和人民的意志,而军队的使用和决策就会摆脱国家的控制和制约,摆脱人民的授权和批准,这样的军队还能是正义之师吗?

对此,尽管中共统治者早已心知肚明,可面对着中国人民和世界民主国家越来越强烈的要求将军队国家化的正义呼声,中共非但没有积极的回应,反而将其视为敌对势力对解放军的西化和分化。 殊不知,军队国家化的国家军队不控制国家而属于国家,并只听命于民选政府,既不介入国内合法的政治争端,也不接受任何个人和政党的的控制。当今,只有民主国家的军队,才是军队国家化的国家军队,比如美国,民主党上台还是共和党上台与美国军队无关,谁被选为美国总统谁就是美军总司令,到了总统该下台的时候,军队也不会再表忠心去挽留他,一切按照宪法办事。

由于民主国家的军队属于国家,而国家主权都在人民手里,因此为了使人民主权的原则在军队管理中得到确认,法律会规定军队的最高长官只能是民选政府的领导人,而军方领导人只充当民选领导人的顾问,只执行民选领导人的决定。在民主国家里,文官统率军队不是因他是天才,而是因他是民选的代表,必须履行指挥军队的义务。即使偶尔要由军人出身的人担任国防部长,也应由法律规定担任此职的军人必须在退役多少年后才能担任此职。比如美国规定军人必在退役10年后方可担任国防部长。另一方面,在民主国家中,国家军队对服役的人员不再实行无报酬的义务兵役制,而是象各行各业一样实行有报酬的雇佣制;军队不去从事那些本职工作以外的社会活动,如修路、修桥等公共建设活动,只一心一意专注于本职业的训练和建设。军人以军事为职业,不得经商,不得从事除军事之外的其它活动。军队内部非战斗人员的文职化、实行军衔制等。再一方面,在民主国家里,由法律明文禁止任何政党和团体在军队中建立支部;军队必须与一切政党彻底脱钩,军人不得组成政党或加入任何政党。更主要的是,禁止军队干预政治,要求军队严格保持中立,无论在任何情况下都不介入国家的政治生活,这是一个国家在废除专制后确保民主健康发展的重要保障。此外,军队不支持任何政治观点和任何派别,只服从宪法和法律、服从民选的国家领导人,不服从任何政党的领导。还有,军人必须退出立法机关,不得担任议员。虽然军人作为选民有选举权,可参加投票,但军人只有在退役后才可参加政党、充当政治候选人参与竞选,才可以在政府做官,这是民主国家政治生活的一种常态。

总之,不论哪个国家,军队的政治化程度越低,发生政变的可能性就越小。比如在军队高度中立化的英美等国,军事政变的可能性为零,即使毫无军旅生涯的国家首脑,也完全不必担心军人的反叛企图,而军人不必为政见的分歧做无谓的牺牲,老百姓也免于战乱之苦,从而实现社会的稳定与国家的长治久安。因此不管对哪个国家而言,军队国家化不仅是社会发展的现实需要,也是国家发展的根本保障,更是民主建设的基本依托。

综上所述,军队国家化不仅是人类文明进步的重要指标,也是民主化的重要标志,而其作用是从根本上维护民主制度的稳定与发展;而其内涵是军队由全民供养,负责保国护民,不得成为党派或私人干涉和影响国内政治的工具;而其优越性表现在:用于国防的且由全民供养的军队不仅要符合“公器公用”的原则,还不得成为内战和政争的工具,更不得利用枪杆子保卫政党或捍卫政权。由于军队国家化不仅规定军队不属于任何党派和个人,而只服从人民通过选票选举出来的政府,还规定政党退出军队,军人不得干政,因此,既可防止暴力引起的非法(即非选举罢免程序)政权更迭,又表明军队国家化的军队是真正的人民子弟兵,只服从于人民的意志。而通过军队国家化不仅可将本由全民出资供养的军队纳入国家管理的轨道,而且国家的宪法对军队的任何规定都可以视为这种精神的体现和对军队属于国家之事实的法律确认,即任何涉及军队的宪法都只能是军队国家化的宪法,这样不但确保军队“公器公用”,也确保军队不属于任何党派和个人,更确保军队只服从人民通过选票选举出来的政府。

2013年3月10日
关键字: 付勇 民主转型
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