【 民主中国首发 】  时间: 4/18/2013              

付勇:建立中国的联邦制

作者: 付勇 付勇


“民主转型与制度变革”征文


不管哪个国家的国家结构形式,都是指一个国家的整体与其组成部分之间,中央和地方之间的相互关系。由于国家结构形式不仅决定如何划分国家的领土,也决定如何规范国家整体和组成部分及中央和地方之间的权限问题,因此不仅影响国家的兴亡,也影响社会发展的水平,还影响民族的前途,更影响人民的生活质量!

从古到今,世界上先后产生三种国家结构形式:一种是单一制,一种是邦联制,一种是联邦制。首先就单一制而言,单一制是指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度。单一制国家划分为各个地方行政区划,其划分是国家根据统治需要,按一定原则进行区域划分的结果,国家主权先于各个行政区划存在,地方行政区不是一个政治实体,不具有任何主权特征。国家本身是一个统一的整体,只是为了便于管理,才把领土划分成若干行政区域,并据以建立起地方政权,即各地方行使的权力来源于中央授权,并不是地方固有,地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的,各地方政权一般没有单独退出该国的权利。

展开来说,单一制是以按地域划分的普通行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式。在单一制国家,中央政权享有最高权力,地方政权在中央政权统一领导下,在宪法和法律规定的权限范围内行使其职权。在法理上,单一制国家的一切权力属于中央,而地方的权力由中央授权。单一制国家的外部特征是:全国只有一个中央政权,一部宪法,一种法律体系,是国际交往中的国际关系主体,它的公民只有一个国籍。而按照地方职权的大小,单一制国家又可分为中央集权型单一制国家和地方分权型单一制国家。在中央集权型单一制国家,地方政权在中央政权的严格控制下行使职权,由中央委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务,地方居民没有自治权或地方虽设有自治机关,但自治机关受中央政权的严格控制。

例如法国就是典型的中央集权型单一制国家。在法国,起主要作用的地方国家机关是地方行政机关,地方行政首长具有中央官员和地方官员的双重身份。一方面代表中央,依照中央的命令行事,对国家内政部负责;另一方面,作为地方官员,管理一切地方行政事务。中央可撤换地方行政首长。在地方分权型单一制国家,地方居民依法自主组织地方公共机关,并在中央监督下依法自主处理本地区事务,中央不得干涉地方具体事务。例如英国就是典型的地方分权型单一制国家。在英国,由各地区居民选举产生的地方议会依法自主处理本地区事务;中央政府依法监督地方议会的行为,以立法监督为主要的监督形式,中央政府若发现地方议会有越权行为,可诉请相对独立的第三方司法机关纠正。

其次就邦联制来说,邦联制是指若干个独立的主权国家为实现某种特定目的(如军事、经济方面的要求)而组成的一种松散的国家联合,而其是一种复合制的国家形式,是主权国家的联盟,通常根据条约组建。邦联制的特点:一是邦联是根据各成员国所缔结的条约组成,而成员国除了根据条约而明确表示让予或委托邦联机构的权力外,其他权力仍然保留,维持着成员国主权的完整性,即邦联的成员国各自保留着自己的全部主权,各自有独立的立法、行政、军事、外交、行政方面的全权;二是邦联既无宪法,无统一的行政机关,也无统一的国籍、军队和赋税,因此不是国家主体;三是邦联对成员国没有强制力,各成员国既可将让予邦联的权力收回,也可以自由退出邦联,而邦联对各成员国没有强制力,也不能发号施令;四是邦联的事务由邦联成员国“首脑会议”或邦联会议按条约的规定共同决定,尽管邦联设立议事机构和协商制度,但议事机关的一些协议或决定,必须经过成员国的认可方能生效;五是邦联制作为由两个以上主权独立国家自愿联合组成的一种国家联盟,具有各成员国地位平等,在内政外交上互不从属的特征。由上可见,邦联只是一种国家联盟的形式,而不是国家实体,因此严格说来,邦联算不上一种国家结构形式。

再就联邦制来讲,与其说联邦制是由两个或两个以上的政治实体(共和国、州、邦)结合而成的一种国家结构形式,不如说是一种多中心的复合共和制,是关于自治、非集权、多样性的宪制安排。联邦制国家由各个联邦成员组成,各成员单位先于联邦国家存在。而联邦成员国在联邦国家成立之前,是单独的享有主权的政治实体;加入联邦之后,虽然不再有完全独立的主权,但在联邦宪法规定的范围内,联邦成员的主权仍受到法律的保护,联邦成员有自己的宪法和法律。在组成联邦制国家时,联邦成员单位把各自的部分权力让渡给联邦政府,同时又保留了部分管理内部事务的权力。

联邦宪法明确界定了联邦政府统一行使的权力和各成员国的中央政府所保留的权力,即联邦的权力是来源于各成员国的参与。联邦成员有自己的独立的立法、行政和司法机构,和联邦国家的最高司法、行政、立法机构不存在隶属关系。联邦国家的主权由联邦和各成员单位分享,尽管联邦政府拥有对外代表国家主权,但是各联邦成员也在联邦宪法允许的范围内享有一定的外交独立性,可以与其他外交主体签订一些协议,而有些联邦国家成员单位也可以参加国际组织。现今世界上的联邦国家,多数是在原来就存在的小型共和政治体基础上联合而成,也有的是通过政治改革将以前的单一制国家解构或者说重组成联邦共和国。而联邦制的产生是小共和国为了增强军事力量,也为了谋求共同发展的需要,而组成联邦共和国,而其历史渊源可以追溯到古希腊的城邦同盟,甚至遥远的《圣经》时代。

据《圣经》记载,以色列诸部落为了摆脱埃及法老统治和对外帮作战,曾结成紧密的同盟(公元前12世纪——722年)。古希腊的城邦国家结成过著名的安菲替温尼同盟,进行了与波斯的战争。在希腊晚期,又出现了名垂青史的亚该亚同盟、埃托利亚同盟。而这种结盟传统,在中世纪和近代的欧洲,仍绵延不绝。始于9世纪的德意志邦联,是当时存在时间最长、规模最大的同盟。1291年,为了抵抗哈布斯堡王朝的进犯,中欧的三个自治市签署永久联盟条约,结成了后来发展到有13个成员的瑞士同盟。16世纪宗教改革时代,面对天主教会和世俗政权的双重迫害,新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省,它迅速强盛起来。但这些同盟并不是现代意义上的联邦国家,与后者相比,是松散、脆弱的,学者们称之为“邦联”以示区别。

历史上的邦联,首要目的是共同防御,其次才是共同发展。作为国家之间的联盟,邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织。它们的组织形式一般都很简单,最重要的机构通常是一个由各成员邦代表组成的议会,没有行政和司法部门。邦联在对外方面也没有完整的权力,加盟成员握有军事实力,外交上的独立性很高。这是一种以主权国家政府为管理对象的“政府”,不可能是不脆弱的。翻开它们的历史,虽然可以看到联合所带来的好处,甚至于战胜强敌的辉煌篇章,但也到处写着猜忌、不公、争斗、内乱、分裂,并不乏被外部势力离间和征服的悲剧。

联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后,通过制度创新而形成的一种紧密的、现代的新型国家共同体,而首先于美国诞生。美国1787年宪法运用主权共和国组织政府的原则,来设计共同的政治组织,并明确划分共同体与构成单位的权力,赋予共同体足够的手段追求联合起来的好处,建立了一个直接对公民行使权力、三权鼎立的完备的共同政府,从而在历史上第一次将邦联改造成联邦的国家。

凡是实行联邦制的国家,都具有以下的特点:第一,国家整体与组成部分之间是一种联盟关系,联邦政府行使国家主权,是对外交往的主体。第二,联邦设有国家最高立法机关和行政机关,行使国家最高权力,领导其联邦成员。第三,实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法,遵从代表国家利益的统一法律。第四,联邦各成员国有自己的立法和行政机关,有自己的宪法、法律和国籍,管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务。第五,联邦和各成员国的权限划分,由联邦宪法规定。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突,以联邦宪法和法律为准。
 
具体地说,联邦制作为一种多中心的复合共和制,作为关于自治、非集权、多样性的宪制安排,有两个基本的建构原则,第一,制定一部有严格修改程序的宪法,在全国政府与各构成单位(州、省、邦)之间分割国家权力。全国政府管理国防、外交、统一市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项,而其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项,都由各构成单位政府管理。第二,各构成单位人民有自治或自组织权。各构成单位议会议员、政府首长,由当地人民选举产生。绝大多数联邦国家的构成单位都有自己的宪法,规定自己的政府组织形式。此外,联邦制还有两个并非不重要的原则:联邦议会一般实行两院制,其中一院按人口比例选举产生,另一院由各构成单位选举或任命的代表组成。当联邦与各构成单位发生权力冲突时,由独立的司法机构——联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决。

联邦制国家各构成单位政府,在国家中具有很高的独立地位,不同于单一制国家的地方政府,不象单一制国家的地方政府那样是全国政府的下属。根据联邦制原则,全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立,权力都有限制。各构成单位也是国家主权的组成部分,因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。当然,它们也不是国际法意义上的独立、主权国家。并且,联邦是全体人民建构的永久性共同体,是任何构成单位或群体无权随意取消的主权国家。

当今,尽管世界上只有20多个联邦制国家,可是,它们的人口总数在22亿以上,而且占了世界大约二分之一的土地。其中,领土最小的是拉美的圣基茨―尼维斯联邦,267平方公里,最大的是横跨欧亚的俄罗斯,1700多万平方公里。面积超过200多万平方公里以上的国家中,绝大多数是联邦国家。而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋洲、非洲面积最大的国家中,除了中国以外,俄罗斯、加拿大、巴西、澳大利亚、苏丹无不实行联邦制。

这么多大国之所以都选择了联邦制,原因就在于联邦制作为多中心、自治、非集权的制度安排,是一种有着巨大包容性的政治体。自其诞生以后,人们不仅用它来将分散的政治体结合成统一的国家,还用它来在统一的国家中实现不同种族、民族、语言、宗教、文化、习俗的人民和平相处。虽然联邦制实践有成功也有失败,但实行联邦制或引进其某些制度安排,是迄今在统一的国家中,处理高度差异性问题的最佳选择。最早的现代联邦国家之一瑞士,就是这方面的著名典范,在瑞士的境内,生活着具有不同民族身份、宗教信仰,分别讲着法语、德语、意大利语三种语言的人,但他们却结成了一个和谐的统一国族。在联邦制下,分权、自治、多中心的制度安排,为不同种族、民族、宗教、文化、社会利益群体,提供了表达政治愿望的最充分渠道。在这种情境下,“统一性”与“多样性”,并不是两个相互对立的东西,而是分别与“解体”、“同质性”相对。由于存在多个政治中心,因此政治生活不像单一制共和政体那样由一个全国性的单一多数所决定,而是由许多个多数或者说“复合多数”所决定。总之,这种制度可以为防止多数人的暴政、保护少数人的权利提供有力的保障。

此外,联邦主义也为人类自由所不可缺少的共和政体,开辟了非常广阔的适用范围。众所周知,古希腊的城邦共和国,以直接民主为其特征之一,无一不是小国,而其人口、土地还不及当今中国一个普通的县。所以,人类长期以来一直为这样一个问题所苦恼:共和政体似乎只能适用于小国,较大的国家则需要君主或君主专制统治。而代议制为人们解除这一烦恼作出了巨大贡献,联邦制更是功不可没。虽然历史已经证明可以通过代议制在较大的国家成功地运用共和政体,但是并没有证明一个大型国家如果不借助于联邦制是否能建立稳固的共和政体,从而成为持久的自由国家。早在1748年以前,现代共和主义的卓越奠基人之一孟德斯鸠,就敏锐地意识到联邦制对于小国获得安全、大国实现自由的价值,而他的话至今仍值得铭记于心:“一个共和国,如果小的话,则亡于外力;如果大的话,则亡于内部的邪恶……这种弊害出自事物的本性,不是任何法制的形式能够医治的。要是人类没有创造出一种政制,既具有共和政体的内在优点,又具有君主政体的外在力量的话,则很可能,人类早已被迫永远生活在单人统治的政体之下了。我说的这种政制,就是联邦共和国。”

后来,以美国第三任总统杰弗逊和汉密尔顿为首的联邦派,在此基础上不仅发展了这一理论,还为制衡思想的发展做出了新的贡献:第一,联邦派以英国的政治现实为观察,提出要防止民选的议会权力过大。在民主制下,立法部门权力过大是最危险的,防止议会专权,就能有效遏止多数人的暴政,维护少数人的合法权利;第二,联邦派提出要防止行政权力的膨胀,控制总统的权力,以防范独裁专制。更需要说明的是,他们不但把“三权分立以制衡”的政治思想变成了政治现实,还扩充分权制衡理论,宣扬国家权力除了横向分为立法、行政、司法外,还务须纵向分解到各级地方政府,以使中央权力和地方权力相互监控,相互促进。

在此,有必要概括一下联邦制的诉求。缔造现代第一个联邦共和国的美国1787年宪法,在其简洁而庄严的序言中说道:“我们美利坚合众国人民,为了组成一个更完善的共同体,以树立正义,保障国内的和平,安排共同的国防,增进全民的福利,并确保我们自己及我们的后代永享自由的生活,特为美利坚合众国制定本宪法。”而法国19世纪政治家和思想家托克维尔,对于美国联邦制所产生的政治效果称赞不已,认为美国人民自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权制度,说联邦“既像一个小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大”。美国当代著名政治学家爱拉扎尔这样评价联邦制:“人类,因而也是理论家对于政治的关注,聚焦在三个普遍性问题上:追求政治正义以获得政治秩序;探明政治权力及其运用的真实经验;利用能够将这两个问题统一起来而造就良好政治生活的文明社会与文明社群,来创造一种适宜的公民环境……而说明和包纳了上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一,就是联邦主义。”

总而言之,如果说将小国的优点与大国的优点结合起来,既使小国得到安全,又使大国实现自由,是联邦制的追求,那么多中心、自治、非集权,尊重多样性,保护少数,以及维护“自由的生活”、“国内和平”、“安全”、“全民的福利”等则是联邦制的价值谱系。

由于联邦制比起单一制和邦联具有无可比拟的优越性,因此从二百多年前现代第一个联邦制国家诞生到今天,联邦制不仅已在许多大国登陆,还已在世界五大洲留下了成功的足迹。

可悲的是,中国从古到今都是中央集权型的单一制国家,尽管现今在法律上规定地方自治,但因各种限制而致使地方自治处于名存实亡的状态,因为中央政府采取各种手段严格控制地方政府。

自从秦始皇统一六国以来,中国就一直是一个名副其实的大国,一直都处于一个最高权力的统治之下。尽管国家的统一有利于国内的和平安定,使百姓免于各地诸侯为争夺疆土所引发的战乱之苦,但和平并不是没有代价的。在人类的政治智慧没有充分发挥之前,国家统一只是简单意味着最高统治权的集中;权力的集中也给权力的滥用造就绝好的机会,而权力的滥用反过来为社会动荡埋下了伏笔。由于制度安排不当,以致统一只是标志专制,而团结更是强化专制,致使原始意义上的统一和团结未必给社会带来长久的和平。中国历史上周而复始的动乱,就是这一论断的见证。 

展开来讲,在专制统治下国家掌握的权力未必会被用在正途上,以致国家权力越大,滥用的可能性就越大,对个人自由就越危险。如果一个国家缺乏民主机制,那么国家规模越大,就越容易维护专制统治,镇压平民以合法或暴力形式的请愿或抗议活动。在这个意义上,大国显然是一把双刃剑。国家权力只是为安全保障提供了一种能力,但不受控制的国家权力未必会为个人安全提供可靠的保障。而要保证大国给民众带来更多的福而不是祸,国家权力必须受到限制;否则,这个不受限制的庞然大物一旦挥舞锋利无比的国家权力之剑,那后果不堪设想。而要限制国家权力,那就必须实行民主代议制度,保证掌握国家权力的人受到社会的控制。但光有民主制度还不够,因为人民代表还是会滥用权力,而产生多数人的暴政。因此还须采取另一种更直接的限制,而这就是奉行有限政府原则的联邦制。尽管在理论上不排除单一制国家也采纳这种原则,可实际上只有建立联邦制才能真正实行有限政府原则,因为有限政府的宪法将国家权力限制在宪法规定的范围内,并通过司法审查制度在个案中界定政府是否侵越了其宪法权限,从而有效控制了国家权力的滥用。

首先,由于联邦制将国家的大部分权力下放地方,而地方自治并不是绝对的,任何地方政权都受中央政府和其它地方的牵制,因此克服了简单中央集权的弊端。如果一个地方通过了压制自由的法律,那么这个地方的居民即使没有办法反抗,也可以用脚投票,迁徙到更为宽容的地方去。正是由于“邻居”的存在,每个地方才感受到尊重自由和人权的压力,而中央政府和地方政府之间相互监督、相互制约,也有利于防止各自的权力过度膨胀,不至于对权利构成太大的威胁。

其次,由于联邦制限制中央政府的权力,因此使它不能侵犯公民权利和自由,不能侵越地方权限,不能随心所欲地利用地方资源为中央利益服务,而只有在这些宪法限制之下,才能信任中央政府去制约地方政府。另外在这个前提下,需要保证中央政令畅通,中央在宪法授权范围内的具有全国性影响的法律和政策在地方获得有效实施,地方法规和规章不得与之相抵触,因此只有这样的制度安排才能保证大国的长治久安。

自古以来,中国之所以一直都是中央集权型的单一制国家,根本原因就在于缺乏实质意义的比较,中国思想家向来都是老祖宗那口井里的青蛙,总是跳不出自己头顶上的那一小片蓝天。这是中国作为大国的悲剧,因为过早的统一和中央集权扼杀了地方制度沿着不同方向发展的可能性。尽管在没有外来文明的冲击下,制度突破的可能性并不大,但高度统一和集权无疑将中国的政治制度锁定在固有的模式上,禁锢了思想家和潜在制度设计者的想象力,从而完全扼杀了制度创新的可能性。更主要的是,实践中制度的单一性限制了思想自由,而僵化的思想又反过来加强了制度的稳定性,排除了任何可能挑战现有制度的替换方案。

当然,集权制度在现实中因其自身的不合理而未必能获得完全的落实,因而传统中国社会在中央集权制下多多少少有一定程度的地方自治,而且在历史的某些阶段地方自治的程度还较高,以至有些御用学者将中国称为“没有联邦制的联邦”。但事实是中国历史上从来没有出现过真正的联邦制,也没有真正突破大一统中央专制的思维模式。

当今世界上许多大国都实行联邦制,难道中国就不能突破大一统中央专制的思维模式,而建立联邦制?仅从中国地大人多这一点来看,中国不但适合实行联邦制,还能借助联邦制持续发展,而其原因在于:首先,联邦制不仅是经自由选举产生的、由负责管理同一人口群和同一地区的两个或两个以上政府分担权力和决策的体制,还作为多中心、自治、非集权的制度安排,是一种有着巨大包容性的政治共同体。

其次,联邦制不仅使高层政府有决策权,而且也使受决策直接影响的地方社区有决策权,并保护这一权力。同时联邦制允许地方政府制定和执行法律,从而促使政府对人民负责,并鼓励公民的参与和履行公民职责。

此外,联邦制通过成文宪法规定出各级政府的权力和责任分工而得到巩固; 而地方法令反映地方社区的意愿。再者,政府间关系意味着,在一些具有法定必要性的问题需要通过合作解决时,联邦国家的各级政府(国家、地区和地方)将共同努力,而国家政府往往有权调解地区间的争端。再者,在地域辽阔和经济多样化的国家,各个地区在收入和社会福利上的差距可以通过国家政府的税收再分配政策得到调整。 再者,联邦制反应灵敏,包容力强,不仅公民可以自由竞选各级政府职务,还为各政党提供为其选民服务的多种机会,即使某一政党在国家立法机构或行政机构内不占多数,它仍可以参加地区和地方一级的立法和行政。

综上所述,中国一直都是一个大国,而大国的制度意义是多种多样的,所以未必就意味着简单的统一和集权。美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯与正在向联邦制过渡的欧洲联盟都是大国,但它们都不是单一制国家,而中国作为一个唯一的单一制大国,一直都面临着法制统一和地方自治的矛盾。而今必须从根本上改变中国的制度安排了。要做到这一点,首先得从观念上突破传统的框框,抛弃集权主义的思维模式,不仅在理论上放手重构新的中央和地方关系,也在实践上建立中国的联邦制,否则,尽管中国可以维持相对重要的国际地位,但不会保障国内安全、繁荣和稳定,也不会保障公民权利和自由,更不会保证正在崛起中国不会重蹈覆辙。

2013年4月10日
关键字: 付勇 民主转型
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