【 民主中国首发 】  时间: 5/15/2013              

付勇:建立宪政民主制度规制公共权力

作者: 付勇 付勇

“民主转型与制度变革”征文


无论是历史上的哪个时期,在人类发展的过程中,政治都起着主导作用。因此,政治既是社会发展的最具有决定性的因素,又具备多方面功能,不仅仅决定人类发展的进程,也决定社世界发展的水平!如果说政治是借助公共权力管理冲突并实现特定价值目标的方式和过程,那么政治首先与冲突有关。由于人类共同体有很多人,而人与人之间的意见时常不一致,因此产生分歧和冲突;而人类共同体要维持下去,就必须建构规则和秩序。而政治就是以武力、说服、妥协等方式,解决分歧和冲突,并建立和维持秩序的方法、途径和过程。从内容上看,分歧和冲突是由利益矛盾引起的,而利益矛盾是由利益的有限性与追求利益的无限性的矛盾运动的必然结果。而政治就是将利益分歧和冲突限制在一定范围之内并使之秩序化,使追求利益的积极行为得以持续进行。
 
更主要的是,政治与公共权力有关。由于公共权力具有普遍约束力的合法的强制力,因此可通过规约人们的行为解决分歧和冲突,而规约人们的行为必须依赖人们普遍认同的和必须服从的约束力。而政治就是借助人们普遍认同和必须服从的公共权力使解决分歧和冲突秩序化,其核心是支配和服从支配。
 
众所周知,公共权力是指在公共管理的过程中,由政府官员及其相关部门掌握并行使的,用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。从本源上讲,公共权力来源于人民。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序,增进社会公共利益,它是为适应社会生活的需要,满足社会需求,处理公共事务而衍生的。而公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理中,进而实现一定的经济、社会目标。
 
进一步说,公共权力是用于处理公共事务的权力,是公共组织实施自身职能的前提条件。因为公共权力是由社会的共同需要而产生的,是全体社会成员共同意志的集中表现,所以对全体社会成员具有普遍的约束力。其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。公共组织要么拥有法定的公共权力,要么拥有由公共权威部门授予的公共权力。这种公共权力与非公共组织中存在的“私权”有着本质的区别,从其基本内涵来说,在主体上,公共权力属于公众而非某个个人;从客体上看,公共权力指向的是公共事务;而从功能上看,公共权力为公共利益服务。
 
由于公共权力是一种特殊的权力形式,因此不仅具有权威性、强制性,还具有普遍性、排他性,而公共权力的这些特性,使公共权力有着比“私权”更广泛的约束力、强制力和管辖范围。
 
首先,公共权力具有强制性,无论客体是否愿意接受,权力主体都能将自身的意志强加在客体之上,对客体产生影响和控制;其次公共权力具有自我膨胀性,公共权力本身具有扩大自身力量的特性,会在其运行过程中自我扩展,自我膨胀,而这种膨胀往往会带来一些消极的结果;另外,公共权力具有主体利益性,权力是一种权力主体的利益以强制方式实现的手段,权力本身带有强烈的利益性色彩;再者,公共权力具有专属排他性,而其不仅对于自身所具有的力量具有专有性,还排斥其他力量的同等存在。
 
简言之,由于公共权力具有巨大的强制性与排他性,既能自我膨胀,又能自我扩展,并通过自身运行实现主体利益,因此导致掌握权力的人往往会为一己私利而滥用权力。
 
此外,公共权力只是手段而不是目的。公共权力的目的不是单公民权利效用的最大化,而是共同体中每公民权利效用的最大化。“最优良的个人的目的也就是最优良的政体的目的”。公共权力存在的边界是依经验和理性所确立的公民权利可能发生冲突的领域。因为公共权力的性质是保障公民权利实现的手段,所以,公共权力只是公民权利的一种伴随物。“权力作为权利的产物,它的正当性来源于权利。”公共权力主体本身不是一个利益主体。权利和权力之间的关系只是一种委托关系,一种监督与被监督的关系,其运行只有依依照民主模式方能取得其正当性。“依绝对公正的原则来评断,凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体;而那些只照顾统治者的利益的政体就是错误的政体或正宗的政体的变态。”
 
公共权力来自于人民的让渡和人民的授权。而这就是人民经常所说的  “主权在民”的意思。主权在民的权既可以解释为权力的权,也可以解释为权利的权。而一般为了与国家权力相区别,也常常不把人民所拥有的权力称为权力而称为权利。正因为如此,人民的权力或权利高于国家权力。任何国家权力都必须最终归结到对人民负责上来,而权力的人民性就决定了权力必须受到作为人民意志体现的法律的约束。
 
从公共权力的支配性来讲。公共权力体现在几乎所有的权力定义中。在西方,关于权力的学派主要为韦伯主义和帕森斯主义。韦伯认为,“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率,不管这种概率所依据的基础是什么。”其中“不顾反对而贯彻”显然是权力支配性的结果。作为韦伯权力定义派生的布劳权力定义认为,权力是“个人或集团通过威慑力量不顾反对,而把其意志强加于他人的能力”。其中“强加于”也同样表明了权力的支配性。帕森斯的权力定义为,“当根据各种义务与集体目标的关系而使这些义务合法化时,在如果遇到顽抗就理所当然会有靠消极情境制裁去强制实行(无论这种强制机构可能是什么)的地方,权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。”其中“强制实行”也同样表明了权力的支配性。而有些国家的学者认为:权力首先就是指政治上的强制力量,其次是指职责范围以内的指挥或支配力量。权力的支配性首先表现为权力是一种支配力量,它可以要求人们做出某种行为。包括允许人们作什么、要求人们做什么和禁止人们做什么。其次表现为权力具有强制性。任何权力都具有一定的强制性。权力都是以相应的服从的存在作为条件的。如果不具有强制性,权力就无法强迫社会成员服从。权利强制性的实现需要法律,防止权力强制性的滥用同样需要法律。权力是具有支配性的。没有支配性的权力就失去了权力应有的性质,甚至不成其为权力。权力的支配性使得权力具有了相对人不得不服从的性质,也使得权力具有滥用的可能性。权力的支配性是不可缺少的,这种不可或缺的属性又使对权力的法律控制成为必须。
 
就公共权力的权威性来说。没有权威性就没有权力。不论是什么学者,在对权力进行定义或者论述时,都无一例外地肯定权力具有权威性。权力权威性的来源主要是两个,一是权力运作的规则性。无规则的权力运作只会导致人们的反感、不安,而决不可能给人们和社会带来自觉服从与安全稳定。二是权力运作的公开性。公开是权力的必然属性与基本要求。没有公开性,权力就没有权威性,其特定性就难以明确,强制性就难以体现,权威性就无从产生。权力的公开性是权力运行的可预测性必要条件,但权力未必能使自己的公开性得以彻底贯彻和体现。如果运用法律来规制权力,就可能保证权力的权威性。法律的权威性、公开性和可预测性与权力的权威性相得益彰。
 
 就公共权力的代理关系而言。公共权力来源于公众,公众是公共权力的所有者。在公共权力的运行中,实际上以公众和权力行使者之间建立了一种典型的委托——代理关系。经过一层又一层的委托和代理,就有可能使本来属于公众所有的公共权力转交到了一部分人甚至是极少数人手中。
 
公共权力实质上属于国家权力,不仅对统治阶层内部的争端和纠纷具有协调功能,而且对整个社会的争端和纠纷也具有协调功能。社会中,以国家权力形式表现出来的公共权力也在一定程度具有管理权的性质。于是,国家权力在处理统治阶级与被统治阶级利益矛盾的同时,还必须调节统治阶级内部的利益冲突,由此形成的相关公共政策和行政行为,同样可以也需要进行政治伦理学的判断和考察。应当指出的是,随着历史的前进,对作为管理权的公共权力的伦理分析和道德判断,存在两种不同的标准:其一是看其对维持政治稳定的价值;其二是看其对增进公众利益的价值。二者虽然具有一定的联系,如政治稳定可能有助于公众利益;但也具有原则区别,如政治稳定可能无益于公众利益。
 
首先,公共权力对于政治稳定的保障作用,是以国家权力形式表现出来的公共权力的基本功能之一。一方面通过对利益矛盾的调节来达成政治力量的均衡,另一方面通过对破坏势力的限制和打击来维持正常的政治秩序。政治稳定是统治阶级的愿望和利益所在,但并不一定符合全体社会成员的共同利益,尤其不一定对被统治阶层有利。因此,以国家权力形式表现出来的公共权力对于政治稳定的保障作用,从一开始就具有两重性:对统治阶层利益的维护,可能有益于其他社会成员的利益,也可能有害于其他社会成员的利益。也就是说,公共权力对于政治稳定的保障作用并不具有绝对的、永恒的道德价值。
 
其次,公共权力对于公众利益的促进作用,是任何形式的公共权力的根本职能。以国家权力形式表现出来的公共权力之所以仍然会被人们视为公共权力,主要因为它在一定阶段上和一定程度上仍对公众利益具有促进作用。就此而论,以国家权力形式表现出来的公共权力,因其对公众利益具有某种程度的促进作用而具备相应的道德价值。可以认为,它对公众利益的促进作用越明显,它所具有的道德价值也就越显著。
 
显然,在上述两种场合中的公共权力之所以具有值得肯定的道德价值,归根到底仍然在于它对公众利益的确认和维护。换句话说,即便是在公共权力异化为国家权力的情形下,公众利益仍然是公共权力道德价值的根源,对待公众利益的态度仍然是检验公共权力是否具备以及在何种程度上具备道德价值的标准。
 
由于权力容易变成野兽,因此,掌握权力的人总是借助权力的力量,把自己凌驾于权力的作用范围之上,而对于一个国家来说,则表现为凌驾于社会之上。当掌权者为了个人利益而操纵权力,而这种权力又受不到任何限制时,掌权者就会利用人民赋予的权力侵害公民的权利。尽管公共权力是公民的共同权力,为全体公民共同所有,但在现实社会生活中,公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使,而只能由其代表(或委托人)来行使。因为代表(或委托人)有限,所以公共权力只能为极少数人所掌握,以致在实际运行过程中,公共权力就变成极少数人的支配力量,而通过这种强制力量,既可造福大多数人,也能危害大多数人,而且掌权者可根据自己的意志,给一部分人带来好处,而对另一部分人造成侵害。
 
因为人格的诱因和制度上的因素,导致的“公共悖论”和“权力腐败”,都损害了公众的共同利益,不仅引发公众对公共管理组织和政府不满,还动摇了公共权力合法性的基础,所以,在公共权力的运行过程中,一方面要促进公共权力充分发挥其功能,而为社会高效率、高效益地提供产品和服务,增进全体成员的利益,另一方面则要设法制约公共权力的运行,保证公共权力严格地在法定范围内运行,防止其越轨而损害公众利益。
 
为了防止公共权力造成危害,人类自古以来就不断探索,直到三百多年前破除专制,才造就能够规制公共权力的民主制度。由于民主是凭借公共权力,和平管理冲突,建立秩序,并实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和过程,既体现广大人民的意志,又仅以人民的需要为出发点;既兼容并包,又选举限任;既不钳制言论和结社、信仰自由,又实行地方自治;既有多党竞争,又有分权制衡;而不管是军队,还是警察,都完全国家化,以至不仅扩展百姓的活动空间,还接受制约,监督有效,唯民是从,因此不但能把公共权力关进的笼子里,而且既能给公共权力涂上反腐剂,又能给公共权力戴上紧箍咒;不但是人类发展的坦途,也是最大的生产力,还具有其他不可估量的功能;不但是国家的基础,也是社会的支柱,更是百姓的保障;不但促进国家科学发展,也促进社会和谐繁荣,还促进生活质量不断提升……
 
在民主政制下是民众不仅能自由发表意见,还能在定期的、有程序和有规则的竞争性选举中选择国家及地方领导者,而参与国家及地方管理的政治制度,而其内涵包括三个方面:一是选举;二是各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化;三是不同意见的合法化。
  
首先,就选举而言,民主的表现方式是代议制,由于民众无法直接掌握和管理政权,而只能选择民众中的少数精英代行权利,因此,选举领导人不仅是民主的核心内涵,也是体现“主权在民原理”的最重要的环节。而民主选举,必须满足三个条件:一是自由选举,保障选举人的自由意志,不允许以任何方式强迫选举人;二是定期更换领导人;三是选举必须是选择行为,即选举人在两个以上候选人中选择一个人。而只有一个候选人的选举,只是推举或是拥戴行为,而不是真正意义上的选举。而真正的选举必须是两名以上的候选人竞争同一个职位,让选民从中选择一名候选人。
 
其次,就各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化而言。从横向上看,政党、行政、立法、司法等政治机构是独立机构,即专门化了的、角色边界清晰而明确的、互不相属的结构。从纵向上看,不同层级的政治机构都是相对自主的机构,而不是只听命于上级机构的下属机构。横向的和纵向的各政治机构之间是相互制约的互动关系,而不是某一特定政治机构控制或支配其他政治机构的单向影响关系。
  
再则,就不同意见的合法化而言。民主是共同体成员以普遍认同的程序和规则为依托,和平地解决利益冲突,使得各利益主体追求利益的积极行为得以持续进行的制度安排和实际行为过程。因此,按特定程序,自由发表任何不同意见是民主的根本。同时,不同意见的合法化,是自由、平等的选举和各政治机构之间纵向的和横向的制约关系得以实际运行的根本保障。
  
民主不仅是政治生活方式的高级形态,也是由诸多因素构成的复杂而完整的系统。首先,民主是原理体系。如人的尊严原理、平等原理、自由原理、主权在民原理等。
  
人的尊严原理,是指不论性别、地位、贫富,人的自身价值是世界上最珍贵的价值,而人的尊严是人类社会的最高终极价值目标,只有民主制度,才能最大限度地实现人的尊严。
  
平等原理,是指人生而平等,应拥有相等的权利。现实生活中,每个人能力不同、所处的环境不同,不可能享受绝对平等的权力,所尽的义务也不可能是绝对平等的。但就人的价值而言,人之间应是平等的,在法律面前应是平等的。
 
自由原理,是指人自主地支配自己,而不受他人的强制和支配的状态。在现实生活中,自由不是绝对的。首先,一个人的自由不能妨碍他人的自由。其次,为每个人都能获得尽可能多的自由,每个人都必须让出一部分自由给国家,由国家以制度、规则等形式制约人的行为,以保障更多的人享受更多的自由。
 
主权在民原理,是指国家权力来之于人民,人民才是国家的主人,因此,由人民授权产生政府,政府必须遵从人民的意愿。
  
其次,民主是一系列的原则体系。如讨论原则、妥协原则、多数原则等。而讨论原则以异议、意见、反对派的存在为前提,并以讨论的方式交流各自的不同意见,求大同存小异,制定同一政策的方式和途径。因此,讨论不仅是和平地解决分歧和冲突的方式和途径,更是公开地交流不同意见,让公众了解并参与政策制定过程的方式和途径。
  
妥协原则是指为达成具体的目的,意见相异或对立的各方调整各自的意见,以达到相对一致的方式和过程。一方面妥协是相互了解和理解对方的意见的过程,而不是各方只顾坚持自己的意见;另一方面妥协是各方反省自己的意见,以发现和创造共同点的过程,而不是一方盲目地、绝对地顺从另一方,而妥协最终的目的是为制定出更有创造性的政策。
  
如果说讨论原则是民主的根本原则,即以和平的方式解决分歧和冲突的唯一方式,那么妥协原则就是讨论得以和平地进行所必须的原则,而多数原则就是将讨论引向决策的唯一方法。
 
民主是宽容的心态和遵守规则的习惯。其中,宽容的心态有两层含义:一是承认自己的能力的有限性;二是承认他人的存在。而遵守规则的习惯,是指人的行为比较理智,不轻易用感情支配行为。要是人类共同体有序化所必需的各种规则,不能自觉而普遍地得到遵守,那就混乱无序。而如果说宽容的心态和遵守规则的习惯是民主的社会基础,是身份和习惯上的平等,是一种生活方式,是一种社会状态和风气,那么谁也不否认社会民主作为民主政体不可缺少的基础的重要性,也不否认基层的初级民主可能比民主的任何方面更有价值。
  
民主是一系列的制度。而制度主要规定各政治主体的产生方式、行为方式及其相互之间的稳定的关系模式。最基本的制度有代议制度、政府制度、政党制度、司法制度、舆论制度等。
  
民主是一系列的行为过程。如选举行为过程、决策行为过程、参与行为过程等。在实际政治过程中,只有以具体而详尽的程序和规则来规范制度运行的每一个具体环节和各政治主体的每一个具体的行为环节,政治制度才能得以现实化。不然,政治制度将是一纸空文。从这个意义上讲,民主是一系列的程序和规则。
 
具体地说,在民主国度里,人民不但拥有超越立法者和政府的最高主权,还享有公民基本权利,更负有参与政治体制的责任,而其权利和自由也正是通过这一体制得到保护。在民主国度里,国家权力不仅横向分解到不同职能的权力机构,使之彼此均等,各自独立,形成横向制约,还分成中央权力和地方权力,形成纵向制约,从而达到分权制衡,以至防止权力扩张,防止权力为所欲为,防止权力为非作歹。
 
在民主国度里,权力自下而上产生,一方面必须通过选举竞争,符合多数选举人的要求方可获得;一方面必须通过考试竞争,达到规定的标准,才能获取相关职位,而任职都有一定的时限,到期如未获得连任就得离职。
 
在民主国度里,如果说媒体是社会舆论的平台,那么言论自由则是社会舆论的载体。民众一旦发现什么问题,就借助新闻媒体报道出来,引起社会和有关部门关注。更主要的是,新闻媒体本身就很敏锐,哪有风吹草动,很快就会发现,而一发现权力违规行为,就会严加谴责,督促有关部门处理。
 
在民主的国度里,政治几乎就是政党政治,社会只是各政党竞争的舞台。不管是执政党,还是在野党,都享有平等权利,谁都不能凌驾于国家之上,都不能凌驾于民族之上,都不能凌驾于法律之上。尽管执政党行使权力,可在野党的制约和监控不仅让执政党谨言慎行,还让执政党难以胡作非为,难以越轨牟利,难以造成危害。如果当权者滥用职权,或渎职失职,或违法乱纪,或营私舞弊,或贪污受贿,或迫害陷害,那么,不是遭到罢免,就是遭到弹劾,而触犯法律的,还要遭到严惩。
 
在民主国度里,政府服务的对象是人民,因为政府不仅由人民委任,还代为人民管理国家,所以与其说政府是行使国家权力的机构,不如说是人民的公仆,以至不仅为人民着想,也为人民服务,还为人民造福。
 
更主要的是,民主制度不是单一的结构,而是一个多元的复合结构。民主制度的建立不但以宪政为支柱,还以法治为准绳;不但以人权为核心,还以自由为媒介;不但以平等为纽带,还以多党竞争为枢纽;不但以分权制衡为中枢,还以地方自治及其军队国家化为前提,彼此既相辅相成,又不可分割,因此民主是由多个因素构成的完整的系统,而各因素之间相互依赖、相互影响,彼此不可或缺。
 
尽管合成民主制度的每个要素的作用及其优越性各不相同,可彼此既相辅相成,又不可分割,既相互联系,又相互作用,其中任何要素的地位和作用都是不可替代的,因此在建设民主制度的过程中,不仅要避免片面性,还既要重视政治主体的理性化程度的提高,又要重视组织结构的完善,既要重视各种政治关系的协调,也要注重社会意识体系的构造和政治意识的创新,并逐步使政治行为规范化,不仅推动政治制度的健全和完善,还使社会文明的建设更加系统和全面,从而推动政治发展和社会全面进步。
 
进一步说,民主之所以能规制公共权力,一是在于以权力制约权力。而这是指公共权力的不同主体之间的相互制约。制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、上级与下级之间的权力相互制约,他们之间的权力是不对等的,中央和上级的权力分别高于地方和下级。
 
二是在于民主主张从暴力政治走向协商政治。由于都主张权利与义务关系上的秩序,而不依靠暴力统治,因此都注重以协商政治为导向,以至通过谈判、妥协、让步来获得政治上的共识和认同。
 
三是在于民主主张从权力政治走向权利政治。过去政治以权力为导向,政治活动的主要领域几乎都是围绕权力而展开,随着民主制度的形成和发展,权力政治逐步为权利政治所取代。从这个意义上讲,民主的发展主要围绕平衡权力与权利关系展开,而发展到现在演变成以权利为政治的核心,以至于不但权力服从权利,权力保障权利,而且权利制约权力,权利成为权力的目的。而这就是以公民权利制约公共权力,公民成为制约公共组织的力量,从公共权力组织的外部对公共权力产生制约作用,限制、阻遏公共权力的滥用。因而以权利制约权力是一种基本的制约机制,不但以承认公民权利为根本前提,还以保护公民权利为最终目的。
 
四是在于民主主张从无序政治走向有序政治。民主发展的进程实际上也是一个政治制度化、政治秩序化的进程,不仅使动荡不安、政权不稳的时代终结,还建立了一整套保证政治稳定的制度规则和行为规则,从而使政权的交替、政策的变革等等,都能够在一种既定秩序下进行。
 
五是在于民主主张从垂直政治走向平面政治。过去,专制政治的一个重要特征就是垂直的权力关系,而随着民主制度的建立,权力的关系实现了分散化、平面化。如地方自治政府的建立,政府、非政府以及官民的协同治理等,都体现了民主的发展取向:既注重公民的权利,也注重公民的责任,并强调政府与公民对于社会公共事务管理的共同责任和共同利益。
 
综上所述,由于民主不仅是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的政治制度,也是保护公民自由的一系列原则和行为方式,或者说是自由的体制化表现;不仅尊重多数人的意愿,也保护个人和少数群体的基本权利;不仅把国家权力横向分解职能不同的机构,还分散到地方,而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开,及时回应人民的要求;不仅使政府遵循法治,也确保全体公民获得平等的法律保护,还使公民权利受到司法体制的保护,而其优越性表现在:一是以宪法和法律对政府权力加以限制;二是实行分权制衡;三是确立人民主权和民选政府;四是建立宪法审查制度;五是司法独立;六是保障个人权利和自由。
 
因此,只有宪政民主制度才能规制公共权力,才能把公共权力关进笼子里。宪政民主制度既能给公共权力涂上防腐剂,又能给公共权力戴上紧箍咒,从而不仅确保公共权力为公众服务,为公民造福;不仅确保国民经济持续增长,也确保综合国力不断增强,还确保人民生活蒸蒸日上;不仅确保国家科学发展,也确保社会和谐繁荣,还确保民族文明昌盛!

2013年5月6日
关键字: 付勇
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