【 民主中国首发 】  时间: 7/4/2013              

付勇:宪政是人类社会健康发展的必然选择

作者: 付勇 付勇

“民主转型与制度变革”征文


从古到今,人类在自我管理的同时,不断探索实现自我约束的方式,由于政治权力具有普遍约束力的合法的强制力,因此可通过规约人们的行为解决分歧和冲突,为了对政治权力进行有效地限制,以防权力被滥用,以防产生异化,尤其是以防被用来侵犯人权和人的自由,造成负面效应,带来恶劣影响,以英国的约翰•洛克、法国的孟德斯鸠、美国的麦迪逊、汉密尔顿等为代表的思想家提出三权分立、人权保护以及民主程序等一系列制度性措施开创了宪政的基本理论体系。
 
如果说英国从1628年开始以《权利请愿书》、《人身保护法》、《权利法案》以及《王位继承法》等一系列宪法性文件为基础奠定了不成文宪法体系,那么美国1787年制定的《美利坚合众国宪法》、1791年生效的《权利法案》以及1789年法国的《人权与公民权宣言》等文件的颁布则标志着宪政在实践中的全面展开。
 
随着宪政在实践中的发展,宪政不仅是国家依据体现民主法治精神的宪法进行活动,以充分维护和保障公民的权利和自由为目的,以有效规范国家权力的运作为保障的政治形态或政治过程,也是由宪法所确认和规定的民主政治法治化的整个过程。
 
进一步说,宪政是一种以民主为基础、以法治为形式、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政治制度,而其根本作用既在于防止政府(包括民主政府)权力的滥用,又在于维护公民普遍的自由和权利,不仅蕴涵自由、民主,还蕴涵共和及法治,其中自由是目的,民主是根基,共和是架构,法治是约束,而其实质包含两方面:一是限制政府及立法机构的专属权力,而限权的一个精巧的技术性手段是分权;二是保障人民的各项基本权利,特别是洛克主张的生命、自由和财产权。正如路易斯•亨金所言,宪政意指“成立的政府要受到宪法的制约,而且只能根据其条款来进行统治并受制于其限制” ,而其包括以下要素:依照宪法成立的政府; 分权制衡; 人民主权和民主政府; 违宪审查; 独立司法机关; 遵守人权法案的有限政府; 对警察权进行控制; 对军队的文官控制。
 
起初,宪政本身并不涉及民主,宪政的根本目的是保障自由权;而民主则关注政府的产生方式和权力来源。宪政可以让政府受到约束从而保障公民自由权;民主则可以让政府执政为民,从而保障或增加公民受益权。因此民主国家未必是宪政国家(例如古希腊),宪政国家也未必是民主国家(例如大宪章时代的英国)。正是由于宪政突出了对权力的限制,尤其是对民主权力的限制,宪政倾向于保守,造成了宪政与民主之间关系的持续紧张。这种紧张突出反映在人民主权与限权宪法之间的冲突、个人权利与公共权力之间的界限、公共领域与私人领域的分离、积极自由与消极自由的区别等方面。
 
后来,随着宪政在实践中的发展,当代宪政精巧地化解了民主与法治之间存在的紧张,形成当今世界的宪政形态,以至使得宪政不仅是以宪法(立宪)为起点、以民主为基础、以法治为原则、以人权为目的的政治形态和政治过程,也是对政府权力和公民权利的制度安排,既肩负保障公民权利,又担负制约政府权力。
 
宪政的确立,不仅仅取决于一部有形的宪法,更重要的在于同宪政的基本要求相统一的宪法的价值基础、政权结构及其保障机制等实质内容。
 
首先,在形式上,宪政有赖于宪法,并以“法之法”的宪法为基础;而在理念上,宪法形式也脱离不了人们对宪政所追求的理想价值成分。宪法一旦颁行就成为实施宪政的依据,指导宪政建设的运行。而宪政所担负的使命是,既要实施宪法,又要完善发展宪法。
 
其次,宪政是验证宪法“正当性”的关键环节。宪法的“正当性”特指宪法内蕴的应然价值取向,宪法规范应体现公认的立宪主义的宪法观念和精神,表达人民的意志和利益。
 
此外,宪法自然性地意味着宪政,包括“宪法权利”和“有限政府”。自从20世纪以来,由于越来越多的国家以共和国命名,纷纷立宪,但未必存在有限政府。因此萨托利开始把宪法分成三类:
 
当一部宪法是以保障个人自由为目的的“保障性宪法”,并能够得到有效施行和维护的时候,施行这样的宪法才能称之为宪政。而名义性宪法指的是使某种不受制约的“无限政府”的政治体制,也通过一部宪法去获得法律化的公开表达。这是一种“丑话说在前面”的宪法。 而字义性宪法,即一部宪法在文本表述上和真正的 “保障性宪法”并没有多大区别,但现实中却几乎被束之高阁甚至背道而驰。这是一种立牌坊式的宪法,萨托利称之为“冒牌宪法”。
 
像清末《钦定宪法大纲》企图用根本法的形式把封建专制的国家制度巩固起来,因而即便它在现实中得到实施,也不会有“宪政”可言。而就中国1975年宪法而言,若严格实施,也不会带来人民所渴求的“宪政”。可见,宪政是验证宪法“正当性”本质所在,宪政运作既是体现宪法“正当性”的实践环节,又是验证宪法“正当性”的手段,不但是推动其“正当性”的手段,也是推动其“正当性”的动力源泉。
 
如今,宪法是“基本法”在各国的化身,不仅是为了限制政府权力、实现“基本法”而制定的组织政府的基本规则和方案,也构成制定一切具体法律的依据。宪法的目的是造就宪法政府,而使政府严格遵守宪法,规定在维持社会秩序的前提下限制政府权力,禁止政府及其官员滥用公共权力,从而保障基本法的实现。
  
然而,许多宪法却不在其规定的政府制度中提供惩罚政府滥用权力的“机制”。也就是说,宪法没有规定一旦政府立法或行政违宪将怎样遭到严惩,没有规定分权制衡,司法独立,结果导致宪法不被政府尊重,形同虚设;导致政府官员经常滥用公共权力,而以权牟私;最终导致有宪法无宪政。
  
尽管在正常的条件下,实行宪政是以正当性的宪法为前提,即无宪法则无宪政,也就是说正当性的宪法是宪政的必要条件,但不是充分条件。因为宪政是宪法的灵魂所在,没有宪政动作,宪法就徒有其名,虚有其表,所以不仅宪法是依赖宪政来得以实施、维护和发展完善的,而且,宪法权威的树立,宪法的实施、完善和发展都寓于宪政之中。
 
总之,如果说宪政奉行的原则是政府权力有限,必须遵照宪法和法律治理国家,那么宪政的宗旨则是限制政治权力,保障公民权利,促进公共福利;而其优越性则主要表现在:一是以宪法和法律对政府权力加以限制;二是实行分权制衡;三是确立人民主权和民选政府;四是建立宪法审查制度;五是司法独立;六是保障个人权利和自由。
 
就此展开来讲,人类在发展过程中之所以选择宪政,一是在于宪政主张以权力制约权力。而这是指权力的不同主体之间的相互制约。制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、上级与下级之间的权力相互制约,他们之间的权力是不对等的,中央和上级的权力分别高于地方和下级。
 
二是在于宪政主张从暴力政治走向协商政治。由于都主张权利与义务关系上的秩序,而不依靠暴力统治,因此都注重以协商政治为导向,以至通过谈判、妥协、让步来获得政治上的共识和认同。
 
三是在于宪政主张从权力政治走向权利政治。过去政治以权力为导向,政治活动的主要领域几乎都是围绕权力而展开,随着宪政制度的形成和发展,权力政治逐步为权利政治所取代。从这个意义上讲,宪政的发展主要围绕平衡权力与权利关系展开,而发展到现在演变成以权利为政治的核心,以至于不但权力服从权利,权力保障权利,而且权利制约权力,权利成为权力的目的。而这就是以公民权利制约公共权力,公民成为制约公共组织的力量,从公共权力组织的外部对公共权力产生制约作用,限制、阻遏公共权力的滥用。因而以权利制约权力是一种基本的制约机制,不但以承认公民权利为根本前提,还以保护公民权利为最终目的。
 
四是在于宪政主张从无序政治走向有序政治。宪政发展的进程实际上也是一个政治制度化、政治秩序化的进程,不仅使动荡不安、政权不稳的时代终结,还建立了一整套保证政治稳定的制度规则和行为规则,从而使政权的交替、政策的变革等等,都能够在一种既定秩序下进行。
 
五是在于宪政主张从垂直政治走向平面政治。过去,专制政治的一个重要特征就是垂直的权力关系,而随着宪政制度的建立,权力的关系实现了分散化、平面化。如地方自治政府的建立,政府、非政府以及官民的协同治理等,都体现了民主的发展取向:既注重公民的权利,也注重公民的责任,并强调政府与公民对于社会公共事务管理的共同责任和共同利益。
 
具体地说,由于宪政既只体现广大人民的意志,又仅以人民的需要为出发点;既兼容并包,又选举限任;既不钳制言论及其结社、信仰自由,又实行地方自治;既有多党竞争,又有分权制衡;而不管是军队,还是警察,都完全国家化,以至不仅扩展百姓的活动空间,还接受制约,监督有效,唯民是从,因此在实现宪政的国度里,人民不但拥有超越立法者和政府的最高主权,还享有公民基本权利,更负有参与政治体制的责任,而其权利和自由也正是通过这一体制得到保护。
 
在实现宪政的国度里,国家权力不仅横向分解到不同职能的权力机构,使之彼此均等,各自独立,形成横向制约,还分成中央权力和地方权力,形成纵向制约,从而达到分权制衡,以至于防止权力扩张,防止权力为所欲为,防止权力为非作歹。
 
在实现宪政的国度里,权力自下而上产生,一方面必须通过选举竞争,符合多数选举人的要求方可获得;一方面必须通过考试竞争,达到规定的标准,才能获取相关职位,而任职都有一定的时限,到期如未获得连任就得离职。
 
在实现宪政的国度里,如果说媒体是社会舆论的平台,那么言论自由则是社会舆论的载体。民众一旦发现什么问题,就借助新闻媒体报道出来,引起社会和有关部门关注。更主要的是,新闻媒体本身就很敏锐,哪有风吹草动,很快就会发现,而一发现权力违规行为,就会严加谴责,督促有关部门处理。
 
在实现宪政的国度里,政治几乎就是政党政治,社会只是各政党竞争的舞台。不管是执政党,还是在野党,都享有平等权利,谁都不能凌驾于国家之上,都不能凌驾于民族之上,都不能凌驾于法律之上。尽管执政党行使权力,可在野党的制约和监控不仅让执政党谨言慎行,还让执政党难以胡作非为,难以越轨牟利,难以造成危害。如果当权者滥用职权,或渎职失职,或违法乱纪,或营私舞弊,或贪污受贿,或迫害陷害,那么,不是遭到罢免,就是遭到弹劾,而触犯法律的,还要遭到严惩。
 
在实现宪政的国度里,政府服务的对象是人民,因为政府不仅由人民委任,还代为人民管理国家,所以与其说政府是行使国家权力的机构,不如说是人民的公仆,以至不仅为人民着想,也为人民服务,还为人民造福。
 
尤为重要的是,宪政的实施不但要限制政府的权力,还要保障公民的权利,同时还要约束公民的行为。由于宪政制度的建立不但以民主为基础,还以法治为准绳;不但以人权为核心,还以自由为目标;不但以平等为纽带,还以多党竞争为枢纽;不但以分权制衡为中枢,还以地方自治及其军队国家化为前提,彼此既相辅相成,又不可分割,因此宪政不是单一的结构,而是一个多元的复合结构,而是由多个因素构成的完整的系统,而各因素之间相互依赖、相互影响,彼此不可或缺。
 
尽管合成宪政制度的每个要素的作用及其优越性各不相同,可彼此既相辅相成,又不可分割,既相互联系,又相互作用,其中任何要素的地位和作用都是不可替代的,因此在建设宪政制度的过程中,不仅要避免片面性,还既要重视政治主体的理性化程度的提高,又要重视组织结构的完善,既要重视各种政治关系的协调,也要注重社会意识体系的构造和政治意识的创新,并逐步使政治行为规范化,不仅推动政治制度的健全和完善,还使社会文明的建设更加系统和全面,从而推动政治发展和社会全面进步。
 
综上所述,宪政不仅是一种以民主为基础、以法治为形式、以分权制衡为手段、以保障个人自由和权利为目标的一种现代政治制度,也是保护公民自由的一系列原则和行为方式,或者说是自由的体制化表现;不仅尊重多数人的意愿,也保护个人和少数群体的基本权利;不仅把国家权力横向分解职能不同的机构,还分散到地方,而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开,及时回应人民的要求;不仅使政府遵循法治,也确保全体公民获得平等的法律保护,还使公民权利受到司法体制的保护,因此确保宪政不仅是促进生产力发展的有力杠杆,也是促进生产关系发展的重要依托,因而是人类社会健康发展的光明大道!

2013年6月26日
关键字: 付勇 民主转型
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