【 民主中国首发 】  时间: 9/17/2013              

吕耿松:杭州杨家社区党委书记权力超过习近平,“居民公约”超越法律

作者: 吕耿松 吕耿松

中共总书记习近平虽然在中国拥有至高无上的权力,但他不能随心所欲地制定法律,对老百姓动辄罚款,任意侵犯公民的合法权益。然而杭州市下城区石桥街道杨家社区党委书记王天才却能在他治下的杨家社区呼风唤雨,任意召集“三个代表大会”,制定超越法律的“杨家社区公约”及其“附则”、“细则”,对居民的一举一动进行监视,动不动就“罚款”。更荒唐的是,他制定的“法律”有溯及既往的效力,7月份制定《细则》能在1月1日开始执行,简直比宪法的效力还要高。

2011年7月21日,杨家社区居委会和经济合作社通过了一个所谓《杨家社区、经合社对拆违控违收取违章建筑集体土地使用费的若干细则》,宣称:社区依据2011年1月和7月召开的杨家社区及杨家经合社全体党员、股民代表、居民代表大会通过的《杨家社区居民公约》,根据《居民公约》第三章第二十六条的规定及2011年7月三个代表大会通过的若干细则,对杨家社区历年来的各类违章建筑、损坏绿地破墙开店、开窗等行为采取集体土地收取使用费。据此,社区和经济合作社通过扣除股金红利的方式,非法扣取了居民股金红利每年300多万元,其中杨家沁苑24排12号的陈建英户在两年内被非法扣除股金红利9万多元。杨家社区这一做法严重违反了国家法律,损害了社区居民的合法权益。这实际上是党委书记王天才和一些社区干部见财起心,明目张胆地对社区居民敲诈勒索的行为,是对国家法制的公开挑战和践踏。

《杨家社区居民公约》是个不合法的“村规民约”

《杨家社区、经合社对拆违控违收取违章建筑集体土地使用费的若干细则》制定的依据是《杨家社区居民公约》,但该公约制定的程序和公约的内容都与国家现有法律相抵触,因而对居民不具有约束力。

(一)《杨家社区居民公约》制定程序不合法。《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定可以制定村规民约和类似村规民约的“居民公约”,但其不得与宪法和法律法规相抵触。杨家社区原为杨家村,在2006年撤村建居后撤销了原行政村,改为杨家社区,所有村民也变成城市居民,因此该社区制定的《杨家社区居民公约》应适用《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。
   
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十五条规定:“居民公约由居民会议讨论制定,报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案”;第九条规定:“居民会议由十八周岁以上的居民组成。居民会议可以由全体十八周岁以上的居民或者每户派代表参加,也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。”而2011年1月12日通过的《杨家社区居民公约》则是由“杨家社区第二届第三次居民代表大会通过”。居民会议和“居民代表大会”是两个不同的法律概念。居民会议由十八周岁以上的居民组成,它可以由全体十八周岁以上的居民或者每户派代表参加,也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。也就是说,居民会议必须由全体成年居民组成,但参加会议时可能全体成年居民无法全部参加可以允许每户派代表参加,也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加,但代表必须是选举产生的。在全体成年居民参加、每户派代表参加和居民小组选举代表参加三个选项中,居民小组选代表参加是最后选项。尽管居民小组可以选代表参加居民会议,但不能改变居民会议的性质,而称什么“居民代表大会”。居民委员会是个自治组织,人数、规模都很小,每个居民都可以对社区的事务直接提出自己的主张,用不着别人“代议”,所以居民委员会和村民委员会都不设“人民代表大会”。因此,《杨家社区居民公约》不是由居民会议而是由“居民代表大会”制定并通过是不符合法律程序的。
    
杨家社区的所谓的“居民代表大会”是由哪些人参加的呢?《杨家社区、经合社对拆违控违收取违章建筑集体土地使用费的若干细则》称是由杨家社区及杨家经合社全体党员、股民代表、居民代表参加的。这里,“全体党员”和“股民代表”不是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》所规定的居民会议的成员,他们只能以居民或居民代表的身份参加居民会议,以“党员”和“股民代表”的身份参加居民会议并制定《居民公约》是无效的。事实上,除“全体党员”外,“股民代表”和“居民代表”都是党委书记王天才这个土皇帝指定的。

(二)《杨家社区居民公约》内容与法律、法规相抵触。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十五条第三款规定:“居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”。在《杨家社区居民公约》中,有26条罚款的规定,还有18条“严禁”,俨然是一部严峻的行政法规。在《公约》第三章的19条条文中(第十六条至第三十四条),除第三十四条是“奖励”外,其余18条都是罚款,罚款的最高额度是2万元。罚款是一种行政权力。根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条至第十四条的规定,只有法律、行政法规和地方性法规才有权力设定罚款权,国务院部门规章和省级政府规章及国务院批准的较大的市的政府规章可以设定罚的种类和数额。

《杨家社区居民公约》在刑事犯罪、治安管理、计划生育、交通、经营、违章建筑、文化娱乐乃至个人道德品质方面都设定了罚款权,罚款的数额十分随意,罚款和收款不实行分离,而是集中在一起,即在被罚款人股金红利中扣除。有些罚款条文的规定,简直到了无法无天的地步,如公约第三章第二十一条规定:“非法或无计划生育行为,除按《浙江省人口和计划生育条例》处理外,扣除夫妻双方在经合社享受的十年年终股份分红、社会养老保险、医疗保险等一切福利待遇”。《浙江省人口和计划生育条例》第四十八条规定:“违反本条例规定生育的,对男女双方分别按照统计部门公布的当地县(市、区)上一年城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入的下列倍数征收社会抚养费……”;第四十九条规定:“社会抚养费的征收,由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定;县级人民政府计划生育行政部门也可以委托乡(镇)人民政府或街道办事处作出书面征收决定。”《浙江省人口和计划生育条例》明确规定对违反计划生育的行为只能是征收社会抚养费,执行征收的是县级人民政府计划生育行政部门或其委托的乡(镇)人民政府或街道办事处,社区并无处罚的权力,也无接受委托处罚的资格。《中华人民共和国行政处罚法》规定一事不再罚,但该“公约”却规定将受处罚者的处罚范围扩大到“扣除夫妻双方在经合社享受的十年年终股份分红、社会养老保险、医疗保险等一切福利待遇”。类似的条文还有很多,罚款的方式都是从居民的股金红利中扣除。

杨家社区居民的股金是撤村建居前集体土地被国家征用后的补偿款,以集资的方式由杨家经济合社管理。杨家经济合作社在法律上只不过是一家股份有限公司,它对股民股金的处理只能按公司法的有关规定处理,怎么能按行政处罚法来处理呢?它哪里来的这么大的权力!杨家社区动辄罚款,正因为它手里掌握着股民的股金,但那是股民的合法财产,它怎能随心所欲地想罚就罚?这种行为如不制止,那么银行也可以制定罚款规定,将客户的存款罚个精光!

除滥设罚款权外,《杨家社区居民公约》还设定了许多限制公民行为的禁令性条款,如《附则四》(杨家社区出租房管理规定)第六条规定:“严禁将出租房出租给有犯罪记录及参与法轮功邪教人员”。房屋出租是一种民事行为,它受合同法的调整,是否出租给有犯罪记录的人员,由公安机关按治安管理法管理,社区只是有义务配合,但决不是它的职权,所以它无权制定这样的禁令性规定。至于法轮功,中国并无法律确认它是邪教。退一步说,即使有其他邪教人员要租住居民的房屋,社区也无权干涉。

综上,《杨家社区居民公约》制定程序不合法,其内容与宪法、法律、法规和国家政策相抵触,严重侵犯公民的合法权利,应由上级政府予以撤销。

《杨家社区、经合社对拆违控违收取违章建筑集体土地使用费的若干细则》也是违法的,严重地侵犯了居民合法的财产权。

(一)该细则制定的程序严重违法。该细则是2011年7月21日公布的,但它却规定从2011年1月1日起开始执行,也就是说,这个细则的效力及于既往,它的效力比法律还要高。我国法律的生效一般为公布之日生效、公布后过一段时间生效和公布后试行一段时间生效,没有溯及既往的效力。作为国家政策的规范性文件,一般也是公布之日生效,但这个由所谓“三个代表大会”制定的细则,却要适用于半年多前的行为。此外,据该细则称,它是根据2011年1月和7月召开的杨家社区及杨家经合社全体党员、股民代表、居民代表大会通过的《杨家社区居民公约》第三章第二十六条的规定制定该细则的。按照这个说法,《杨家社区居民公约》在2011年1月12日公布时,该公约还在制定中,所谓的第三章第二十六条还没有出台。根据该细则的描述和居民的反映,《杨家社区居民公约》和《杨家社区、经合社对拆违控违收取违章建筑集体土地使用费的若干细则》是同时出台的,出台这两个文件是因为2010年年底开始,该社区一些地段好的居民在自己的院子里“破墙开店用于经营”,这本来是工商和城建管的事,但王天才等社区领导患了红眼病,急于抢这块“肥肉”,于是迫不及待地制定了《杨家社区居民公约》和《杨家社区、经合社对拆违控违收取违章建筑集体土地使用费的若干细则》,并以此为依据来进行罚款,即所谓收取违章建筑集体土地使用费。石桥街道有四个社区,除杨家社区外,其他三个社区(石桥社区、永丰社区 、华丰社区)都没有收取所谓违章建筑集体土地使用费的情况。

(二)《杨家社区、经合社对拆违控违收取违章建筑集体土地使用费的若干细则》严重侵犯了社区居民的合法财产。杨家村早在2006年就已撤村建居,原有的集体土地因被国家征用而变成了国有土地,“集体土地”已不存在。居民现在的住房是撤村建居时由政府统一安置的房子,包括住房和前面的院子,这都是居民所有的合法财产,居民对自己的财产有使用、处置的权利。至于破墙开店是不是“违章建筑”,要看是不是违反了城市建设和工商管理的有关规定,但这要由城建和工商机关来确定,而不是由社区“三个代表大会”说了算。由于撤村建居后集体土地变成了国有土地,社区没有收取土地使费的权力,按照法律只能由国土资源部门收取,但也只能收取合法使用土地的费用,而不能收取“违章建筑土地使用费”。对于违章建筑,按法律只能是责令整改、拆除违章建筑和罚款。对于违章建筑的罚款,国家是有严格的标准的,而且罚款必须和收款分离。杨家社区的所谓“收取违章建筑土地使用费”实际上就是罚款,因为它是根据《杨家社区公约》第三章第二十六条制定的,而该条明确写明是罚款。

《杨家社区、经合社对拆违控违收取违章建筑集体土地使用费的若干细则》制定了许多不同的标准,而这些标准是根据是否对王天才等社区干部有利决定的。如王天才在院子里破墙开门造停车场可以不罚款,居委会主任陈兴龙破墙开门用于经营只罚每平方米100元,而陈建英40个平方(屋顶是简陋的彩钢瓦),却按彩钢瓦按每平方400元,卷闸门每平方4000元计算,每年从股金红利中扣去4万多元。陈建英每年股金分红也只有4万多元,也就是说陈建英每年的股份分红都被杨家社区白白拿去。杨家社区扣除居民的“违章建筑土地使用费”既没有发票,也没有收据,没有任何可以证明“收费”凭据,只是在每年的结账表格上注一下,谁也看不明白这是一些什么账。

自撤村建居后,居(村)民们失去了赖以生存的土地,仅靠土地补偿款产生的股金分红生活,他们利用自家阳台前的院子搭建一点店面房,出租或自己经营以补贴家用,但却被王天才等社区干部看上。为了攫取这笔不义之财,这个具有“天才”头脑的党委书记便利自己手中的权力,召开所谓“三个代表大会”炮制了这两个超越法律的文件,以“合法”的形式对居民巧取豪夺,引起居们的极大愤慨。陈建英等居民曾对杨家社区的违法行为向石桥街道、下城区政府、杭州市政府和浙江省政府反映,接待的信访干部也承社区不应收费和罚款,但又无奈地表示:“钱在王天才手里,王天才不同意还给你们!”陈建英等无奈只好到北京上访,国家信访局领导虽然表示社区无权罚款和收费,但并不给他们解决问题。2013年6月5日,陈建英从北京马家楼被押回杭州,社区干部将她从车站带到了石桥派出所,关押到晚上10点多才放回,社区民警(警号012913)威胁她说,今后到北京去要向社区写保证书,否则去一次抓一次。8月19日陈建英再次从北京回来,社区又派人把她从火车站抓到石桥派出所,关押了16个小时。派出所第二把手威胁她说:“下次再去北京,要叫你吃子弹!”总之,王天才一手遮天,居民们不仅无辜被罚,而且连伸冤的地方都没有。
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