【 民主中国首发 】  时间: 1/8/2014              

付勇:宪政民主是公民社会的制度保障

作者: 付勇 付勇


“民主转型与培育公民社会”征文


无论从哪个方面讲,宪政民主都是公民社会的制度保障。因为宪政民主使得民众不仅能够自由发表意见,还能在定期的、有程序和有规则的竞争性自由选举中选择国家执政者,而参与国家管理的政治制度;不仅是按照平等和少数服从多数的原则,来共同管理国家事务的政治制度,也是保护公民自由的一系列原则和行为方式,或者说是自由的体制化表现;不仅尊重多数人的意愿,也保护个人和少数群体的基本权利;不仅把国家权力横向分解到职能不同的机构,还分散到地方,而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开,及时回应人民的要求;不仅使政府遵循法治,也确保全体公民获得平等的法律保护,还使公民权利受到司法体制的保护;不仅是促进生产力发展的有力杠杆,也是促进生产关系发展的重要依托,还是人类发展的强大动力。
 
尤为重要的是,宪政民主制度的建立不但以宪政为支柱,还以法治为准绳;不但以人权为核心,还以自由为媒介;不但以平等为纽带,还以多党竞争为枢纽;不但以分权制衡为中枢,还以地方自治及其军队国家化为前提,彼此既相辅相成,又不可分割,因此民主不是单一的结构,而是一个多元的复合结构,而是由多个因素构成的完整的系统,而各因素之间相互依赖、相互影响,彼此不可或缺。
 
由于公民社会是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为,既不属于政府的一部分,也不属于盈利的私有企业的一部分,因此,它处于“公”与“私”之间的一个领域,不仅包括了那些为了社会的特定需要而行动的组织,还包括了那些为了公众的利益而行动的组织,诸如慈善团体、非政府组织(NGO)、社区组织、专业协会、工会等。公民社会不仅使个性得以存在和发展,还是自由的体现,而其既主张社会的多样性和国家的合法性依赖于公民社会的充分自治,又认为国家权力对公民社会的干预是不正当的,也可能是无效的。其中,黑格尔主义者认为公民社会就是一个以私人利益为基础的名利场,主张通过国家共同体来控制公民社会。而折中的观点则认为国家与公民社会相互制约并相互依存。

公民社会一方面保护了个人利益不受国家政权的侵犯,另一方面也确定了国家的活动范围。对此一种观点认为公民社会与国家政权之间存在着对抗关系,国家权力的扩张会对公民社会形成压制,构成侵害;而公民社会的扩张也会削弱国家的自主性,影响政府决策。因此,国家政权与公民社会应该截然分离,互不侵犯。另外一种观点则认为国家与公民社会是相互依存的。国家政权作为“仲裁者”角色,以中立态度调节公民社会的矛盾。而这种观点强调了公民参与公共政治的积极性,1990年代以后,政治学界将公民社会界定为国家与个人之间的一个具有公共性质的社会作用领域。由此可见,公民社会必须建立在宪政民主的基础上,或者说只有在宪政民主的基础上,才能建立公民社会,以至于才能使个性得以存在和发展,才能使国家与公民社会相互制约并相互依存,才能使个人利益不受国家政权的侵犯,才能确定了国家的活动范围,才能使国家政权只作为“仲裁者”角色,以中立态度调节公民社会的矛盾。
 
尽管民主制度由来已久,不仅经过许多思想家反复的论证和求索,还不断被一些政治家付诸实践,但作为宪政民主制度被运用则始于1688年的英国光荣革命之后,而其理论及其在制度设计上的实践,不管是对限制政府权力,还是对规范政府行为;不管是对保障人民权利,还是对推进宪政法治;不管是对政治现代化,还是对国家的健康发展,都具有举足轻重的作用,以至奠定公民社会的基础。(为了表述简洁,下面一概用民主代替宪政民主或自由民主)
 
自从1688年英国铺筑人类第一条民主之路以来,民主不仅通过选举从根本上掌控权力的归属,还通过分权制衡随时把控权力的运行,因而形成当今宪政民主制度,并成为时代潮流,迅速波及全球。
 
随着宪政民主不断发展,虽然呈现出不同的表现形式,可是不但本质相同,连作用也无什么差异,不论是君主立宪制,还是议会内阁制、总统制、半总统制,都是代议制,都是和平管理冲突,建立秩序,并实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和过程,而其核心内涵有三个方面:一是选举;二是各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化;三是不同意见的合法化。
  
首先就选举而言,民主的表现方式是代议制,由于民众无法直接掌握和管理政权,而只能选择民众中的少数精英代行权利,因此选举领导人不仅是民主的核心内涵,也是体现“主权在民原理”的最重要的环节。而民主选举,必须满足三个条件:一是自由选举,保障选举人的自由意志,不允许以任何方式强迫选举人;二是定期更换领导人;三是选举必须是选择行为,即选举人在两个以上候选人中选择一个人。而只有一个候选人的选举,只是推举或是拥戴行为,而不是真正意义上的选举。而真正的选举必须是两名以上的候选人竞争同一个职位,让选民从中选择一名候选人。
 
其次,就各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化来说,从横向上看,政党、行政、立法、司法等政治机构是独立机构,即专门化了的、角色边界清晰而明确的、互不相属的结构。从纵向上看,不同层级的政治机构都是相对自主的机构,而不是只听命于上级机构的下属机构。横向的和纵向的各政治机构之间是相互制约的互动关系,而不是某一特定政治机构控制或支配其他政治机构的单向影响关系。
 
再则,就不同意见的合法化来讲。民主是共同体成员以普遍认同的程序和规则为依托,和平地解决利益冲突,使得各利益主体追求利益的积极行为得以持续进行的制度安排和实际行为过程。因此按特定程序,自由发表任何不同意见是民主的根本。同时不同意见的合法化,是自由、平等的选举和各政治机构之间纵向的和横向的制约关系得以实际运行的根本保障。
  
除此之外,民主不仅是政治生活方式的高级形态,也是由诸多因素构成的复杂而完整的系统。首先,从第一个层面来讲,民主是原理体系。如人的尊严原理、平等原理、自由原理、主权在民原理等。

人的尊严原理,是指不论性别、地位、贫富,人的自身价值是世界上最珍贵的价值,而人的尊严是人类社会的最高终极价值目标,只有民主制度,才能最大限度地实现人的尊严。
  
平等原理,是指人生而平等,应拥有相等的权利。现实生活中,每个人能力不同、所处的环境不同,不可能享受绝对平等的权力,所尽的义务也不可能是绝对平等的。但就人的价值而言,人之间应是平等的,在法律面前应是平等的。
 
自由原理,是指人自主地支配自己,而不受他人的强制和支配的状态。在现实生活中,自由不是绝对的。首先一个人的自由不能妨碍他人的自由。其次为每个人都能获得尽可能多的自由,每个人都必须让出一部分自由给国家,由国家以制度、规则等形式制约人的行为,以保障更多的人享受更多的自由。
 
主权在民原理,是指国家权力来之于人民,人民才是国家的主人,因此,由人民授权产生政府,政府必须遵从人民的意愿。
  
其次,就第二个层面来讲,民主是一系列的原则体系。如讨论原则、妥协原则、多数原则等。其中,讨论原则以异议、意见、反对派的存在为前提,并以讨论的方式交流各自的不同意见,求大同存小异,制定同一政策的方式和途径。因此讨论不仅是和平地解决分歧和冲突的方式和途径,更是公开地交流不同意见,让公众了解并参与政策制定过程的方式和途径。
  
妥协原则是指为达成具体的目的,意见相异或对立的各方调整各自的意见,以达到相对一致的方式和过程。一方面妥协是相互了解和理解对方的意见的过程,而不是各方只顾坚持自己的意见;另一方面妥协是各方反省自己的意见,以发现和创造共同点的过程,而不是一方盲目地、绝对地顺从另一方,而妥协最终的目的是为制定出更有创造性的政策。
  
如果说讨论原则是民主的根本原则,即以和平的方式解决分歧和冲突的唯一方式,那么妥协原则就是讨论得以和平地进行所必须的原则,而多数原则就是将讨论引向决策的唯一方法。
 
从第三个层面来讲,民主是宽容的心态和遵守规则的习惯。其中,宽容的心态有两层含义:一是承认自己的能力的有限性;二是承认他人的存在。而遵守规则的习惯,是指人的行为比较理智,不轻易用感情支配行为。要是人类共同体有序化所必需的各种规则,不能自觉而普遍地得到遵守,那就混乱无序。而如果说宽容的心态和遵守规则的习惯是民主的社会基础,是身份和习惯上的平等,是一种生活方式,是一种社会状态和风气,那么谁也不否认社会民主作为民主政体不可缺少的基础的重要性,也不否认基层的初级民主可能比民主的任何方面更有价值。
  
从第四个层面来讲,民主是一系列的制度。而制度主要规定各政治主体的产生方式、行为方式及其相互之间的稳定的关系模式。其中,最基本的制度不仅有代议制度,还有政府制度,还有政党制度,还有司法制度,还有舆论制度等。
  
从第五个层面来讲,民主是一系列的行为过程。如选举行为过程、决策行为过程、参与行为过程等。在实际政治过程中,只有以具体而详尽的程序和规则来规范制度运行的每一个具体环节和各政治主体的每一个具体的行为环节,政治制度才能得以现实化。不然,政治制度将是一纸空文。从这个意义上讲,民主是一系列的程序和规则。
 
简括而言,宪政民主是由多个因素构成的完整系统,不仅各因素之间相互依赖、相互影响,而且,各因素都不可或缺。更主要的是,尽管宪政民主的表现方式只是代议制,但不是单一的结构,而是一个多元的复合结构,整个系统因为由多个因素构成,所以具有多方面的作用。
 
展开来说,宪政民主并不意味着每个人都去当家作主,或每个人都享有同等的政治影响力,而指的是人民通过根据他们的自愿同意选举出来的代表来帮助他们当家作主,或者说民主并不仅仅要回答“谁是统治者”,更要回答“用什么方法来不流血地更换统治者”。现代民主首先必须确立相应的程序和游戏规则并做到权力的和平转移,建立真正有效的代表机关,能够对政府进行有效地监督。而代议民主,就是公民通过其代表来治理国家,而不是直接管理全部公共事务。在代议民主下,主人与主事是分离的,用英国自由主义哲学家密尔的话说,人民应该是主人,但是他们必须聘用比他们更能干的仆人。由于公民并不亲自主事,因此,要有一整套的监督机构来对代表及由此产生的政府进行监督和防范,以免仆人滥用权力变成主人。从这个意义上讲,政府公务员不过是为公民服务的公仆。在代议民主中,公民通过选举出来的代表掌握和行使立法和政治权,而代议制度的核心是由经普选产生的代表所组成的议会或国会。正是因为这些代表是公民的委托,所以他们的作为必须得到公民的同意和委托。例如,如果政府不经过代表的同意,就无权对公民征税。
 
宪政民主是各个政党自由竞争和自由活动的舞台。如取缔政党,或只是保留执政党及其附属,那所带来的灾难,却远远大于多党竞争,因此民主离不开多党自由竞争。一方面,民主政治的目的不在于保护多数,而在于保护少数。多数人在多数情况下不需要少数人的保护,而少数人永远需要民主制度的保护。不仅少数派需要通过政党的形式积累扩大力量,多数派也需要靠政党的形式去巩固自己的力量。另一方面,结党的权利与自由来自民主政治所保障的公民的结社自由和参政权。结社自由的核心便是结党自由。在这样的宪法权利的保护下,公民可自由地结成政党来参与政治,参与国家管理。同时,鉴于任何政党都只能代表一些人而不是所有人的利益和主张,人们为了有效地表达自己的利益要求、政治和政策主张和积极参政议政,就必须结成政党。政党政治意味着公民可以在不同的党派之间进行选择。如果公民没有对执政者的自由选择权,那就没有民主。在自由民主下,不同的政党及不同政治见解和政策方案的存在为选民们提供了广阔的选择范围。在自由民主下,不论多么强大、多么得势的政党都不可能左右一切。在自由民主下,竞争和对立不仅司空见怪,更是常态,只要各个政党之间彼此宽容妥协,相互监督制衡,遵循民主政治的游戏规则参政议政,放弃用暴力的手段解决政治上的分歧,政党政治也就不会导致国家分裂和武力的对抗,反而带来持久的稳定和繁荣。
 
此外,宪政民主与个人的自由密切相关。由于民主不但依据尊重个人价值与尊严的道德原则,还一直贯穿自由、平等的原则,更讲求个人只能是目的而不能是手段,因此最适合自由平等的个人,它既是经过这样的个人自愿同意之后才建立起来的政体,也是最有利于保障和扩大公民个人自由的政体。而背离了自由的民主根本就不是民主,所以,民主常被称为自由民主。不论民主是基于个人自由的民主,还是要求全体公民大会集体行使权力的民主,只要自由主义的民主不复存在,民主也就寿终正寝了。正是自由主义使民主获得了持久旺盛的生命力。不管在什么情况下,自由与民主都既能相互结合,又能互相强化。个人自由是否得到保障,政府权力是否受到限制,是区别自由民主与其他类型民主的根本尺度。应追求的不是最大限度的民主,而是提供并保障最大限度自由的民主。在价值上,民主必须是以维护人的自由、权利和尊严为最高目标的;在体制上,民主必须是宪政的、法治的、共和的;而在形式上没有什么限制,既可选择君主立宪制,也可选择议会内阁制,还可选择总统制或半总统制。
    
公民的根本权利与自由是宪政民主的出发点。民主涉及到公民自由地决定自己命运的权利,这种权利的运用所要求的政治制度必须能够充分保障言论自由、信仰自由、结社自由;保障自由公平、竞争性的选举,尊重个人和少数派的不可剥夺的权利,保障信息的自由传播和法治。因此在民主国家里,不管是民众,还是反对派,都可充分地表达他们对政府的批评甚至反对的立场,而不必担心受到肉体和精神上的报复。
                    
宪政民主制度不但促进经济发展,也有利于财富的创造,因为民主与自由市场经济有着内在的逻辑联系。其实在很大程度上,民主是人类追求与践行经济自由与政治自由的产物,换句话说,自由民主只存在于自由市场经济之中。虽然实行自由市场经济的国家不都实行自由民主,但没有经济上的自由决不会有政治上的自由民主,而有了经济上的自由不等于有了政治上的自由民主。尽管自由市场经济为民主提供了的必要条件,但不能提供全部条件,而其他条件需要人民不仅要用心培植,更要用血汗浇灌!
 
尽管宪政民主自身有很多的限制,也有一些事情作不了,但能够规范政治行为;尽管民主不能提供英明的决策,不能解决道德问题,不能用少数服从多数来决定道德问题上的对错,但能够及时纠正政治上错误;尽管民主不是是万能的,即便成功地确立了民主政治,其内部也还有诸多的张力和艰难的平衡,但能够给人类最多的自由、平等、和人性的尊严。
  
除了以上因素,宪政民主制度之所以不仅成为普世价值,也成为世界潮流,还成为政治文明的标杆;不仅可以到处移植,也能嫁接到各种文化传统中,还能在各种不同的国家扎下根来;不仅在欧洲、北美洲安家,也在大洋洲、南美洲落户,还在亚洲、非洲安居乐业,而今遍布一百五十多个国家和地区,原因还在于同其他政治制度相比具有不可比拟的优越性,而其具体表现在以下五个方面:
 
一是从暴力政治走向协商政治。由于都主张权利与义务关系上的秩序,而不依靠暴力统治,因此都注重以协商政治为导向,以至通过谈判、妥协、让步来获得政治上的共识和认同。
 
二是从权力政治走向权利政治。过去,政治以权力为导向,政治活动的主要领域几乎都是围绕权力而展开,而随着民主制度的形成和发展,权力政治逐步为权利政治所取代。从这个意义上讲,民主的发展主要围绕平衡权力与权利关系展开,而发展到现在演变成以权利为政治的核心,以至不但权力服从权利,权力保障权利,而且权利制约权力,权利成为权力的目的。
 
三是以权力制约权力。而这是指权力的不同主体之间的相互制约。而制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、上级与下级之间的权力相互制约,他们之间的权力是不对等的,中央和上级的权力分别高于地方和下级。水平方向制约是不同职能的权力机构的相互制约,他们之间的权力是对等的,既无隶属关系,又无高低之分,彼此权力完全均等。
 
四是从无序政治走向有序政治。民主发展的进程实际上也是一个政治制度化、政治秩序化的进程,不仅使动荡不安、政权不稳的时代终结,还建立了一整套保证政治稳定的制度规则和行为规则,从而使政权的交替、政策的变革等等,都能够在一种既定秩序下进行。
 
五是从垂直政治走向平面政治。过去,专制政治的一个重要特征就是垂直的权力关系,而随着民主制度的建立,权力的关系实现了分散化、平面化。如地方自治政府的建立,政府、非政府以及官民的协同治理等,都体现了民主的发展取向:既注重公民的权利,也注重公民的责任,并强调政府与公民对于社会公共事务管理的共同责任和共同利益。
 
具体地说,尽管宪政民主制度有不同的表现形式,但无论哪种宪政民主模式,都既只体现广大人民的意志,又仅以广大人民的需要为出发点;既兼容并包,又选举限任;既不钳制言论及其结社、信仰自由,又实行地方自治;既有多党竞争,又有分权制衡;而不管是军队,还是警察,都完全国家化,以至于不仅扩展百姓的活动空间,还接受制约,监督有效,唯民是从。因此,在民主国家里,人民不但拥有超越立法者和政府的最高主权,还享有公民基本权利,更负有参与政治体制的责任,而其权利和自由也正是通过这一体制得到保护。
 
在民主国家里,每个公民都能随自己的意志活动,而且活动空间广阔,不受多少限制,既拥有竞选的权利,也拥有选举的权利;既拥有议政的权利,也拥有督政的权利;既拥有结社的权利,也拥有组党的权利;既拥有游行请愿的权利,也拥有示威抗议的权利;既拥有发表不同言论的权利,也拥有公开反对意见的权利。
 
在民主国家里,国家权力不仅横向分解到不同职能的权力机构,使之彼此均等,各自独立,形成横向制约,还分成中央权力和地方权力,形成纵向制约,从而达到分权制衡,以至于防止权力扩张,防止权力为所欲为,防止权力为非作歹。
 
在民主国家里,权力自下而上产生,一方面必须通过选举竞争,符合多数选举人的要求方可获得;一方面必须通过考试竞争,达到规定的标准,才能获取相关职位,而任职都有一定的时限,到期如未获得连任就得离职。
 
在民主国家里,政治几乎就是政党政治,社会只是各政党竞争的舞台。不管是执政党,还是在野党,都享有平等权利,谁都不能凌驾于国家之上,都不能凌驾于民族之上,都不能凌驾于法律之上。尽管执政党行使权力,可在野党的制约和监控不仅让执政党谨言慎行,还让执政党难以胡作非为,难以越轨牟利,难以造成危害。如果当权者滥用职权,或渎职失职,或违法乱纪,或营私舞弊,或贪污受贿,或迫害陷害,那么,不是遭到罢免,就是遭到弹劾,而触犯法律的,还要遭到严惩。
 
在民主国家里,政府服务的对象是人民,因为政府不仅由人民委任,还代为人民管理国家,所以与其说政府是行使国家权力的机构,不如说是人民的公仆,以至于不仅为人民着想,也为人民服务,还为人民造福。
 
总之,如果说专制暴政是建立在暴力的基础上的,那么宪政民主政治则是建立在公民的同意的基础之上的。在宪政民主国度,国家政府从被统治者的同意中获得正当的权力。由于民主是建立在公民的同意的基础上的,因此公民要表示同意就必须有自由,可以自由地表达自己的不同的观点。另外,在许多大国,因为人数众多,不可能每个人都直接到某个场所去表达自己的意愿和看法,所以只好委托一些代表来表达自己的利益和要求,这样就产生了代表机关。另外由于民主制度不仅建立在对公民的理性能力的起码信任的基础之上,而且相信人的理性,故其合法性来自被统治者通过投票表达的同意。如果不相信人的基本理性,那就只有靠砍下的人头来垒砌政权的合法性了。从这种意义上讲,通过投票建立起来的民主制度,不仅使人类政治行为的文明程度取得实质性的进步,还彻底取代了“以暴易暴”的野蛮政治。
 
宪政民主政治认为每个人价值尊严是平等的,所以,不论贫富智愚,每位公民所握有的选票的价值是同等的,因为人与人之间作为人的资格是同等的,同是社会中的一份子。另一方面,由于人与人之间的参政、议政与施政的能力是不相等的,因此需要把最合适的人以选举的方式推举出来。尽管民主政治是选举政治,可又不仅仅是选举政治,仅仅有定期选举、竞选公平及选举结果真实是不够的,因为衡量选举的正当性的尺度不是有多少人自愿地参加了选举,而是有多少人被排除在选举之外,只要有一个人仅仅因为政治主张被剥夺了选举权和竞选权,那其选举的正当性就要打上问号。
 
尽管选举体现宪政民主的一个根本的方面,但不是全部的内容;尽管选举是按多数票的原则议决的,但是民主政治决不简单地等同于“大多数人说了算”;尽管在民主制度下有许多事情都是由多数或大多数人说来算,如领导人的产生,法案的通过等,但是还有许多事情是任何人和所有人说了都不算的,如即使多数人同意也不能剥夺少数人或所有人的自由、生命和财产。正是选举使得民主成为每位公民有权在公共领域中通行的大道;也正是选举产生的民主,才使得社会成员都可以生活在文明的政治环境中。民主政治不同于任何其它政体的独特之处在于它的务实性,在于它尊重现实,在于它尊重每一个人的独特性,不必为迎合它而来重塑人的灵魂、改造人的本性,而这不但体现民主的优越性,更体现民主的生命力。
    
综上所述,不管从哪个方面讲,宪政民主制度不但是人类在国家政治领域建设方面取得的重要成果,也是民主思想在实践中产生的结晶,而其所蕴含的政治思想既具有普遍意义,又对建立公民社会及其保障公民权利与自由发挥决定性作用,因此,宪政民主是公民社会的基础,只有先造就宪政民主,才能建立公民社会,以至不仅使个性得以存在和发展,还使国家与公民社会相互制约并相互依存;不仅使个人利益不受国家政权的侵犯,还确定了国家的活动范围,不仅使国家政权只作为“仲裁者”角色,还以中立态度调节公民社会的矛盾。

2014年1月1日
关键字: 付勇
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