【 民主中国首发 】  时间: 1/19/2014              

吕耿松:从李永鑫案件看中国行政诉讼时效制度的缺陷

作者: 吕耿松 吕耿松

诉讼时效是权利人行使请求权,获取法院保护其权利的法定时间界限。我国的民法通则、民事诉讼法及司法解释规定了比较完善的诉讼时效制度。但我国行政诉讼的诉讼时效却很不完善,最大的缺陷是当前的行政诉讼不存在时效中断制度。我国的行政诉讼时效为三种。一、普通诉讼时效:1、直接向法院提起诉讼的为三个月(《行政诉讼法》第三十九条);2、经复议向法院提起诉讼的为十五日(《行政诉讼法》第三十八条第二款)。二、特殊诉讼时效:直接向法院提起诉讼的特殊诉讼时效,有十五日(邮政法、统计法、水污染防治法、药品管理法)、三十日(渔业法、森林法、土管法)等。三、最长诉讼时效:1、是行政相对人知道具体行政行为的内容,但未被告知诉权或者起诉期限的为二年(《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条);2、是行政相对人不知道具体行政行为内容的,涉及不动产的为二十年,其他的五年(《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条)。

从世界范围的横向比较看,我国行政诉讼法的起诉期限是比较短的,法学界普遍认为三个月的起诉期限实在太短。民事诉讼中有时效中止、中断、延长的制度,而行政诉讼仅有时效延长的规定。由于这一缺陷,导致中国公民的大量民事权利在行政诉讼中得不到保护,因我国的绝大多数的行政诉讼行为都涉及到有关民事权利。中国的目前的法治状况,行政相对人在认为行政行为存在错误时,大部分人会首先采取和行政机关正面交涉、上访等方式,而以行政诉讼作为最后的救济手段。民事权利也是一种人权,它是政府和法院要保护的终极目标。诉讼时效制度的设立,实际上是对“躺在权利上睡懒觉的人”的教训性惩罚,即法律不保护知道自己的权利受到侵犯而怠于行使权利的人。可事实上,在中国没有人会在权利受侵害后躺在受损的权利上睡大觉,相反,他们奔走于各类各级行政机关之间,以求保障权利。这种交涉、上访,并不是权利人怠于行使权利,而是在积极行使权利。所以,许多专家和学者认为中国应当设立行政诉讼时效中断制度(郝丽娜:《行政诉讼起诉期限中断制度研究》;李慧兰:《行政诉讼应设立时效中断制度》等等)。

浙江省杭州市公民李永鑫、俞国良诉杭州市房管局案子,是典型的因行政诉讼时效制度缺限而权利受到侵犯的案例。

李永鑫,男,1 929年4月28曰出生,汉族,杭州市房地产管理局退休工人,住杭州市望江门外直街213号;俞国良,男,l 949年2月11日出生,汉族,杭州市人防工程退休公司职工,住本市太庙巷57号304室。李永鑫、俞国良系舅甥关系。1974年,李永鑫、俞国良因居住需要,分别在本市刮浆坊7号各建造住房一间,面积均为22.2平方米,其中东面一间为李永鑫自主出资建造,西面一间为俞国良自主出资建造。当时参与建房的工人、家庭成员及邻居可以证明上述事实。l 975年,李永鑫与母亲李阿大、姐姐李水弟(俞国良母亲)、妹妹李水银共同出资在刮浆坊7号后面的空地上出资建造30.34平方米的住房一间,其中李永鑫及李水弟、李阿大出资较多,上述事实相关人员也可证实。

1988年,李水银利用其女婿在省政府工作的便利,向杭州市房地产管理局申请发放上述房屋的产权证,而后者违反发证程序给予李水银核发了上述房屋共计74.74平方米的杭江字第47 l 5房屋所有权证。

1991年5月,李永金与李水银发生遗产继承纠纷诉讼,杭州市江干区法院作出了(1991)杭江法民字第151号民事判决,杭州市中级法院作出了(1992)杭法民上字第195号民事判决,这时李永鑫、俞国良才发现被杭州市房管局已错误地向李水银发放了杭江字第47 l 5房屋所有权证。此后,他们于l 993年7月21日向浙江省高级法院申请再审,省高院以(1993)浙法告申民监字5号《驳回再审申请通知书》驳回。1994年7月14日,李永鑫等向杭州市江干区法院提起诉讼,请求法院确认刮浆坊7号三间房屋分别为李永鑫所有、俞国良所和李阿大、李永鑫、李水弟、李水银共有。江干区法院于1994年8月30日作出(1994)江民初字第269民事裁定书,驳回起诉。裁定生效后,李永鑫等先后向杭州市中级法院和浙江省高级法院申请再审。2000年11月27日,江干区法院作出了(2000)江民监字第3号民事裁定书,决定再审。2001年7月9日,江干区法院作出(2001)江民再字通知1号民事判决书。

与此同时,李永鑫等向杭州市房管局提出异议,要求撤销杭江字第47 l 5号《房屋所有权证》,杭州市房管局先后于l 999年6月25日、2000年1月17日和2001年7月24日作出答复。2001年7月25日,李永鑫、俞国良向杭州市上城区法院提起行政诉讼,请求撤销杭州市房管局所制发的杭江字第4715号房屋所有权证。上城区法院认为原告应在(1991)杭江法民字第151号民事判决和(1992)杭法民上字第195号民事判决中就知道自己的权利被侵犯,直到2001年7月才向法院起诉,超过了诉讼期限,裁定予以驳回。李永鑫、俞国良不服,向杭州市中级法院上诉。2001年12月8日,杭州市中级法院作出了(2001)杭行终字第84号行政裁定书,驳回上诉,维持原裁定。上述过程表明,李永鑫、俞国良自知道自己的权被侵犯后,并未放弃权利,而是一直在通过诉讼和异议主张权利。

我国行政诉讼法只有普通诉讼时效和特殊诉讼时效规定,在行政诉讼法的司法解释中有最长诉讼时效的规定,如1991年6月11日《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第35条规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知当事人的诉权或者起诉期限,致使当事人逾期向人民法院起诉的,其起诉期限从当事人实际知道诉讼权或者起诉期限时计算,但逾期的期间最长不得超过一年。”2000年3月10日《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但是这些规定没有提到诉讼时效中断的问题。由于行政案涉及到大量的公民权利,而行政机关又是强势的一方,执法中往往带有随意性,导致许多行政管理相对人因诉讼时效中断而得不到救济,所以法院在审理这类案子时应参照民事诉讼中关于诉讼时效中断的有关规定。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条规定:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定。”《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第一百十四条规定:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,对本规定没有规定的,可以参照民事诉讼的有关规定。”可见,对行政诉讼法没有规定的,涉及到公民权利的案件,参照民事诉讼的有关规定是我国行政诉讼中的惯例。遗憾的是,在惯例中没有参照关于诉讼时效中断的规定,而这恰恰是现实生活中公民权利中最容易受到侵害的地方。

我国民事诉讼中关于诉讼时效的规定最早出现在《中华人民共和国民法通则》中。民法通则是一部“口袋法律”,它不仅包括了民法、合同法、物权法、侵权法,也包括了民事诉讼法。民法通则第一百三十五条至一百四十一条规定了保护公民民事权利的诉讼时效,其中第一百四十条规定:“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起,诉讼时效期间重新计算。”

《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定:“ 当事人未提出诉讼时效抗辩,人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。”第十条规定:“ 具有下列情形之一的,应当认定为民法通则第一百四十条规定的‘当事人一方提出要求’,产生诉讼时效中断的效力:(一)当事人一方直接向对方当事人送交主张权利文书,对方当事人在文书上签字、盖章或者虽未签字、盖章但能够以其他方式证明该文书到达对方当事人的;(二)当事人一方以发送信件或者数据电文方式主张权利,信件或者数据电文到达或者应当到达对方当事人的”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条有“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理”的规定,这条规定实际上是对诉讼时效的保护期限,这跟《民法通则》第一百三十七条对民事权利诉讼期限的保护性质是相同的。民法通则对诉讼期限的保护分三种情况,即确实不知道权利被侵犯、诉讼时效中断和诉讼时效中止,发生这三种情况,20年内诉讼时效都有效。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的解释虽然没有明确提到时效中断、中止,但实际上包含了对诉讼时效保护的精神。

本案中,李永鑫、俞国良于1992年4月1日收到(1991)杭江民字第15l号判决书,1992年8月30目收到(1992)杭法民上字第195号判民事决书,l 993年7月21日向浙江省高级法院申请再审,1994年7月14日向杭州市江干区法院提起诉讼,1994年9月收到(1994)江民初字第269民事裁定书。此后几年,他们一直在申请再审。2000年11月27日,江干区法院作出了(2000)江民监字第3号民事裁定书,决定再审。2001年7月9日,江干区法院作出(2001)江民再字通知1号民事判决书。所以,从1992年到2001年7月,李永鑫、俞国良的诉讼活动没有停止过,这足以构成诉讼时效中断的第一个法定事由。收到(1992)杭法民上字第195号判民事决书后,李永鑫、俞国良一直在向杭州市房管局提出异议,要求撤销杭江字第4715号房屋所有权证,而且杭州市房管局也在l 999年6月25日、2000年1月17日和2001年7月24日作出答复。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十条的规定,这足以构成诉讼时效中断的第二个法定事由。

本案的焦点是杭州市房管局通过“后门”发放的“杭江字第47 l 5号《房屋所有权证》”,因法院所有的判决和裁定都是以杭江字第47 l 5号《房屋所有权证》为依据的。要想推翻这些判决和裁定,前提是确认发放杭江字第47 l 5号《房屋所有权证》的具体行政行为违法,但从形式上看,如果不参照诉讼时效中断制度,该案的行政诉讼确实超过了诉讼时效。

诉讼时效亦叫消灭时效,是权利人不行使其权利的事实状态经过一定的期限,就丧失依诉讼程序保护其权利的法律制度。如前所述,它是对“躺在权利上睡懒觉的人”的一种教训性惩罚。但作为本案的当事人,李永鑫、俞国良从权利被侵犯之日起,就一直在行使权利,而且非常辛苦。近日,李永鑫、俞国良向浙江检察院提出了申请抗诉书,请求省检察院从保护公民权利的角度,参照我国民事诉讼中关于诉讼时效中断的规定,对杭州市中级法院(2001)杭行终字第84号行政裁定书依法提起抗诉。



 
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