【 民主中国首发 】  时间: 2/20/2014              

付勇:实行宪政民主才能根除制度性腐败

作者: 付勇 付勇

“民主转型与培育公民社会”征文


从古到今,不论是中国,还是其他国家,都或多或少存在腐败问题,而相比而言,中国不管是腐败广度,还是腐败深度;不管是腐败形式,还是腐败内容;不管是腐败水平,还是腐败效率,都无出其右,简直无以复加,不仅让其他国家相形见绌,更让其他国家望尘莫及。
 
如果说腐败的本质是运用公共权力谋取私人利益,那么广义上讲腐败是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权利变异现象,狭义上说泛指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权利蜕变现象,而其与其说是人自私自利的本性孕育的,而由私有制派生的,不如说是由政治权力衍生的。尽管从根本意义上来讲,人生来都自私自利,凡事趋利避害,以致为了自身利益会不择手段,而不断损害他人利益,但如果公共没有权力这个载体,也就不会滋生腐败。正是因为腐败是国家公务人员利用公共权力谋取个人利益,而使国家政治生活发生病态变化的过程,所以无论对哪个国家而言,腐败都不仅让人深恶痛绝,也让人无法容忍,更让人不能姑息。
 
众所周知,公共权力是指在公共管理的过程中,由政府官员及其相关部门掌握并行使的,用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力,由于它是一种特殊的权力形式,因此具有权力的一切特性。
 
首先,公共权力具有强制性,无论客体是否愿意接受,权力主体都能将自身的意志强加在客体之上,对客体产生影响和控制;其次,公共权力具有自我膨胀性,公共权力本身具有扩大自身力量的特性,会在其运行过程中自我扩展,自我膨胀,而这种膨胀往往会带来一些消极的结果;另外,公共权力具有主体利益性,权力是一种权力主体的利益以强制方式实现的手段,权力本身带有强烈的利益性色彩;再者,公共权力具有专属排他性,而其不仅对于自身所具有的力量具有专有性,还排斥其他力量的同等存在。由于公共权力具有巨大的强制性与排他性,既能自我膨胀,又能自我扩展,并通过自身运行实现主体利益,因此导致掌握权力的人往往会为一己私利而滥用权力。
 
尽管公共权力是公民的共同权力,为全体公民共同所有,但在现实社会生活中,公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使,而只能由其代表(或委托人)来行使。因为代表(或委托人)有限,所以公共权力只能为极少数人所掌握,以致在实际运行过程中,公共权力就变成极少数人的支配力量,而通过这种强制力量,既可造福大多数人,也能危害大多数人,而且掌权者可根据自己的意志,给一部分人带来好处,而对另一部分人造成侵害。
 
由于公共权力实质上属于国家权力,不仅对统治阶层内部的争端和纠纷具有协调功能,而且对整个社会的争端和纠纷也具有协调功能,其运行完全取决于制度。而制度作为一种主观产物,必然带有设计者或实施者的自利色彩,使得制度设计在形成之初就带有缺陷,再加上制度设计滞后于社会需求,而制度变迁却困难重重,致使制度的漏洞就会大量涌现,最后伴随着制度的软约束下责任感的缺失,理性官员更趋向于个人利益最大化的选择,结果导致制度性腐败。而所谓制度性腐败,就是指现有的由人创造的正式制度而非自然演化而来的非正式制度不仅不能对人们相互间的行为起到限制、规范的作用,反而在设计、变迁和约束的过程中滋生和助长了个人或集体的腐败动机,因而加强了个人或集体滥用公共权力牟取私利的腐败行为。而直接造成制度性腐败产生的主要动因,一是制度缺陷;二是制度漏洞;三是制度的软约束。具体表现为利益上的冲突、激励遭到扭曲、制度变迁困难下腐败机会的大量涌现和制度软约束下腐败的理性选择。
 
尽管改革开放三十年多年来,中国取得举世瞩目的成就,然而,由于没有通过政治改革破除一党专制而造就民主,致使国家权力集中在一种政治集团手上,掌握在一个政党手中,导致权力极度集中统一,以至于不管是立法,还是行政;不管是司法,还是军队;不管是新闻出版单位,还是国有厂矿企业,从中央到地方,都被一种政治势力操控。以致既无横向互相制约,又无纵向互相制约,结果不但形成一党专制,也形成以“官”为本的价值取向,还致使各级领导都由上级委任,而非民主选举产生,只受上级管制,不受其它约束,因而导致各级干部动不动就滥用职权,动不动就以权谋私,动不动就贪污受贿,动不动就买官卖官,动不动就损害国家利益,损害民族利益,损害人民利益!
 
正是因为此,一党专制不仅存在严重缺陷,还漏洞百出,更是软约束,结果致使制度性腐败猖獗,非但久治无效,反而陷入“越是改革越是腐败”的恶性循环。
 
展开来讲,一党专制和君主专制一样,也是统治者独自掌握政权,仅凭自己的意志独断独行,仅由自己操纵一切的政治制度。不但只体现统治者的意志,还仅以统治者的需要为立足点;不但中央集权,还世袭委任;不但排除异己,还钳制言论及其结社、信仰自由;不但独霸军队警察,还限制百姓的活动空间,以致不受制约,监控无效,唯我独尊。
 
由于一党专制实行官员委任制,而不推行选举制,因此,不管是中央政府,还是各级地方政府,都充斥买官卖官现象,而不论是买官者,还是卖官者,都以牟取私利为目的,所以不会认真履行自己的公共职能,反倒伺机不断买官卖官而为自己牟利。长此以往,买官卖官不但形成一个个利益链条,也将各级官员结成了一个个利益共同体,还形成了一股股盘根错节的政治保护关系。而这种政治保护具有双重作用:一是官员在任时互相保护,二是即将卸任者将受到自己提拔的继任者的保护,以确保自己在任时的腐败行迹不致曝光。而这种因买官卖官而结成的利益关系相互纠缠,使得所谓清查贪腐异常困难,因为每一个贪腐官员的败露,将牵扯出利益链条上的无数利益相关者。而为了自身利益,利益相关的上级官员也会尽力相保。许多腐败行迹败露者尽管只是小官小吏,比如村支书、乡长、乡党委书记或者中小国企负责人之类,但无论检举者怎样不辞劳苦地上告,贪腐者照样能逍遥法外,因为检举者无法撼动那紧紧纠结的利益链条。而不管哪个通过买卖官位获得权力的官员,从其上任的第一天起,就开始盘算如何将买官的费用与官位维持费用捞回来,以致全国各地权钱交易司空见怪,贪污腐化更是不足为奇,结果导致从下到上,大权大捞,小权小捞,不捞白不捞。挥霍公款宏吃海喝,挥霍公款高歌狂舞,挥霍公款到处招摇,还算好的,没有装进自己的腰包,而有些不仅连嫖赌都报销,还寻找各种机会,创造各种条件,通过各种手段,多捞大捞快捞特捞,不屑小打小闹小捞慢捞。而且,捞的技术越来越高明,捞的种类越来越丰富,捞的技巧越来越娴熟。捞的渠道越来越多越宽,捞的手法越来越隐蔽越巧妙,捞的成就越来越辉煌!
 
腐败不仅造成严重的社会污染,不仅对社会造成灾难性的危害,不仅败坏了社会风气,还使国家遭受巨大的经济损失。据中国科学院国情研究中心主任胡鞍钢坦言,在90年代后半期,主要类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875亿—12570亿人民币之间,占全中国国内生产总值的13.2%—16.8%。这惊人的数字还是保守的估计,实际经济损失应比这个数字还要大。其主要途径为:(一)税收方面的腐败。依仗特权,利用特权,非法减免税收,使国家应收税金大量惊人地流失。(二)地下经济腐败。主要指走私贩私、制假贩假以及其他逃避控制和管理的地下经济活动,而这些活动有些是在某些地方政府的默许和纵容下进行的。(三)公共投资与公共支出性腐败。主要涉及政府出资的公共投资中的腐败损失;政府采购合同中的腐败损失;政府其他公共支出包括事业单位支出中的腐败损失。(四)寻租性腐败。主要是行业垄断造成的大量腐败损失,垄断把消费者收益转给垄断生产者,创造出超额利润从而造成社会福利损失。更可怕的是腐败官员为了攫取更大的权力,为了攫取更多的财富,为了确保腐败行径不受查处和打击,而引发的吏治腐败和司法腐败。而吏治的腐败、司法的腐败,不但是最大的腐败,还是滋生和助长其他腐败的重要原因。
 
结果不但导致腐败恶性循环,也扩大了腐败的示范效应,以致除了不断诱发个体腐败,还不断诱发集体腐败,不但使腐败集团化,还使腐败部门化,还使腐败市场化,还使腐败黑帮化。在许多已查处案件中往往挖出一个,带出一窝。其具体表现形式有以下几种:(一)集体走私,猫鼠联盟。(二)集体截留,私分公款。(三)集体敲诈,坐地分赃。(四)集体卖官,权力出租。而腐败现象的发展与蔓延,不仅严重阻碍国家现代化建设,还严重毒化了社会风气,更严重污染了人们的灵魂。一方面,人们极为痛恨贪官污吏和一切腐败分子,另一方面又在潜移默化地被动地接受这样一种观念:“要办事,就要找人,找人就要花钱”“只要肯花钱,没有办不成的事”。于是“花钱办事”已成为当今中国许多百姓的处世信条,甚至连就医、上学、入托等一些百姓本应充分享受的基本的服务,因为职业权力的存在,也迫使人们不得不用额外地以“花钱”方式才能取得本应享受的服务。而这既为贪官污吏打下腐败坚实的社会基础,又为贪官污吏营造宽松的腐败环境,以致有人认为“中国的腐败主要原因是中国老百姓自己造成的”,而“中国的官场环境是中国民众的心态造成的”。尽管这是谬论,但其不乏“哀其不幸,怒其不争”的含义。当然,花钱办事这种现象里边也有现实社会的无奈,因为不管是“花钱”者,还是“办事”者,关键都在于权力。当老百姓的权利得不到保证时,那就不得不去花钱买保证。而这种病态的社会风气发展下去,不仅助长了腐败分子的私欲和狠心,也破坏了整个社会的信用程度,还毒化了社会人际关系,长此以往,最终将会导致民心背离,社会瓦解,政府崩溃!
 
此外,由于当局的立法只考虑自身利益,忽视公民权利的基本特性,不仅致使法律在实践中形同具文,更致使司法系统的犯罪现象比比皆是,结果导致司法人员与国家机关工作人员(即党政官员)的犯罪率远远高于普通民众。为此,法学学者陈忠林曾根据1999年到2003年的最高检察院和最高法院的报告,计算出这样一组数据:中国普通民众犯罪率为1/400(0.25%);国家机关人员犯罪 率为1/200(0.5%);司法机关人员犯罪率为1.5/100。换言之,国家机关工作人员的犯罪率比普通民众的犯罪率高一倍,而职在惩治犯罪的司法机关工作人员的犯罪率则是普通民众的6倍。另一组数据也说明了中国政府对官僚集团的约束力非常软弱:2003年至2006年,全国共查处县处级官员职务犯罪10,431人,其涉案金额往往达上千万元。另据中纪委副书记干以胜在2010年1月7日召开的新闻通气会上说,2009年各级纪检监察机关接受信访举报1318362件(次),初步核实违纪线索140828件,立案115420件,结案101893件,处分106626人,其中处分县处以上干部3743名。而通过查办这些案件,为国家挽回经济损失44.4亿元。
 
据中国人民银行反洗钱监测分析中心2011年6月初公布的一份报告披露,仅从90年中期至2008年期间,逃离中国的腐败分子人数多达18000,而夹带私逃的赃款更高达8000千亿元人民币。由于数目巨大,央行的报告称这已对中国金融稳定造成了影响。如果涌进美国华尔街,都会产生动荡世界经济的效果。
 
中共中央纪律检查委员会和国家监察部2012年1月6日公布,2011年中国查处的贪污腐败官员总数达到14万2893人,超过了2009年的10万6626人,为国家挽回了84.4亿元经济损失。中纪委发言人表示,去年纪检部门共处分中共县处级以上干部4843人,移交司法机关的县处级以上干部777人。另外,全国各级纪检部门共受到将近135万件举报,初步合适违纪线索15.5万件。
 
另据最高人民检察院检察长曹建明于2012年3月11日,在第十一届全国人民代表大会第五次会议的第四次全体会议作最高人民检察院工作报告披露:2011年共立案侦查各类职务犯罪案件32567件44506人,人数同比增加1%,其中贪污贿赂大案18464件,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2524人(含厅局级198人、省部级7人)。而查办利用执法权、司法权谋取私利、贪赃枉法案件,立案侦查涉嫌职务犯罪的行政执法人员7366人、司法工作人员2395人。会同有关部门追缴赃款赃物计77.9亿元,抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人。
 
再者,据《关于2012年全国纪检监察机关查办案件工作情况的通报》2013年1月9日披露:2012年各级纪检监察机关共接受信访举报1306822件(次),其中检举控告类866957件(次)。初步核实违纪线索171436件,立案155144件,结案153704件,处分160718人。其中,给予党纪处分134464人,给予政纪处分38487人。通过查办案件,为国家挽回经济损失78.3亿元。与2011年相比,2012年纪检监察机关初步核实违纪线索件数增长10.6%,立案件数增长12.5%,处分人数增长12.5%,移送司法机关人数增长38.4%。
 
显然,不管是查办的这些案件,还是查处的这些人数,还是挽回的这些经济损失;不管是逃离中国的腐败分子人数,还是夹带私逃的赃款,都只是冰山的一角,而没被查办的腐败案件,没被查处的腐败官员,没有挽回的经济损失,没被查到的逃离中国的腐败分子,没被查到的夹带赃款,恐怕多如牛毛,远远不止这些,而远远超过这些数据。
 
改革开放以来,腐败之所以泛滥成灾,并非改革开放派生的负面效应,而是政治改革没有跟进出击直接造成的必然后果,确切地说,完全是一党专制造成的。尽管当局不断采取各种方式遏制腐败,但在一党专制的情况下,权力非但不受有力制约,反而既排斥来自党外力量的制约,又排斥来自党内及其下级组织及党员的制约;非但不受有效监督,反而既排斥来自党外力量的监督,又排斥来自党内及其下级组织及党员的监督;总之非但不受纵横监管,反而既排斥来自党外纵横监管,又排斥来自党内纵横监管,因此,不论采用什么反腐败的措施,都只是治标而不治本,都不会起多大作用。
 
尽管近一年多来,当局不仅整顿党风,还遏制公款消费,既拍了约18万苍蝇,也打了20个老虎,但仅以这些来评价反腐败成效,那只能治标而不能治本,只有实现从权力反腐向制度反腐的转换,才能从根本上防治腐败,让各级官员不能腐,不敢腐,不易腐。
 
既然在一党专制的情况下,不管配制什么药方,都不能根治腐败这一顽症,而只能任其恶化,任其蔓延,任其每况愈下,那么只能通过制度变革根除制度性腐败。
 
自古以来,为了防止国家权力造成危害,而根治政治隐患,免除政治灾害,促使政治强国益民,人类早就不断探索。
 
早在古希腊时期,雅典开始通过公民大会不但以抽签的方式选出政府官员,而且,所有公民都有资格投票决定创立法律、向某个国家开战,从根本上让权力出自多数公民的意愿,以体现多数公民的意志。不过,由抽签选出的政府官员并没有最后决定的权力,因为在古雅典人看来,将决策权力给予政府官员则意味着夺走人民的权力,将会使国家走向寡头政治。
 
正是因为此,雅典成为人类历史上最早而又最重要的民主国家之一,而“民主”一词(“统治归于人民”)就是雅典人在公元前508年发明的,借此定义他们的政府制度。后来,上百个希腊城邦都采纳了民主制度,但他们民主制度的运作情况却没有留下太多资料。其中许多都是仿效雅典民主的,也有证据显示希俄斯岛在公元前575年便已经拥有民主制度,甚至还早于雅典。为此,亚里士多德在讨论不同的民主制度时,曾谈起一种由人们选举出代议士、而没有直接控制立法和执政的制度,这可能是最早的代议政制,或可视为最早的代议政体形式。
 
随着时代的发展,思想家们意识到仅凭选举来控制权力还远远不够,仅凭选举来掌控权力的归属也远远不够,还需要随时把控权力的运行。因为“人性本恶”,所以要构建能够保障人民权利的国家制度,不能依靠对人性的道德纯化,而要从外部对掌握权力的人进行足够的限制与约束。出于天性,所有掌权者只要有机会就会滥用权力,因此以获取政治权利与自由为现实诉求的百姓,不能把对自身利益的期望构筑在掌权者的自我或受外力强制的道德自律与完善上,只能把诉求的途径锁定在制度的安排与设计上。由于权力具有强制性与排他性,不仅能自我膨胀,也能自我扩展,还能通过自身运行实现主体利益,因此从性恶论的前提出发,人们对于权力会产生难以抗拒的追求,而掌握权力的人则会不可避免地为一己私利而滥用权力。因为防止这种现象发生的道德教化途径难以取得成效,所以,只能从制度设计上来进行根治。正是出于这种人性本恶的假定,思想家们才对人丑恶和自私的一面,不但保持高度警惕,还不断努力设计能够限制国家权力的体制。
 
为此,古希腊著名哲学家和政治学家亚里士多德在《政治学》一书中,不仅提到一切政体都有三个要素构成的基础,即议事机能、行政机能和审判机能,还提出混合政体学说,借此通过兼顾贫富利益而使社会保持稳定。过后,波里比阿倡导权力制衡,主张人民大会、元老院、执政宫三种权力只有互相配合,彼此均衡,才能建立稳固的政权结构。在这种分权的政权体系里,任何权力活动都要严格遵守制定好的法律,当权力系统哪一部分企图独揽大权,就会受到其它权力部门的抵制。
 
17世纪,英国著名的政治理论家洛克在其著作《政府论》中首次阐发近代意义的分权思想,提出立法权、行政权和联盟权三权分立。他主张立法权是国家最高权力,应由民选的议会行使,而行政权与联盟权处于次要的从属地位,归于国王,同时,提出国王的行动必须受法律制约。洛克在论证分权制衡的重要性时强调“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益,因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益,违反了社会和政府的目的。”尽管这在当时具有很大的进步意义,但因为洛克的这种分权主张行政权与联盟权在实质上具有一致性,所以实际上是两权分立而不是正式意义上的三权分立,并没有司法权的分立。
 
到了1649年时,英国的利尔本等人借助发表的新版《人民公约》,首先提出三权分立的设想。在此基础上,法国的思想家孟德斯鸠加以补正,他不仅对洛克和利尔本等人思想中的不足之处加以改进,也明确提出防止专制最好的办法就是分权,还首次提出了司法独立的思想。孟德斯鸠主张立法权属于代议机关,行政权归国王,而司法权属于独立的审判法院,三种权力分立,并相互制衡。他在《论法的精神》中论述法和政体以及自由的关系时,强调了专制政体与法律的水火不容,认为一切有权力的人都容易滥用权力,要防止权力被滥用,保障人民的自由,就必须以权力约束权力。他认为如果国家的权力全部或部分地集中在同一个人或同一个机关的手里,那么人民的自由便不复存在。因此,他主张国家的立法、行政、司法三项权力应当分别由三个不同的国家机关去行使,形成三项权力间的相互牵制和相互约束的格局,以保持国家权力间的平衡状态,防止某个机关或某个人的独断专行。由于孟德斯鸠的分权理论对权力的划分更加明确和科学,因此,不仅推动分权制衡理论日益趋向完备,还相继被许多国家采用,并以不同的形式得以体现。
 
后来,以美国第三任总统杰弗逊和汉密尔顿为首的联邦派,在将分权制衡的理论付诸实践的过程中,发展了这一理论,为制衡思想的发展做出了新的贡献:第一,联邦派以英国的政治现实为观察,提出要防止民选的议会权力过大。在民主体制下,立法部门权力过大是最危险的,防止议会专权,就能有效遏止多数人的暴政,维护少数人的合法权利;第二,联邦派提出要防止行政权力的膨胀,控制总统的权力,以防范独裁专制。更主要的是,他们不但把“三权分立以制衡”的政治思想变成了政治现实,还扩充分权制衡理论,宣扬国家权力除了横向分为立法、行政、司法外,还务须纵向分解到各级地方政府,以使中央权力和地方权力相互监控,相互促进。至此,民主不仅通过选举从根本上掌控权力的归属,还通过分权制衡随时把控权力的运行,因而形成当今宪政民主制度,并成为时代潮流,迅速波及全球。
 
尤其值得称颂的是,我国民主革命的奠基人孙中山先生,他不仅创立三民主义政治主张,还借鉴分权制衡学说,根据国情民意,根据社会的客观要求,根据历史发展规律,既创建了“权能分立”的政治学说,又创建了“五权分立”的政治思想,不但把国家权力分为“人民权”和“政府权”,前者为“政权”,后者为“治权”,还明确阐述人民享有选举、罢免、创制、复决四种权力(即所谓“政权”);而政府拥有立法、行政、司法、考试、检察五种权力(即所谓“治权”),彼此分立,各自均等,相互制约,相互监督,相互促进。人民利用“政权”管理政府(即人民应有“权”),而政府运用“治权”管理社会(即政府应有“能”),两者相互作用,维护国家安定。其中,着重强调人民对权力机构的控制,社会对权力机关的制约。这一政治思想不但扩展了西方的民主理论,还使民主体系更加完善,因此,他对政治学说作出重要的贡献,不仅值得大书特书,更应付诸实施。
 
总之,宪政民主的诞生与其背后对人性的正确看法和对待是分不开的,由于无论什么人,都不是天使,都具有多面性,正如权力具有双重效应,既可行善又能施恶,因此,任何人都要接受管理。如果说专制把统治者奉为至善的神明,那么宪政民主则把政治家“假设”为无赖。只有把政治家假设为无赖并加以防范,才能防止政治家和掌权者真的沦为无赖。相反,如果断定掌权者人性高尚,而在制度上不加设防,那早晚要把掌权者宠成无赖。因此,为了政治家和掌权者自身的利益,为了百姓的福祉,为了国家的发展,必须把政治家和掌权者假设为无赖。因为无赖假定导致对掌权者的不信任,所以,就不能让他们大权独揽,而必须从制度上对其手中的权力严加制衡。
 
正是因为宪政民主具有这些不可估量的功能,所以才使政治拥有保证,从而不仅遏制权力的强制性与排他性,也遏制权力自我膨胀,还遏制权力自我扩展,更遏制掌握权力的人为一己私利而滥用权力;以至于不仅把权力关进笼子里,也给权力涂上防腐剂,还给公共权力戴上紧箍咒,因而不仅确保公共权力为公众着想,也为公众服务,还为公众造福;不仅确保国民经济持续增长,也确保综合国力不断增强,还确保人民生活蒸蒸日上;不仅确保国家科学发展,也确保社会和谐繁荣,还确保民族文明昌盛!
 
综上所述,宪政民主制度不但对于防止权力滥用,不但对于规范政府行为,不但对于推进民主法治,不但对于保障公民权利与自由方面,不但对于政治现代化具有重要意义,更在促进国家健康发展方面发挥着重要作用,以至于不仅运用权力制约权力,还利用社会监控权力,进而不仅确保权力安份守已,也避免权力兴风作浪,还防止权力为非作歹,最终不仅规范政治行为,也防治腐败,更确保国家沿着正确的航道乘风破浪!

2014年2月8日
关键字: 付勇 制度性腐败
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