【 民主中国首发 】  时间: 6/19/2014              

吕耿松:中国近代有关建立君主立宪制度的理论和实践

作者: 吕耿松 吕耿松

1793年英国特使马戛尔尼以贺乾隆帝八十大寿为名出使中国,这是西欧各国政府首次向中国派出正式使节。在晋见乾隆时,双方就见皇帝是否行三跪九叩大礼发生争执。最终双方达成协议,英国作为独立国家,其使节行单膝下跪礼,不必叩头。这不仅仅是简单的外交礼仪之争,而且也涉及到双方的政治制度,此前中国人并不了解西方国家的制度,更不了解它们的治国理念。
    
鸦片战争后,西方国家不仅对中国进行商品输出和资本输出,还进行了思想输出、制度输出。据史料记载,中国最早向国人介绍西方民主制度的人是魏源。鸦片战争后,魏源受林则徐的嘱托,将林则徐主持翻译的9万字的西方史地资料《四洲志》和历代史志等增补为88万字的《海国图志》。该书主要介绍世界各国的地理、历史、科学技术发展的情况,其宗旨是“师夷长技以制夷”,主张制造枪炮、轮船和其他机器工业产品,加强海防、抵御外侮。此外,魏源还在该书中介绍了欧美国家的政治制度,特别是英国的君主立宪制度。王韬、冯桂芬、郑观应等随后论证君主立宪适合中国。康有为、梁启超、谭嗣同等则竭力主张在中国实行君主立宪。
    
君主立宪制又称立宪君主制,是在保留君主制的前提下,通过立宪,树立人民主权,限制君主权力。魏源对英国君主立宪制有如下描述:“都城有公会所,内设两所,一曰爵房,一曰乡绅房。爵房者,有爵位贵人及耶稣教师处之;乡绅房者,由庶民推择有才识学术者处之。国有大事,王谕相,相告之爵房,聚众公议,参以条例,决以可否,辗转告乡绅房,必乡绅大众允诺而后行,否则寝其事勿论。其民间有利病欲兴除者,先陈说于乡绅房,乡绅酌核,上之爵房,爵房酌议可行,则上之相以闻于王,否则报罢。民间有控讦者,亦赴乡绅房具状,乡绅斟酌拟批,上之爵房核定。乡绅有罪,令众乡绅议治之,不与庶民同囚。大约刑赏、征伐、条例诸事,由爵房主议;增减课税,筹备帑饷,则全由飨绅主议。”(《海国图志》)他所说的“爵房”和“乡绅房”是指上议院和下议院,凡战争、立法等大事由上院决定,下院通过,财政、课税等关乎国计民生的事由下院全权决定,这就是“王在议会,王在法下”的君主立宪制度。
    
在《海国图志》中,魏源对美国的民主政治制度,如正、副总统的选举,正、副州长的选举,议会的两院制及其任期和选举办法等,以及美国的财税制度、司法制度,也都作了介绍。他称美国“二十七部酋分东西二路,而公举一大酋总摄之,匪惟不世及,且不四载即受代,一变古今官家之局,而人心翕然,可不谓公乎!议事听讼,选官举贤,皆自下始,众可可之,众否否之,众好好之,众恶恶之,三占从二,舍独徇同,即在下预议之人亦先由公举,可不谓周乎!”(《海国图志》,卷五十九)
    
比魏源稍晚一点的福建巡抚徐继畲1848年写了《瀛寰志略》一书,此书对欧美国家政治制度的介绍,内容更加翔实全面,远胜于魏源的《海国图志》。如果说《海国图志》以博见长,那么《瀛寰志略》是以精取胜。徐继畲在书中对英国议会制度、上下两院的介绍,—新中国人的耳目,同治、光绪时的洋务大员和维新人士,大多通过此书了解外部世界的,他们第一次了解到在中国之外还有一个闻所未闻的崭新世界,一种富强民主的新型国家体制。洋务派首领张之洞称此书为“中国知西政之始”,康有为尊之为“讲西学之基”。
    
徐继畬对美国首任总统华盛顿非常推崇。他说:“华盛顿,异人也。起事勇于胜广,割据雄于曹刘,既已提三尺剑,开疆万里,乃不僭位号,不传子孙,而创为推举之法,几于天下为公。其治国崇让善俗,不尚武功,亦迥与诸国异”,“米利坚(即美利坚)合众国之为国,幅员万里,不设王侯之号,不循世袭之规,公器付之公论,创古今未有之局,一何奇也!泰西古今人物,能不以华盛顿为称首哉”(《瀛寰志略》第9卷,第43页)。《瀛寰志略》突破了根深蒂固的天朝意识和华夷观念,将中国定位于世界的一隅,而不是世界的中心。它引进了西方民主政治思想的价值体系,宣扬了通过选民的选票取得合法性的各国民主制度,在黑暗的东方专制大国点燃了一丝幽弱的民主烛光。
    
19世纪60年代后,学习西方、求富图强已成为一股强大的社会思潮。郑观应进一步提出中国如何师法西方政制的具体方案。他在《盛世危言•议院篇》中评述了欧美主要国家议院制的运作及得失。他不仅阐述中国行议会之益,而且开出了一剂行议会之方:“本中国乡举里选之制,参泰西投匦公举之法,以遴议员之才望。复于各省多设报馆,以昭议院之是非,则天下奇才之士、才智之民,皆得竭其忠诚,伸其抱负。君不至独任其劳,民不至偏居于逸,君民相洽,情谊交孚。”同时期及稍后王韬的《弢园文录外编•重民》、陈炽的《庸书外篇•议院》、汤震《危言•议院》、何启与胡礼垣的《新政真诠•新政议论》等皆围绕郑氏的“议会救国论”展开论述,并结合国情对议员资格及其产生作了各自的制度设计。
    
甲午一役改变了中国人的富强观。大批年轻的知识分子及少数官绅有感于日本明治维新的成就,认为“立国之本”、“富强之基”不在练兵制器,而在政治制度,制度创新的诉求弥漫于上层社会。所以,到了戊戌变法时期,在一部分知识分子中,近代民主理念已经很成熟,他们直接提出了建立以君主立宪为核心的民主制度,其代表人物是康有为、梁启超和谭嗣同。
    
为了变法图强,康有为曾经研究了一些国家兴亡盛衰的历史,编成几部书稿。据《万木草堂丛书目录》所载,康有为当时编的书有《俄大彼得变法考》(二卷)、《日本明治变政考》(十六卷)、《突厥削弱记》(六卷)、《法国革命记》(四卷)、《波兰分灭记》(四卷)等五部。其中用力最深、篇幅最大、在变法中影响也最大的,当属《日本明治变政考》。《日本明治变政考》为编年体,起自1868年(明治元年),止于1890年(明治二十三年,日本第一次帝国议会召开),康有为所加按语一百五十余条。从这些按语中,可以看到康有为对日本的君主立宪制度十分推崇。他在《自编年谱》中也说,“上采按语,以为谕旨”,声称百日维新中发下的各种变法上谕均是采取《日本明治变政考》按语而成立的。
    
明治十七年(1884年)三月,日本设“制度取调局”(制宪机构),以游欧洲回国的伊藤博文为长官,命其参酌制定宪法。对此,康有为十分欣赏,写下按语说:“变法全在定典章宪法,参采中外而斟酌其宜,草定章程,然后敕行,故非在宫中日日面议不可。日本选伊藤为之,至今典章皆其所定。我中国今欲大改法度,日本与我同文同俗,可采而用之”(《日本明治变政考》)康有为在《日本明治变政考》中大倡改革官制,添设“议政之官”或“立法官”;“百司皆行政之官,而非议政之官,无人专任论思者,故特开参与局以谋新政,实变法之下手也”,“心思者主谋议,立法者也。手足者主持行,行法者也。耳目者主视听,司法者也”。在这里,康有为引进了立法、行政、司法三权分立的概念,而且认为“三官之中,立法最要”。他再三批评中国传统的官僚制度历来缺乏“议政之官”,如同虽有人体而缺少“头脑”,导致了君权太重,上下不通,少数专断等弊端。根据这种见解,他主张“特置制度局于内廷,妙选天下通才十数人为修撰”,责成他们讨论国事,推动新政。
    
康有为在《日本明治变政考》的跋文中,总结了日本明治维新的主要经验有六:“大誓群臣以定国是;立制度局以议宪法;超擢草茅以备顾问;纡尊降贵以通下情;多派游学以通新学;改朔易服以易人心。”这也正是康有为变法主张的基本纲目。当然,康有为在戊戌变法中提出更加全面的建立以君主立宪为核心的民主制度的主张,主要体现在他的上清帝书和一系列奏章中。
    
1888年康有为在《上清帝第一书》中说:“洋差、商局、学校之设,开矿公司之事,电线、机器、轮船、铁舰之用,不睹其利,反以薮奸。夫泰西行之而富强,中国行之而奸蠹,何哉?上体太尊而下情不达故也。”(《中国近代史资料丛刊:戊戌变法》(第二册),第124页》),从政治制度的角度指出弊病所在。“上体太尊而下情不达”实际上指的是中国的政治太专制,所以变法要从政治制度改起。1891年康有为写成《新学伪经考》,次年又写了《孔子改制考》,这两部著作是他变法维新思想的理论基础。他把儒家思想中的三世说加以改造,提出了“君主专制——君主立宪——民主共和”的新三世说,以此来论证实行政治改革的历史必然性。1895年,在甲午战败后,康有为又写了《上清帝第二书》,即著名的“公车上书”,接着又写了第三书、第四书。在公车上书中,康有为较全面地提出了他的改革纲领,在政治上要求设“议郎”,以“君民同体”的君主立宪制度来代替皇权专制,把参政权扩大到非特权阶层。
    
1895年后,他开始进行一系列的政治活动,办《中外纪闻》,成立强学会,出版书籍,大力宣传变法维新。1898年变法维新运动进入高潮,康有为连续写了上清帝的第五、第六、第七书,并不断上奏折、进书敦请光绪皇帝定各项变法措施。特别是上清帝第六书,明确提出了变法三纲,促使光绪皇帝终于同意变法,实行新政。这时康有为的君主立宪思想发展到高峰时期。
    
康有为的君主立宪思想集中反映在戊戌时期他的上清帝书和奏稿中。他主张效法日本和俄国,实行君主立宪,并向清帝进呈《日本明治变政考》和《俄罗斯大彼得变政考》等书。君主立宪虽然也是君主当政,但要否定封建君主至高无上的权威地位。他说:“王者称为天子,不过取尊称云尔,实则凡人皆天之子也”(《戊戌变法》第二册,第233页)。提出“人君与千百万万国民合为一体,国安得不强?”(《戊戌变法》第二册,第236页)。
    
康有为君主立宪思想的核心是建立西方式的议会制。他说:“今天下之言变者,曰铁路、曰矿务、曰学堂、曰商务,非不然也。然若是者,变事而已,非变法也”(《戊戌变法》第二册,第216页)。要变法,就要进行政治制度上的改革。在公车上书中,他提出从地方各府县每十万户中选举出一名“议郎”,在北京武英殿“轮班入值,以备顾问,并准其随时请对,上驳诏书,下达民词,凡内外兴革大政,筹饷事宜,皆令会议于太和门外,三占从二,下施部行,所有人员,岁一更换,若民心推服,留者领班,著为定制”(《戊戌变法》第二册,第152页)。在上清帝第四书中,他进一步明确提出要“设议院”,使“政皆出于一堂”,“事皆本于众议”,由议院来讨论和决定各种政事。他在上清帝第五书中,再次明确提出国事付国会议行,并请颁行宪法的要求。他认为西方各国富强的根本原因,不仅是经济技术发展所造成,更重要的是政治制度的改进。他说:“欲除壅蔽,莫如仿照泰西,设立议院,……拟请设立上下议院,无事讲求时务,有事集群会议,议妥由总理衙门代奏,外省由督抚代奏”(中国第一历史档案馆藏:阔普通武奏折)。最重要的是。他不仅提出了议会制的思想,还提出了通过制定宪法的形式来巩固议会制的主张,他认为这是使中国转衰为盛切实可行的办法。     
     
实行君主立宪是康有为变法主张的核心,设立议会和制定宪法是实行君主立宪的主要内容,这是自十九世纪六十年代以来中国知识分子民主理念的明朗化和框架化。在这个框架下,康有为设计了许多具体的政治改革的内容,首当其冲的是改革中央机构,这类似行政改革,但他的行政改革要比目前中共所称的政府机构改革要深刻得多。首先,要裁减、合并一批庸肿庞杂的官僚机构,所有多出的冗官一概裁汰。如将太常、光禄、鸿庐等机构合并于礼部,将大理寺并于刑部、太仆寺并于兵部等等。其次,设立“制度局”以推行新政。康有为认为制度局是“变法之原”,是推行新法的执行机构。他主张“开制度局于内廷,妙选通才入直,皇上亲临,日夕讨论,审定全规,重立典法”(内府抄本:《杰士上书汇录》卷2),如果“制度局不开,琐碎拾遗,终无当也”(《戊戌变法》第四册,第159页)。按照他的设想,要设法律、度支、学校、农业、工、商、铁路、邮政、矿务、游会、陆军、海军十二个局负责各方面的事务。很明显,这是要建立起一个现代政府的政权机构,具有行政中枢的地位,来推行各项变法措施。地方政权也同样加以改革。一方面对原有官吏进行考核,改变任官制度,取消捐纳,选拔新人,淘汰旧人。另一方面设立新的机构,于地方各道设民政局,县设民政分局,地位权力与原来的督抚、知县相同。这是与制度局相呼应的地方政权机构,“凡地图、户口、道路、山林、学校、农工、商务、卫生、警捕,皆次第举行”(《戊戌变法》第二册,第202页),也就是说,逐步建立这些机构,把这些权力逐渐地从封建官僚手中转移过来。这样,中央有议院、制度局,地方有民政局、民政分局,自上而下地建立起完全不同于以往的现代政府体系。

梁启超的思想,对后世的贡献有两个方面:一个是他的宪政论,一个是他的新民论。梁启超的宪政论,主要是指他的君主立宪思想,也即“虚戴君主之共和政体”。在戊戌变法前,梁启超和谭嗣同一样,都是康有为的信徒,他们君主立宪的主张和康有为基本相同。变法失败,谭嗣同殉职,梁启超出走。1899年,梁启超写了《各国宪法异同论》发表在《清议报》上。此时,距戊戌政变发生不足一年,梁启超流亡日本亦不久。在梁启超看来,中国实行立宪的时机已经到来。他说:“君主立宪者,政体之最良者也”,而且是“永绝乱萌之政体也”。他希望当权者能看清时势,实行立宪,这样才能使国家走上独立富强之路,免除被列强瓜分的危险。1900年,他发表了《立宪法议》一文,向清政府提出了六条建议,恳请皇上昭告天下臣民,“定中国为君主立宪之帝国,万世不替”。他总结戊戌变法、百日维新所以失败的原因,是忽略了从制宪入手。他说:“日本之实行宪法也,在明治二十三年,其颁布宪法也,在明治十三年,而其草创宪法也,在明治五年。当其草创之始,特派大臣五人,游历欧洲,考察各国宪法之异同,斟酌其得失,既归而后开局以制作之。”(《立宪法议》)他希望清政府也能像日本这样,将立宪确定为基本国策,并有条不紊、持之以恒地做下去,终有一天,中国也将以君主立宪国的新面目出现在东方。

梁启超为此制定了一个分六步走的时间表:一、皇上宣布中国为君主立宪帝国;二、派重臣考察各国宪法之异同得失;三、开立法局于宫中,草定宪法;四、立法局将各国宪法译出,使国民增长学识;五、在报刊上公布宪法草案,令全民广泛讨论。如是者五年或十年,然后损益制定之,定本既颁,以后不经全民投票,不得擅行更改宪法。六、自下诏定政体之日始,以二十年为实现立宪的期限。他一再提醒大家,由于日本已经“得风气之先”,顺应时势,实行立宪,一跃成为亚洲强国,中国要迎头赶上,则不能不将立宪作为当务之急,“须臾不可缓”。
    
1902年起,梁启超又在《新民丛报》发表了《论专制政体有百害于君主而无一利》、《论立法权》、《论政府与人民之权限》、《政治学学理摭言》等文章,广泛宣传君主立宪的理论和政纲。受梁启超的影响,国内报刊如上海的《中外日报》、《东方杂志》、天津的《大公报》等开始大张旗鼓地宣扬立宪。
    
梁启超在国外大声疾呼,国内舆论遥相呼应,清帝国体制内的一些官员也怦然心动。1901年6月,清廷驻日本国公使李盛铎在奏折中写道:“查各国变法,无不首重宪纲,以为立国基础。惟国体政体有所谓君主、民主之分,但其变迁沿改,百折千回,必归依于立宪而后底定。”他举例证明:“近鉴日本之勃兴,远惩俄国之扰乱,毅然决然,首先颁布立宪之意,明定国是。”他吁请督办政务大臣参考各国宪法,“撷诸国之精华,体中国之情形,参酌变通,会同商拟,勒为定章,恭候睿裁,请旨颁行,垂为万世法守。大纲既立,然后条目可得而言。”(侯宜杰著:《二十世纪初中国政治改革风潮潮:清末立宪运动史》,人民出版社1993年,第28页)。1902年2月5 日,会办商约大臣盛宣怀在奏折中也提出:“泰西政俗,流别不同,有君主专制之政治,有君主宪法之政治,有民主共和之政治,有民权专制之政治,……较量国体,惟日、德与我相同,亦惟日、德之法于我适宜而可用。臣尝谓欲求详备,必博选通达古今之士游历德国,逐事谘询”(《愚斋存稿初刊》卷6,思补楼藏版),希望清廷仿行日德,在中国实行君主立宪政体的主张。自1904年初至1905年7月,全国八位总督中有五位奏请立宪。“上自勋戚大臣,下逮校舍学子,靡不曰立宪、立宪,一唱百和,异口同声。”(《东方杂志》,1905年第11期)。
    
梁启超当时虽被清政府视为“敌对势力”并被通缉,但他君主立宪的方案实际上被清政府采纳。1905年清政府派载泽等五大臣出洋考察宪政,有学者认为是在梁启超的启发下做出的重大决策。五大臣出洋考察归来后,还请梁启超代为起草考察宪政的报告,以及奏请立宪、赦免党人和请定国是的奏折。请一位流亡海外的朝廷要犯起草给朝廷的奏折,这也说明当时清廷的改革愿望和它的大度。当然,促使清廷实行宪政改革的更重要原因是1905年日俄战争中日本的胜利。实行了君主立宪的弹丸小国在十年内两次打败两个实行封建专制的大国,连搞了三十多年洋务运动的封疆大吏张之洞、刘坤一等也认识到国家强大的原因不是坚船利炮,而是政治制度。
    
清政府1905年7月16日发布上谕,派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英等五大臣分赴东西洋各国考察政治(后改派山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎代替徐世昌、绍英),是为“五大臣出洋”。次年7月,周游了东西方十五个国家的五大臣陆续回国,他们向慈禧太后力陈立宪的好处和迫切性。他们还带回大量政治书籍,编成《列国政要》及《欧美政治要义》,供立宪参考。9月1日,朝廷发布《宣示预备立宪先行厘定官制谕》。谕称:“各国之所以富强者,实由于实行宪法,取决公论,君民一体,呼吸相通,博采众长,明定权限。”这道上谕标志中国进入了预备立宪时期。

上层的姿态很快就得到中下层的回应。1906年,以“务求尽国民参预政事之天职”的上海宪政研究会成立。年底全国最大的宪政团体——预备立宪公会又在上海诞生,并出版《预备立宪公会报》。1907年梁启超在日本发起成立宪政团体——政闻社,以《政论》代之《新民丛报》,作为政闻社的机关报。康有为亦改保皇会为帝国宪政会,国内的宪政团体也纷纷创立。

宪政团体除出版刊物外,还大量印发文字浅显的小册子。以上海预备立宪公会为例,印售的小册子有:《日本宪法解》、《选举法要论》、《公民必读初编》、《国民必读二编》、《城镇地方自治宣讲书》、《咨议局章程讲义》等。这些小册子价廉易读,十分畅销。如《公民必读初编》发行不到一年,印刷26次,《国民必读二编》印刷15次,其中有不少由官方或团体订购,向下分发。

清政府宣布预备立宪后,对沿袭了200多年的清代官制按照三权分立的原则进行了改革,这在1906年11月7日奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨给皇帝的关于官制改革的奏疏中说得十分明白。奏疏指出:“此次改定官制,既为预备立宪之基,自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制,立法、行政、司法三权并峙,各有专属,相辅而行,其意美法良”(《光绪朝东华录》总第5577页)”。具体办法是:为改“权限之不分”的状况,故“首分权以定限。立法、行政、司法三者,除立法当属议院,今日尚难实行,拟暂设资政院以为预备外,行政之事则专属之内阁各部大臣……司法之权则专属之法部,以大理院任审判,而法部监督之。均与行政官相对峙,而不为所节制。此三权分立之梗概也(《光绪朝东华录》总第5577—5578页)”。 慈禧及光绪除了对奏疏中提出的改军机大臣为办理政务大臣的意见不同意外,对这次中央官制改革的其余办法均表赞成。光绪在上谕中再次强调改革官制的目的“原为立宪始基,实行预备(《光绪朝东华录》总第5579页)”。这一改革体现了三权分立的原则,对中国传统的政治制度是一个巨大的冲击,对皇帝至高无上的权力是一个大大的限制。因此,清政府的政治改革,绝非象共产党的教科书所说是掩人耳目的把戏,而是实实在在的改革,为立宪做准备。

1907年7月20日,光绪颁布上谕指出:“立宪政体,取决公论,上下议院,实为行政之本。中国上下议院一时未能成立,亟宜设资政院,以立议院基础(《光绪朝东华录》总第5736页)”,明确提出设立资政院。因此,到了1908年7月8日,资政院章程正式颁布。1910年10月3日,资政院正式成立于北京。同时,清政府也在地方为实行宪政作准备。发布设资政院上谕不久,光绪又在1907年10月19日发布上谕,要求在各省设立谘议局。1908年7月8日,清政府颁布了《各省谘议局章程及议员选举章程》,到1909年10月中旬,全国有16省的谘议局相继建立起来了。

在立法方面,1908年8月27日,宪政编查馆将《钦定宪法大纲》、《议院法要领》、《选举法要领》及《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》上奏,当天即经批准公布。清政府于1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》是中国历史上第一个宪法性文件,是一个体现君主立宪精神的宪法纲要,是近代中国学习西方的一个重大的政治成果。《钦定宪法大纲》吸收了西方政治制度的合理成份,体现了三权分立精神。《大纲》明确规定:“按君主立宪政体,君上有统治国家之大权。凡立法、行政、司法,皆归总搅,而以议院协赞立法,以政府辅弼行政,以法院遵律司法(《光绪朝东华录》总第5979页)”。以法律的形式肯定及实行三权分立的政治制度,这在中国近代政治制度史上是一个具有划时代的事件。《钦定宪法大纲》体现了法律面前人人平等的原则。它在前言中就明确指出:“夫宪法者,国家之根本法也,为君民所共守,自天子以至于庶人,皆当率循,不容逾越(《光绪朝东华录》总第5980页)”。《钦定宪法大纲》还以法律形式明确宣布臣民有言论、著作、出版、集会、结社的自由,以及臣民的人身、财产、居住等权利均受到法律保护。人民的权利第一次得到了法律的承认,这在中国历史上是破天荒的。慈禧和光绪还联名发布了《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》。上谕中说:“至开设议院,应以逐年筹备各事办理完竣为期,自本年起,务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐,届时即行颁布钦定宪法,并颁布召集议员之诏。”随后颁布了《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》,清单包括调查户口、编撰法典、司法独立、办理巡警、办理地方自治、颁布宪法议院法选举法等92项内容,全部筹备期限为九年。《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》实际上是实行君主立宪的路线图和时间表,它对每年该做哪些事都有轻重缓急的安排,如第一年(光绪三十四年即1908年)要做的事是:筹办咨议局(由各省督抚办)、 颁布城镇乡自治章程(由民政部、宪政编查馆同办)、颁布调查户口章程(由民政部办)、颁布清理财政章程(由度支部办)、请旨设立变通旗制处,筹办八旗生计,融化满汉事宜(由军机处办)、编辑简易识字课本(由学部办)、编辑国民必读课本(由学部办)、修改新刑律(修订法律大臣、法部同办)、编订民律、商律、刑事民事诉讼律等法典(修订法律大臣办)。

1908年预备立宪刚起步,慈禧太后和光绪皇帝相继去世,立宪的重任落到了摄政王载沣肩上。无论从资历和能力上看,载沣都无法和慈禧太后和光绪帝比。他担心改革太快会失去控制,放慢了改革的步子,尤其是迟迟不肯开国会,导致了地方立宪派四次大规模的国会请愿活动。1911年5月8日成立“皇族内阁”,不到半个月却做了三件意欲维护皇族的利益、实则自掘坟墓的决定:实行全国干路(铁路)国有政策、拒绝资政院召开临时会议的请求、与英法德美国四银行团签订湖广铁路借款合同。结果导致保路运和武昌起义的爆发,惶急无措的清廷召集资政院开临时会议,决定弛党禁,罢亲贵,下罪已诏,授袁世凯为总理大臣,并令资政院起草宪法。11月3日该院拟定宪法重大信条十九条,仿英国的君主立宪制度,但这时全国三分之二的省份已易帜,九年期成的预备立宪不久后即寿终正寝。


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