【 民主中国首发 】  时间: 11/12/2014              

付勇:中国从未有法治,只有人治

作者: 付勇 付勇

不管是过去还是现在,中国都从没有实现法治,实际上一直都实行人治,顶多是实行人治下的法制。如果说法治是指以宪政民主为基础,以严格依法办事为核心,以制约权力为纽带的社会状态,那么人治则是个人或少数人掌握社会公共权力,以军事、经济、政治、法律、文化、伦理等物质的与精神的手段,对占社会绝大多数的其他成员进行等级统治的社会体制。

显然,法治与人治是相对立的两种法律文化,前者的核心是强调社会治理规则(主要是法律形式的规则)的普适性、稳定性和权威性;而后者的核心是强调社会治理主体的自觉性、能动性和权变性。两者最大的区别在于法治是建立在民主的基础上,具有民主的特点,体现的是大众意志,要求少数服从多数;而人治则是建立在专制的基础上,特点是君主专制或政党专制,只体现个别人或少数人的意志。

具体地说,两者的区别一是基础不同,人治是建立在个人专断与独裁的基础上,而法治是建立在宪政民主的基础上。二是特点不同,人治呈现出随意性、多变性的弊端,造成社会的不稳定;而法治具有统一性、稳定性、权威性的特点,以国家强制力为后盾,能有效地制裁违法行为,保证社会的稳定和有序发展。三是体现的原则不同,人治体现不平等的原则,而法治体现平等的原则。四是法治赖以建立的权力基础却是社会上的多元平等的利益集团或政治权力间互相控制、相互制约而结成的多元化“网状”控权模式;而人治的特征是权力一元化的状态,这是一种单向的、自上而下的、等级森严的“线状”控权模式,而这种模式最大的弊端就在于缺乏平等的利益集团或政治权力与国家权力间的横向控制,从而滋生独裁与专制。

因此,在人治社会里,不仅以个人或某团体的专断独裁为存在的基础,还产生某些特权阶级,即可以做对于普通人属于违法的事情,及享受各种豁免权利。由于国家政权高度集中,而普通人民不能参与其中, 致使政府行政存在极大随意性、多变性,以致普遍存在人亡政息、任人唯亲、朝令夕改的现象。而在法治社会中,法律具有凌驾一切的地位,不管是制定者,还是执行者;不管是立法机关,还是行政机关;不管是司法机关,还是军事机关;不管是国家首脑,还是地区领导;不管是富豪大亨,还是普通百姓,都必须遵守法律,而其根本目标不是治民,而是治吏,是治理政府,是限制政府滥用政治权力,防止官员胡作非为。

显然,法治与人治不仅是根本相对立的,更是不同的治国理念。人治强调个人权力在法律之上,而法治理念正好与其相反。要法治就不要人治,要人治就没有法治。

由于法治以宪政民主为基础,以严格依法办事为核心,以制约权力为纽带,因此能防止特定的个人或少数人凌驾法律之上而伤害大多数人的利益,而其优越性具体表现在:(1)法律是集体智慧和审慎考虑的产物;(2)法律没有感情,不会偏私,具有公正性;(3)法律不会说话,不能象人那样信口开河;(4)法律借助规范形式,具有明确性;(5)实行人治容易贻误国家大事,特别是世袭制更是如此;(6)时代要求实行法治,不能实行人治;(7)实行一人之治较为困难,君主的能力和精力毕竟有限;(8)一人之治剥夺了大家轮流执政的权利。

早在古希腊时期,法治与人治这两种治理社会的理念就同时并存。其中柏拉图主张的实行“贤人政治”的人治,认为如果一个国家的统治者不是哲学家,则法治要比人治好,可法治只能称为“第二等好的”的政治,终究不如贤人政治好,以致坚持认为人治优于法治,而遭到亚里士多德的批评。而亚里士多德在批评柏拉图的人治论的基础上建立起法治论,并明确指出:“法治应当优于一人之治”。从这个意义上讲,法治最早可追溯到亚里士多德的法治理论,而他提出的法治包括两点,一是有优良的法律;二是优良之法得到民众普遍遵守,这个思想得到了后来者的发扬,并构成了当代法治思想的核心与精髓。

随着法治思想的发展,英国法学家戴雪认为法治包括以下三个方面的内容:“第一,法律具有超越也包括政府的广泛裁量权在内的任何专制权力的至高无上的权威;第二,任何公民都必须服从在一般法院里实施的国家一般法律;第三,权力不是建立在抽象的宪法性文件上,而是建立在法院的实际判决上。”

此外,尽管法治和法制是既有区别又有联系的两个概念,是有一定内在联系但内涵并不完全相同的两个词,不容混淆,但有不少人常不加区分地使用。

首先必须明确,“法治”与“法制”都是法律文化中的重要内容,都是人类文明发展到一定阶段的产物,二者的联系在于:法制是法治的基础和前提条件,要实行法治,必须具有完备的法制;而法治是法制的立足点和归宿,法制的发展前途必然是最终实现法治。两者的主要区别在于: 1、法制是法律制度的简称,属于制度的范畴,是一种实际存在的东西;而法治是法律统治的简称,是一种治国原则和方法,是相对于“人治”而言的,是对法制这种实际存在东西的完善和改造。 2、法制的产生和发展与所有国家直接相联系,在任何国家都存在法制;而法治的产生和发展却不与所有国家直接相联系,只在民主制国家才存在法治。 3、法制的基本要求是各项工作都法律化、制度化,并做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究;而法治的基本要求是严格依法办事,法律在各种社会调整措施中具有至上性、权威性和强制性,不是当权者的任性。4、实行法制的主要标志,是一个国家从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面,都有比较完备的法律和制度;而实行法治的主要标志,是一个国家的任何机关、团体和个人,包括国家最高领导人在内,都严格遵守法律和依法办事。

此外,法治与法制的区别还表现在:(l)内涵的差异。法治表达的是法律运行的状态、方式、程序和过程,包括法律的至上权威,法律的公正性、普遍性、公开性等基本要求,以及法律制约公共权力与保障人权等基本原则;而法制只是“法律和制度”的简称。(2)价值取向的差异。法治强调人民主权(民主精神)、法律平等、权力制约和人权保障;法制则不预设价值取向。(3)在与人治的关系上,法治明确地与人治相对立,有人治无法治,而法制可以与人治共存,可以有“人治下的法制”。(4)在配套环境方面,法治需要市场经济、民主政治等环境,法制则可以在各种经院政治、文化体制中存在。可以说,法治是具有特别价值内涵的法制,即以自由、民主、平等、人权为精神的法制秩序。
 
尽管法治与法制都强调了静态的法律制度以及将这种静态的法律制度运用到社会生活当中的过程,可法制的概念不包含价值,而法治包含了价值内涵,强调了人民主权。法制只是强调形式意义方面的内容,而法治既强调形式意义的内容,又强调实质意义的内容,形式意义的法治,强调“以法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制;实质意义的法治,强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。其中,形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神,而实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现,两者均不可或缺。法制更偏重于法律的形式化方面,强调“以法治国”的制度、程序及其运行机制本身,它所关注的焦点是法律的有效性和社会秩序的稳定,这正是法治的第一方面(形式意义的法治)所要求达到的目标。可见,法制是法治的前提条件和基础。没有法制,也就谈不上法治。但如果仅仅强调法律的形式化方面,那并不能揭示法治(尤其是实质意义的法治)的更深一层的内涵。

首先,形式意义的法治本身并不提供“公正”,只为人们提供了一个寻求公正的法律框架和程序;而实质的法治扩展了狭义的概念,包括某些与此相关的个人的实质性权利。这个扩展不仅在法理上承认天赋人权,也为宪政国家的宪法最终包括了人权法案建立了法理依据。正因为此,只有在有法治的国家,人权才能获得保障。

此外,实质意义的法治主张以宪法体系约束国家权力、规定公民权利,而这种理念要求政府所有权力的行使都纳入宪法的轨道,并受宪法的制约,使政治运作进入法律化理想状态。宪政是民主制度的基础和保障,同时也是对民主政治的制衡,在宪政国家,政府和公民的行为都是有边界的,不能互相僭越,政府所代表的行为世界是公部门,相对来说公民的行为世界称作公民社会。宪政的根本作用在于防止政府权力的滥用,维护公民普遍的自由和权利;尽管宪政本身并不直接涉及到政府是否通过民主选举产生,但宪政与民主的相辅相成,密不可分。由于宪政强调法律具有凌驾于包括政府在内的一切的法治的必要性,因此没有法治也就没有宪政。

再则,法治原则要求法律对政府权力与对人民具有普遍拘束力,要求政府权力与人民共同尊重和遵守法律。因为如果不是透过民主机制所制定的法律,必然沦为政府对人民的统治和压迫工具,不能有效拘束政府权力,所以民主是法治的必要前提和实质内涵之一。民主制度的具体表现之一是在人民能直接或间接(透过民选的议员、代表)制定各种法律,如果法律不被尊重或遵守(特别是不被政府所尊重或遵守),民主制度也形同虚设,因此民主制度的内涵也包含了落实法治原则,而法治则是使民主制度能发生实际效力的方法。

总之,“法制”是法律制度的简称,而“法治”则是一种与“人治”相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法。简而言之,法制是一种社会制度,属于法律文化中的器物层面;而法治是一种社会意识,属于法律文化中的观念层面。而与乡规民约、民俗风情、伦理道德等非正式的社会规范相比,法制是一种正式的、相对稳定的、制度化的社会规范。

当然,在法律产生之前,也就没有法制,更不会有法治,而调节、制约人们社会行为的是风俗习惯、伦理道德,这样的社会只能是人治社会。只有在人类文明发展到一定阶段之后,尤其是国家出现之后,法律才产生。但是,法制的产生,并不意味着法治的诞生。作为一种社会制度,法制并不必然地排斥人治,法制既可以与法治相结合,也可以与人治相结合。当法制与人治相结合时,法律权威是第二位的,政府权威是第一位的,法律制度是为人治理念服务的,以至于调节国家行为的主要是政府权威,调节民间行为的主要是道德权威,而法律权威只是起一种补充和辅助的作用。

当法制与法治相结合时,法律权威是第一位的,是一种超越所有权威,包括政府权威、道德权威在内的社会权威,法律成了所有社会群体、个人的行为准则,以至于政府权威源于法律权威,服从法律权威,而道德权威只是起一种补充和辅助的作用。此外,在法治社会里,法律权威源于大多数社会成员对法律的“合法性”的认同。而所谓合法性,是指人们对法律或规则或制度的一种态度,是对有关规则的产生或有关规则制定者及其权威的判断。正如英国法学家阿蒂亚所说的那样,“只有当人们认为有某种道义上的义务遵守法律时,人们才有可能遵守法律。”

另外,法治是现代化社会的组织形式和治理国家的方略,是人类社会进步和文明的标志,是衡量一个社会是否现代化的重要参数。实现法治,就是要真正根据法治精神和法治原则,构筑建立在尊重人的人格、尊严、自由、进取精神和合理要求基础上的法律体系,明确定位政治主体的法律地位和作用,规定各种政治关系,规范各种政治行为,保证各种政治制度依法运行,不断强化政治主体的法律意识,形成良好的法治社会环境。

本来,中国推翻满清王朝而建立中华民国后能够实现法治,可蒋介石领导国民党通过北伐打败各路军阀夺取政权后,由于没有实行孙中山的三民主义政策,没有贯彻孙中山五权分立的政治主张,没有落实孙中山设计的军政、训政、宪政策略,以致在蒋介石统治大陆时期,乱世始终没有结束,并没从军政、训政过渡到宪政,致使孙中山设计的建设共和国的方略,落实到现实中就变成了国民党一党专政的党国。正如共产党所批评的那样,不管是国家的政治权力,还是大部分的社会资源,都被垄断在以蒋介石为代表的一个小集团的手中。

因此,共产党认定国民党建立的根本不是一个共和国,而是蒋家王朝,必须用暴力彻底砸烂,由于以激进的社会改革理念为号召,加上比国民党更为严密的领袖和组织对加入者的绝对控制,以致在一个大多数人陷入贫困和破产的乱世中,共产党显示出了比国民党更强的战斗力,最后以上千万人的生命为代价,终于用自己的党国替代了国民党的党国,而这个党国虽换上一套新装,但并不象所标榜的那样是名副其实的共和国,而是地地道道的假共和真党国,比起国民党的党国,不但变本加厉,还简直无以复加!

尽管蒋介石时期的中华民国是推行一党专制的党国,但既没签署卖国条约,又给不同的政党、独立的社会团体、自由的媒体和经济组织的生存留下了不小的空间。而毛泽东领导共产党所建立的中华人民共和国则是彻头彻尾的党国,不仅签署卖国条约,也取消一切独立的政治、社会组织和媒体,还通过“三大改造”,既灭除了中国社会中一切自由的经济组织,又彻底剥夺了中国人自由结社的权利,以致非但没让中国民众尝到共和国的味道,反而变本加厉地通过独裁对公民的权利进行史无前例的剥夺。

改革开放三十多年来,中国通过解放思想走出一片片意识形态的误区;通过转变观念拆除一个个条条框框;通过不断拓展改革摸着一块块石头过河;通过不断对外开放打开一扇扇国门;通过转换机制开辟一条条发展弯路;以至于不再以阶级斗争为纲,而转变到以经济建设为中心;不再闭关锁国,而打开国门,对外逐渐开放;不再迷恋计划经济,而投入市场经济的怀抱;不再扼杀经济竞争,而借鉴国外竞争机制;不再只靠自力更生,而广泛借助外资内债;不再只搞国营集体经济,而渐渐放开,倡导多种经济成分并存,不但积极扩展个体私营,还通过优惠政策,广招外商,博引外资,开办独资或合资公司,并逐步实行股份制,推广现代企业制度,普及公有制多种实现形式等,因此,促使国家顺利转型,促使社会循序转变,促使经济和其他方面机制逐渐转换,进而不仅促使国民经济迅猛发展,也促使综合国力直线上升,还促使人民生活水平普遍提高。

然而,由于没有通过政治改革废除一党专制而造就宪政民主,根除人治,以至实行法治,致使国家权力集中在一种政治力量上,导致权力极度统一,以致不管是立法,还是行政;不管是司法,还是军队;不管是新闻出版单位,还是国有厂矿企业,从中央到地方,都被一种政治势力操控,因而既无横向互相制约,又无纵向互相制约。而且,各级领导都由上级委任,而非民主选举产生,只受上级管制,不受其它约束,致使各级干部动不动就滥用职权,动不动就以权谋私,动不动就贪污受贿,动不动就买官卖官,动不动就损害国家利益,损害民族利益,损害人民利益!

因此,导致各项方针常常失灵,导致各项政策常常走样,导致各项措施常常变形,而致使改革开放不断发生变异,结果不仅导致发展方式畸形,也导致发展道路曲折坎坷,以至于不仅在政治上导致高投入、高能耗、高污染、低效益,还在经济上导致高投入、高能耗、高污染、低效益;不仅导致改革成本不断递增,还导致开放支出不断攀升;不仅导致社会剧痛不断蔓延,还导致贫富差距不断扩大;不仅导致社会道德不断滑坡,导致国家不断大量失血;不仅导致社会污水不断乱流,还导致国有资产损失惨重;不仅导致富国穷民,还导致腐败层出不穷,既席卷全国,又上下泛滥!……

尽管改革开放之后,中共发动大陆学术界开展是要“法制”,还是要“法治”的争论,并在1993年中华人民共和国宪法修正案通过“建设社会主义法治国家”条款,可中共至今还不仅凌驾于国家之上,也凌驾于民族之上,还凌驾于人民之上,更凌驾于法律之上。

殊不知,法治是以宪政民主为基础,需要宪政民主的力量,而“建设社会主义法治国家”的法治却只由官方发动和推进,民众只处在旁观者的地位而表现出“被动”和“冷漠”。无论在理论上如何高瞻远瞩地印证现行法治推行方式的科学性和合理性,但是在现实的法治实践中确实存在缺少政府和民众的有效“互动”。对“依法治理”现状的观察,不难发现缺少这种“互动”的现实表现,可以表诉为“三治三不治”,即“治下不治上”、“治外不治内”、“治民不治官”。应当说,这种情况在“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡”、“依法治村”等依法治理的过程中并不少见。行政机关往往借助手中的“立法权”,纷纷行使行政权力扩张法律化,也借助于手中执法权力及对司法权的影响,来扩大其职能和实现其效用。这种片面的、出于“官本位”思想的“依法治理”严重悖离了法治精神和原则,在一定程度上是古代法家“垂法而治”的再版。而广大民众则处于“被动”的地位,既在客观上不能有效介入国家法治实践,又在主观上无法正确参与和对之加以评价。其深层原因在于人治思想与权力本位思想还根深蒂固,这种形式主义做法,使得依法治国的法治内涵与精神逐步丧失,结果最后演变为依法治民的政治治理观。在中共眼里依法治国就是用法律来治理国家,而且存在固有偏见,认为法律只是专管老百姓的,从而形成了法治的表层现象,其真正内涵没有深刻理解并内化中共为坚实的信念和外化为行动。因此,“依法治国”成为仅仅理解为依据大量出自有据的规章、政策和法律来治理国家和人民,而这种叶公好龙式的法治观是法治非理性的表现形式,不仅彰显传统专制主义,还彰显宗法思想,更彰显人治精神。

殊不知,法治是一个法律原则,指在社会中法律是社会最高的规则,具有凌驾一切的地位,不得轻慢。所谓“凌驾一切”,指的是任何人包括管治机构、法律制订者和执行者都必需遵守,没有任何个人、政党、社会组织或机构可以凌驾于法律之上,政府(特别是行政机关)的行为必须是法律许可的。这些法律本身是经过特定的立法程序产生的,以确保法律符合人民的
集体意愿。

殊不知,法治国家的标准一是通过法律保障、限制公共权力;二是强调良法的治理;三是通过宪法确立分权和权力制约的权力制衡关系;四是赋予广泛的公民权利;五是确立普遍法的司法原则。而其优越性具体表现在:一是以宪法和法律对政府权力加以限制;二是实行分权制衡;三是确立人民主权和民选政府;四是建立宪法审查制度;五是司法独立;六是保障个人权利和自由。

综上所述,法治是指以宪政民主为基础,以严格依法办事为核心,以制约权力为纽带的社会状态,而一党专制象人治一样是个人和少数人掌握社会公共权力,以军事、经济、政治、法律、文化、伦理等物质的与精神的手段,对占社会绝大多数的其他成员进行等级统治的社会体制。既然在一党专制统治下中共当局不会为了国家利益、民族利益、人民利益,而主动牺牲自身利益根除人治而实行法治,反而会使用一切手段,动用一切力量,不惜一切代价,竭力维护自身既得利益,那只有广大民众凝聚起来,合成一浪接一浪的社会呼声,汇成一片接一片的社会发难,聚成一次接一次的社会风潮,才能最终迫使当局通过全面的政治改革,废除一党专制,实行宪政民主,根除人治,实行法治。
关键字: 付勇 法治 人治
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