【 转载 争鸣 】  时间: 11/3/2008              

土地私有化才是真正的还产于民

作者: 刘晓波 刘晓波

中共十七届三中全会的最大热点是所谓的"新土改",其基本内容已经由中共党魁胡锦涛最近考察安徽小岗村时透露:赋予农民更加充分、有保障的土地承包经营权,同允许农民以多种形式流转土地承包经营权。然而,胡温政权的"新土改",无论如何也不能称之为真正的"土改",因为这一改革仍然围绕着农用地使用权打转转,与其说是针对中国农村的当下困境而发,不如说是被近年来此起彼伏的草根抗争逼出来的。只要不敢触碰农村土地所有权的问题,那么任何农村改革也只能是治标不治本的权宜之计。

一,土地国有让中共集团变成唯一的大地主

众所周知,毛时代确立的"土地国有",完全是权力抢劫民财和剥夺民权的结果。当祖祖辈辈生活于其上的农民,失去了对脚下土地的所有权之后,也就等于失去了最基本的人权。中共掌权后推行的土地国有化,就是政权对农民的财产和权利的剥夺不断强化过程,国有化越彻底,民众、特别是农民就越遭殃。城市工商业社会主义改造和农村人民公社化的完成之日,就是国人被驱赶进空前大灾难之时。失去土地的农民变成毛式工业化的供血器,户籍制度又把农民变成贱民,城乡二元制一直延续至今。中共政权对农民亏欠了双重欠账:财富分配上的强制剥夺和社会地位上的强制歧视,农村的公共教育和公共卫生的严重匮乏。

就财产所有权制度而言,土地制度乃一个国家的最根本制度。1949年前的中国,尽管官僚买办资本独占熬头,但毕竟个人还有财产私有权;资本家对工人、地主对农民的剥削再残酷,但资产和土地毕竟分散在众多的资本家和地主的手中,并没有一个垄断了所有权力和财产的大恶霸的存在。而中共通过"三面架机枪,只准走一方"的野蛮手段而实行全盘国有化,把全部的个人资产和社会资源集中到独裁党手中,致使亿万人倾家荡产,而毛泽东及其政权变成了惟一的资本家和地主。再没有一寸土地的亿万农民,只能给一个恶霸地主种地;再没有任何个人资产的城镇民众,也只能给一个巨无霸雇主打工;全体国人在极权者个人意志的主宰下,尽管付出过超强的人力投入,换来的却是连温饱都无法维持的生活,饿死了几千万人的人祸乃世界之最。在此意义上,中共政权强制剥夺私人财产权的整体性,在性质的野蛮和恶劣上,远甚于1949年之前的任何政权。

尽管,改革以来,从安徽小岗村的大包干开始,下放土地使用权一直是官方政策,但是,只有在改革之初的几年里,土地使用权的下放让农民受益。在此后二十多年的经济改革里,使用权下放的正面效益释放殆尽,负面效应日益凸显,致使城乡收入差距不断拉大,现在已经达到3.3:1,是当今世界最大的城乡差别。不要说相对于暴富的权贵阶层,就是相对于城镇普通居民,农民也是最大的受损群体。

造成如此巨大的城乡差别的首要原因,无疑是农民基本权利的匮乏,而在农民的权利匮乏中首当其冲就是土地所有权的缺失。在房地产热和城市化热的进程中,大量农用地开发,产生出多种方式的土地交易, 致使土地价值飙升,但所有权与使用权相分离的畸形产权结构,为权贵们对民间资产巧取豪夺提供了绝佳的庇护,也为权钱交易的腐败提供了极大的方便,农民的土地遭到了权钱结盟的强势集团的掠夺性剥夺,致使农村地区的官民冲突愈演愈烈。

在所有权的意义上,中国的土地仍然是"国有"的,作为分散个体的百姓实际上没有任何土地资产,而只有政府租给他们的土地使用权,类似于1949年前的土地所有者与雇农之间的关系。只不过,过去的土地主人是一个人数有限的食利阶层,他们之间毕竟还有竞争关系;租赁土地的人在数量上也只是民众中的一部分(哪怕是大部分),并非所有人都是地主的雇工。而现在的地主只有一家,即以国家名义垄断土地所有权的中共政权,它是所有土地的唯一老板,租赁土地使用权的是包括农民在内的全体国民。

正是"国土"赋予了强制性土地开发以"合法性",根据"土地国有"制定的《土地管理法》赋予了政府征用农民土地和拍卖土地的垄断权力,实质上都是在为权贵集团掠夺农民的保驾护航。比如,中共国务院根据《土地管理法》制定的农用地征用和房屋拆迁的条例,不仅赋予了政府部门以任意扩大征用、拆迁范围的强制权力,而且在土地开发的补偿价格上,也赋予了官商勾结的强势集团单方定价的强制交易权。

如此恶法之所以能够出台,现实中的强制性、乃至暴力性征地的屡禁不止,就在于现行法律对土地产权的恶意分割--所有权与使用权的分离--所导致的产权不清。

二,土地所有权的缺失导致了公平交易权的丧失

完善的市场经济及其公平交易,必须以完整而清晰的产权为基本前提。没有清洗的产权界定,不仅如何处置一项资产难以决择,而且潜在的交易成本可能高到使得交易根本无从发生。在所有权国有而使用权私有的"半吊子私有化"的中,不可能有自由而公平的市场交易发生,只能有既不自由、更不公正的"半吊子的市场交易"。在此畸形产权结构之下,当交易仅仅发生在私人之间时,尽管交易的制度成本过高,但土地使用权还可以作为交易前提;而当交易发生在私人和政府及其权贵之间时,不完整的土地产权就等于什么也没有。

在土地开发中,法律规定农用地的所有权不在农民手中,用于发展商业、工业和城市化的土地供给的决定权,也就不在拥有农用地使用权的农民手中,而在拥有土地所有权的政府手中,是各级政府运用行政权力(包括规划、立项、审批、征地)决定土地供给。无论是城镇土地还是农村土地,一旦列入政府的开发计划(城市规划、商业开发、基础设施建设如铁路、桥梁等),私用地就自动转化为公用地,拥有使用权的个人便丧失了自由处置权或自愿交易权,而必须屈服于政府的强制征用。

由此引发出土地交易中的两个歧视性后果:1,在法律上,拥有所有权的政府可以把农民排斥在交易之外,让使用农用地的农民没有资格作为土地交易的一方,也就无权参加讨价还价。2,土地交易的租金是政府的权力租金而非土地产权的权利租金;土地开发商的交易对象,不是农民的权利而是官员的权力,只要投入一定数量的权力租金搞定相关官员,也就拿下了土地开发权,开发商凭什么再为农民支付权利租金?而这,为土地开发中的官商勾结提供最大的便利。

在当下中国的土地交易中,交易的发生、过程和结果,统统由官权单方面来决定。只要政府决定交易,无论私人想不想交易,也都必须进行交易。交易价格也完全是有官权单方面定价,私人无法进行讨价还价。这是典型的强迫交易,甚至就是只有抢劫而没有交易。于是,大规模土地开发中,买卖与否、买卖的时间和价格、买进和卖出的对象等交易关系的基本因素,皆由政府主导,土地所有人只能被迫接受,不想卖也得卖,对交易条件不满意也得接受,如若反抗就暴力侍侯--政府暴力和黑社会暴力的双管齐下。

当农用地变成商业、工业、城镇扩张的用地,就等于本来只产粮食的土地"上市"了,其市值将上升几倍、几十倍、甚至上百倍。但在中国的土地产权制度之下,开发带来的土地市价飙升,绝大部分收益与农民无关,因为"民土"转变为"国土",土地涨价的收益自然要归公,实质上是进入拥有土地开发权的权贵集团的腰包,农民至多得到点补偿费,而且补偿费也大都是开发方的一口价。这种单方定价的补偿费,在性质上是施舍而非交易。更让失去土地的百姓忍无可忍的是,即便那点可怜的补偿费,也要经过各级官权的层层克扣,省级,市级,县级,乡镇,甚至村委会,可谓雁过拔毛。当补偿费到达农民手中之时,"大象"就变成了"老鼠"。

三,投诉无门的失地农民

中共各级政府在制定土地开发规划时,无视百姓的知情权和基本利益,根本不徵求民意,不进行公开的社会听证,至多做一点所谓的"专家论证",完全是黑箱操作,是垄断权力和长官意志的滥用;在土地开发的实施阶段,基本上采取强制性开发,根本不顾及当地居民的利益要求;由强制开发所造成的官府及其权贵与百姓之间的冲突,其结果大都是以官府及权贵们的胜利告终。

在没有新闻自由和司法独立的中国体制下,垄断媒体使民间无处表达,党主司法使民间无门申诉,即便有门,申诉也很难奏效。作为惟一的行政救济的上访制度,几十年来的效果也是名存实亡和言行背离,甚至失效到所有上访案件的98%得不到解决,甚至背离到动用大量警力进行大规模"截访"。不特如此,当民众在体制内走投无路、转而寻求体制外的表达和反抗之时,官权就会进行毫不留情的镇压。

在土地开发中,官权不但黑箱制定开发规划、非法介入本该回避的土地交易,而且在介入中充当开发商的支持者和保护者:一方面,默许甚至纵容开发商采用恐吓、骚扰和暴力等黑社会手段,轻则停水停电,重则动用警察抓人,为了强买强卖的实施,甚至不惜雇佣打手,或殴打、或绑架、或纵火毁财。另一方面,当官权及其开发商与土地主人发生冲突时,政府就动用公、检、法为开发商撑腰,面对强制开发中的种种违法暴行,公安视而不见,检察院知而不究,法院或不受理控诉或判决控方败诉。

正因为官权主导的土地开发使农民权益严重受损,违法征用农地才会引发大量官民冲突,导致农村越来越不稳定。据国土资源部执法监察局局长张新宝在2006年提供数据,自1999年新土地管理法实施以来的7年中,全国共发现土地违法行为100多万件,涉及土地面积约500万亩,比2004年全国新增建设用地总量还多100万亩。违法地比例平均占新增建设用地的34%,有的地方高达80%以上。与此同时,征地还让至少8,000万农民变成"三无人员"(无地可耕、无业可就、无处可去),造成了农民真穷、农村真苦、农业真凋敝的状态。

尽管,从稳定农村和安抚民怨的角度出发,中央政权出台过各类遏制违法征地的办法,但只要现行土地制度得不到根本改革,即只要土地所有权仍然归政权所有,随着土地开发的日益扩张,这类官民冲突也会越来越多且愈演愈烈。在官方公布的八万多起官民冲突事件中,大部分发生在最基层的乡村,冲突的诱因又大部分集中于土地权益纠纷。甚至可以说,国土制度保护下的强行土地开发,每一天都在制造着官民冲突,宏观的稳定表象之下躁动着无数的微观不稳定。甚至,近两年来,富裕的广东省因土地而起的官民冲突也频繁发生。比如,番禺、汕尾、中山、佛山等地相继发生因征地纠纷而引发的警民冲突事件,汕尾的官民冲突导致警方开枪射杀平民,更是震惊海内外。

四,土地私有化已经刻不容缓

农民的权益保障,农业的规模经营,农村的社会稳定,农用地使用效益的最大化,在在都凸显了土地制度改革的刻不容缓,只有从"归还地权"开始,农民当家作主、农村城镇化和农村稳定才有希望。近些年,实现土地私有化的呼吁,不仅在城镇精英阶层中越来越响,而且忍无可忍的农民也第一次作出宣告"土地所有权"的行动。2007年 12月,先后有黑龙江省富锦市东南岗村等72村4万农民、三门峡水库库区陕西省大荔县、华阴市、潼关县76个行政村约7万农民,江苏省宜兴市省庄村250户农民发出土地所有权公告,让沉寂的中国听到了土地深处的呐喊:我们脚下的土地,既不是国家所有,也不是集体所有,而是我们祖祖辈辈生活于其上的家园,是我们农民自己所有的财产。农民的维权方式也由跪求施恩到站立宣示权利:我们才是脚下土地的主人,如何处置我们脚下土地,我们要完全根据自己的意愿来作出选择。

这宣告,第一次突破了从毛时代延续至今的土地国有制度,表达了中国农民要求土地私有化的意愿和决心。

这宣告,凝聚着中共掌权以来中国农民的惨痛经验,标志着中国农民自主意识的真正觉醒,是对30年前小岗村土地使用权改革的超越。

对于助民脱贫和稳定农村的政府决策来说,免除农业税也好,加大对农村的财政投入也罢,皆是自上而下的小恩小惠,是治标不治本的权宜之计。治本之策就是通过产权改革来还产于民,这个"还产"必须以"还权"为前提,首先就是把土地所有权还给农民。

1,从民权与官权博弈的角度讲,只有土地私有化,才能让农民拥有对抗官权剥夺的基础性权利,让官权失去"土地国有"这一强夺农民土地的尚方宝剑,从根本上抑制官权对农用地的巧取豪夺。

2,从土地交易市场化的角度讲,只有土地私有化,才能让土地开发按照法治化的市场规则进行公平交易,使农民有资格作为土地交易的一方进行讨价还价,并从中得到公平的收益。

3,从财富分配公正的角度讲,土地私有化将从根本上缓解社会不公的危机,使农民从土地交易中获得公平的收益,加快农民的脱贫速度,既可以缓解日益悬殊的两极分化,也可以大幅度缓解长期困扰中国经济的内需不足。

4,从土地资源的效益最大化的角度讲,只有土地私有化,才能带来土地资源的合理配置,才能促进土地的良性兼并,委托经营才有法律的保障,也才能为农民土地的开发吸引更多的中外投资,特别是吸引大量民间投资,私有土地的对外租赁,会让农民获得实现规模化经营的基本资金。

5,从加快城市化进程的角度讲,只有土地私有化,才能让离开土地、进入城市的农民有了基本资金保障,不必两手空空地进入城市,有利于农民在城市的创业,从而加快农村城镇化和农民市民化的过程。

6,人多地少是中国的基本国情,土地是极为宝贵、也是极为脆弱的自然资源,因为土壤被破坏后很难恢复。现行保护土地的办法中,土地私有化最为可取的一个方法。道理很简单,不属于自己的东西不会心痛,属于自己的东西才会精心保护。只有土地私有化,农民才可能真正向土地投资,也才可能像珍惜生命一样保护土地。

今日中国,至少还有八亿农民以土地为主要生活资源,而中共强行抢劫农民的土地,至今已经五十多年了,早该停止利用土地国有制对农民进行敲骨吸髓的榨取了。只有把土地所有权还给农民,才是中国农民的真正解放的开始。只有农民变成脚下土地的真正所有人之后,才会为当家作主和摆脱贫困提供坚实的所有权基础。

一句话,农民当家作主和农村城镇化的希望,必须从"归还地权"开始!

2008 年10月15日于北京家中(《争鸣》2008年11月号)

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