【 民主中国首发 】  时间: 1/5/2017              

付勇:只有实行宪政民主才能规制政治权力

作者: 付勇 付勇

(民主转型与十字方针征文)

 

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宪政是规制权力之虎的笼子(网络图片)


 

不论是过去,还是现在及未来;不论哪个国家,还是哪个民族;不论是经济,还是科教文化等方面,都受政治权力操控,因此,政治权力不仅决定国家的兴亡,也决定民族的前途,还决定个人的命运。

 

与其说政治权力是政治主体对一定政治客体的制约能力,体现在政治主体为实现某种利益或原则的实际政治过程中,不如说政治权力是人们选择以力量对比和力量制约方式作为实现和维护自己利益要求的过程中,聚集形成的一种力量,或者说它是在特定的力量对比关系中,政治权力主体拥有的对其他社会和政治力量及其他政治权力客体的制约力量,而其包含以下要素:

 

1、政治权力的主体

 

政治权力的主体相对政治权力的客体而言,在一定的政治关系中,处于主动和支配地位的即是主体,而处于被动和被支配地位的则是客体。一般来说,政治权力的主体主要是国家。此外各政治集团和社会集团、有组织的和无组织的群众、各种政治个体等,也可以成为政治权力的主体。在某种特定条件下,通过互相作用,主客体的地位可以互易。

 

2、目的性

 

政治权力的主体通过政治权力所要实现的目的,主要表现为利益或价值。这种利益或价值表现在广泛的方面,并对于政治主体具有根本性的意义。它不仅构成政治权力运行的内在动力,还使政治主体的支配意识不断地转化为支配的意志和行为而施加于政治客体,以期得到其所追求的利益或价值。

 

3、强制力

 

政治权力主要是一种强制力,同时包括各种半强制力和非强制力。在政治权力的运行中,这些力量往往结合在一起发挥作用。

 

4、权力作用的方式

 

政治主体对政治客体的作用方式和手段是多样的。作为强制性的支配它可以是直接使用暴力的镇压或反抗,或是以暴力为后盾的威慑作用,或以威慑为后盾的法律制裁,或以法律为后盾的行政命令或奖惩等。作为半强制性和非强制性的支配,可以是依靠财富实行的奖惩,或依据宗族制度所进行的支配,或依靠人们对权威的崇拜所施加的影响,或运用咨询性的知识和才能所施加的影响等。

 

5、权力作用的过程和实现

 

政治权力的大小和效能(即其实现的程度),是通过政治客体的行为符合政治主体意志的程度表现出来的。在政治权力作用的过程中,政治客体并非绝对被动,必然会对政治主体产生反作用,并造成政治主体能量的消耗(即付出某种代价)。政治权力作用的过程,实际上是主、客体之间的某种斗争和较量的过程,其结果必定是某种相对平衡状态(即动态平衡状态)。一般说,政治权力的实现只表现为政治客体的行为大体符合政治主体意志的要求。

 

6、权力关系的稳定度

 

政治权力一旦实现,政治主体必然要以各种方式和手段将这种权力关系尽可能长久和牢固地维持下去,从理论上和实践上使某些重大的权力关系合法化、合理化、普遍化甚至神圣化,以保证政治主体的意志能够持续地发生作用,而使其所追求的利益或价值能不断地实现。不过,政治权力关系本质上是一种动态平衡,永恒的、绝对的权力是不存在的。随着权力运行中各方力量的变化,到一定时候将引起权力关系的变化,一种权力关系模式便发展到另一种权力关系模式。

 

概括来讲,政治权力概念反映的是各种政治实体之间的相互影响、相互作用和相互制约的关系,它强调的是这种影响、作用、制约的一定方向和某种特定的实际结果。因为政治过程中的各种实体不是孤立的和静止的,所以其相互关系中必然贯穿着权力现象。

 

进一步说,由于政治权力具有强制性,因此,无论客体是否愿意接受,权力主体都能将自身的意志强加在客体之上,对客体产生影响和控制;其次,政治权力具有自我膨胀性,会在运行过程中自我扩展,自我膨胀,而这种膨胀往往会带来一些消极的结果;另外,政治权力具有主体利益性,权力是一种权力主体的利益以强制方式实现的手段,权力本身带有强烈的利益性色彩;再者,政治权力具有专属排他性,而其不仅对于自身所具有的力量具有专有性,还排斥其他力量的同等存在。

 

简而言之,由于政治权力具有巨大的强制性与排他性,既能自我膨胀,又能自我扩展,并通过自身运行实现主体利益,因此导致掌握权力的人往往会为一己私利而滥用权力。

 

总之,政治权力在本质上表现为特定的力量制约关系,而在形式上呈现为特定的公共权力。尽管公共权力是公民的共同权力,为全体公民共同所有,但是在现实社会生活中,公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使,而只能由其代表(或委托人)来行使。因为代表(或委托人)有限,所以公共权力只能为极少数人所掌握,以致在实际运行过程中,公共权力就变成极少数人的支配力量,而通过这种强制力量,既可造福大多数人,也能危害大多数人,而且掌权者可根据自己的意志,给一部分人带来好处,而对另一部分人造成侵害。

 

如果政治权力过于集中,而又不制约,不受监督,那么必然导致政治垄断,必然铸成专制,必然会被滥用。因为人不是天使,具有多面性,正如权力具有双重效应,既可为公众服务,带去有益影响,也能谋取私利,带来不良后果,所以任何人,任何权力都要受到制约监督,否则必定为所欲为,以致为了自身利益,不惜祸国殃民。

 

此外,政治权力越是集中,能量也就越大,以至控制范围也就越广,支配能力也就越强,一旦误入歧途,结果不堪设想,而权力越大,后果就越严重,危害就越深远,因此,必须限制政治权力,不能使之高度集中,而必须使之分散开来,使之受到有力制约,使之受到有效监控,以防政治权力产生异化,造成负面效应,带来恶劣影响。

 

由于权力是一种具有巨大的强制性与排他性,既能自我膨胀,又能自我扩展,并通过自身运行实现主体利益的力量,因此,导致掌握权力的人往往会为一己私利而滥用权力。

 

为了防止政治权力造成危害,设计出一种能够限制权力的体制,人类自古以来就不断探索。因为“人性本恶”,所以想要构建能够保障人民权利的国家制度,就难以依靠对人性的道德纯化,而要从外部对掌握权力的人进行足够的限制与约束。出于天性,所有掌权者只要有机会就会滥用权力,因此以获取政治权利与自由为现实诉求的百姓,不能把对自身利益的期望构筑在掌权者的自我或受外力强制的道德自律与完善上,只能把诉求的途径锁定在制度的安排与设计上。由于权力具有强制性与排他性,不仅能自我膨胀,也能自我扩展,还能通过自身运行实现主体利益,因此从性恶论的前提出发,人们对于权力会产生难以抗拒的追求,而掌握权力的人则会不可避免地为一己私利而滥用权力。因为防止这种现象发生的道德教化途径难以取得成效,所以只能从制度设计上来进行根治。

 

正是出于这种人性本恶的假定,思想家们才对人丑恶和自私的一面,不但保持高度警惕,还不断努力设计一种能够限制政治权力的体制。为此,早在古希腊时期,著名哲学家与政治学家亚里士多德就在《政治学》一书中,不仅提到一切政体都有三个要素构成的基础,即议事机能、行政机能和审判机能,还提出混合政体学说,借此通过兼顾贫富利益而使社会保持稳定。过后,波里比阿倡导权力制衡,主张人民大会、元老院、执政宫三种权力只有互相配合,彼此均衡,才能建立稳固的政权结构。在这种分权的政权体系里,任何权力活动都要严格遵守制定好的法律,当权力系统哪一部分企图独揽大权,就会受到其它权力部门的抵制。

 

17世纪,英国著名的政治理论家洛克在其著作《政府论》中首次阐发近代意义的分权思想,提出立法权、行政权和联盟权三权分立。他主张立法权是国家最高权力,应由民选的议会行使,而行政权与联盟权处于次要的从属地位,归于国王,同时提出国王的行动必须受法律制约。洛克在论证分权制衡的重要性时强调“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益,因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益,违反了社会和政府的目的。”尽管这在当时具有很大的进步意义,但因为洛克的这种分权主张行政权与联盟权在实质上具有一致性,所以实际上是两权分立而不是正式意义上的三权分立,并没有司法权的分立。

 

在此基础上,法国的思想家孟德斯鸠加以补正,他不仅对洛克思想中的不足之处加以改进,也明确提出防止专制最好的办法就是分权,还首次提出了司法独立的思想。孟德斯鸠主张立法权属于代议机关,行政权归国王,而司法权属于独立的审判法院,三种权力分立,并相互制衡。他在其名著《论法的精神》中论述法和政体以及自由的关系时,强调了专制政体与法律的水火不容,认为一切有权力的人都容易滥用权力,要防止权力被滥用,保障人民的自由,就必须以权力约束权力。他认为,如果国家的权力全部或部分地集中在同一个人或同一个机关的手里,那么人民的自由便不复存在。因此他主张国家的立法、行政、司法三项权力应当分别由三个不同的国家机关去行使,形成三项权力间的相互牵制和相互约束的格局,以保持国家权力间的平衡状态.防止某个机关或某个人的独断专行。由于孟德斯鸠的分权理论对权力的划分更加明确和科学,因此,不仅推动分权制衡理论日益趋向完备,还相继被许多国家采用,并以不同的形式得以体现。  

 

后来,以美国第三任总统杰弗逊和汉密尔顿为首的联邦派,在将分权制衡的理论付诸实践的过程中,发展了这一理论,为制衡思想的发展做出了新的贡献:第一,联邦派以英国的政治现实为观察,提出要防止民选的议会权力过大。在民主制下,立法部门权力过大是最危险的,防止议会专权,就能有效遏止多数人的暴政,维护少数人的合法权利;第二,联邦派提出要防止行政权力的膨胀,控制总统的权力,以防范独裁专制。更需要说明的是,他们不但把“三权分立以制衡”的政治思想变成了政治现实,还扩充分权制衡理论,宣扬国家权力除了横向分为立法、行政、司法外,还务须纵向分解到各级地方政府,以使中央权力和地方权力相互监控,相互促进。

 

尽管分权制衡不但对于防止权力滥用、规范政府行为、推进民主法治和政治现代化具有重要意义,更在保障公民权利与自由方面发挥着重要作用,但由于三权分立的具体制度设计还有一些缺陷,还不能完全达到分权制衡的目的,因此,我国民主革命的先驱孙中山先生,通过制度创新不仅创立三民主义政治主张,还借鉴分权制衡学说,根据国情民意,根据社会的客观要求,根据历史发展规律,创建“权能分立”和“五权分立”的政治思想,把国家权力分为“人民权”和“政府权”,前者为“政权”,后者为“治权”,并明确阐述人民享有选举、罢免、创制、复决四种权力(即所谓“政权”);而政府拥有立法、行政、司法、考试、检察五种权力(即所谓“治权”),彼此分立,各自均等,相互制约,相互监督,相互促进。人民利用“政权”管理政府(即人民应有“权”),而政府运用“治权”管理社会(即政府应有“能”),两者相互作用,维护国家安定。其中,着重强调人民对权力机构的控制,社会对权力机关的制约。这一政治思想不但扩展了西方的分权制衡理论,还使分权制衡体系更加完善,因此他对政治学说作出重要的贡献,不仅值得大书特书,更应付诸实施。

 

至此,民主不仅通过选举从根本上掌控权力的归属,还通过分权制衡随时把控权力的运行,因而形成当今宪政民主制度,以至于不但成为时代潮流,还成为普世价值,迅速波及全球。可见,宪政民主的降生不仅是人类自觉的选择,也是人类不断努力培植出的结果,还是政治发展的必然产物。

 

自从1688年英国铺筑人类第一条民主之路以来,世界上许多国家都相继铺筑自己的民主之路,而时至今日各种民主之路已经遍布150多个国家和地区,尽管表现形式不同,但本质上并无什么差异,不论是君主立宪制,还是议会内阁制、总统制、半总统制,都既只体现广大人民的意志,又仅以广大人民的需要为出发点;既兼容并包,又选举限任;既不钳制言论及其结社、信仰自由,又实行地方自治;既有多党竞争,又有分权制衡;而且不管是军队,还是警察,都完全国家化,以至不仅扩展百姓的活动空间,还接受制约,监督有效,唯民是从。

 

首先,无论哪种民主模式,都是民众不仅能够自由发表意见,还能在定期的、有程序和有规则的竞争性自由选举中选择国家执政者,而参与国家管理的政治制度;都不仅是按照平等和少数服从多数的原则,来共同管理国家事务的政治制度,也是保护公民自由的一系列原则和行为方式,或者说是自由的体制化表现;都不仅尊重多数人的意愿,也保护个人和少数群体的基本权利;都不仅把国家权力横向分解到职能不同的机构,还分散到地方,而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开,及时回应人民的要求;都不仅使政府遵循法治,也确保全体公民获得平等的法律保护,还使公民权利受到司法体制的保护;都不仅是促进生产力发展的有力杠杆,也是促进生产关系发展的重要依托,还是人类发展的强大动力。

 

其次,无论哪种民主模式,都具有以下共同的特征:一是从暴力政治走向协商政治。由于都主张权利与义务关系上的秩序,而不依靠暴力统治,因此都注重以协商政治为导向,以至通过谈判、妥协、让步来获得政治上的共识和认同。

 

二是从权力政治走向权利政治。过去,政治以权力为导向,政治活动的主要领域几乎都是围绕权力而展开,而随着民主制度的形成和发展,权力政治逐步为权利政治所取代。从这个意义上讲,民主的发展主要围绕平衡权力与权利关系展开,而发展到现在演变成以权利为政治的核心,以至不但权力服从权利,权力保障权利,而且权利制约权力,权利成为权力的目的。

 

三是以权力制约权力。而这是指权力的不同主体之间的相互制约。而制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、上级与下级之间的权力相互制约,他们之间的权力是不对等的,中央和上级的权力分别高于地方和下级。水平方向制约是不同职能的权力机构的相互制约,他们之间的权力是对等的,既无隶属关系,又无高低之分,彼此权力完全均等。

 

四是从无序政治走向有序政治。民主发展的进程实际上也是一个政治制度化、政治秩序化的进程,不仅使动荡不安、政权不稳的时代终结,还建立一整套保证政治稳定的制度规则和行为规则,从而使政权的交替、政策的变革等等,都能够在一种既定秩序下进行。

 

五是从垂直政治走向平面政治。过去,专制政治的一个重要特征就是垂直的权力关系,而随着民主制度的建立,权力的关系实现了分散化、平面化。如地方自治政府的建立,政府、非政府以及官民的协同治理等,都体现了宪政民主的发展取向:既注重公民的权利,也注重公民的责任,并强调政府与公民对于社会公共事务管理的共同责任和共同利益。

 

之所以只有实行宪政民主才能规制政治权力,原因就在于宪政民主能凭借公共权力,和平管理冲突,建立秩序,并实现平等、自由、人民主权等价值理念;而其内涵包括三个方面:一是选举;二是各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化;三是不同意见的合法化。

 

首先,就选举而言,宪政民主的表现方式是代议制,由于民众无法直接掌握和管理政权,而只能选择民众中的少数精英代行权利,因此,选举领导人不仅是宪政民主的核心内涵,也是体现“主权在民原理”的最重要的环节。而民主选举,必须满足三个条件:一是自由选举,保障选举人的自由意志,不允许以任何方式强迫选举人;二是定期更换领导人;三是选举必须是选择行为,即选举人在两个以上候选人中选择一个人。而只有一个候选人的选举,只是推举或是拥戴行为,而不是真正意义上的选举。而真正的选举必须是两名以上的候选人竞争同一个职位,让选民从中选择一名候选人。

 

其次,就各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化而言。从横向上看,政党、行政、立法、司法等政治机构是独立机构,即专门化了的、角色边界清晰而明确的、互不相属的结构。从纵向上看,不同层级的政治机构都是相对自主的机构,而不是只听命于上级机构的下属机构。横向的和纵向的各政治机构之间是相互制约的互动关系,而不是某一特定政治机构控制或支配其他政治机构的单向影响关系。

 

再则,就不同意见的合法化而言。宪政民主是共同体成员以普遍认同的程序和规则为依托,和平地解决利益冲突,使得各利益主体追求利益的积极行为得以持续进行的制度安排和实际行为过程。因此按特定程序,自由发表任何不同意见是民主的根本。同时不同意见的合法化,是自由、平等的选举和各政治机构之间纵向的和横向的制约关系得以实际运行的根本保障。民主不仅是政治生活方式的高级形态,也是由诸多因素构成的复杂而完整的系统。

 

首先,宪政民主是原理体系。如人的尊严原理、平等原理、自由原理、主权在民原理等。人的尊严原理,是指不论性别、地位、贫富,人的自身价值是世界上最珍贵的价值,而人的尊严是人类社会的最高终极价值目标,只有宪政民主制度,才能最大限度地实现人的尊严。平等原理,是指人生而平等,应拥有相等的权利。现实生活中,每个人能力不同、所处的环境不同,不可能享受绝对平等的权力,所尽的义务也不可能是绝对平等的。但是就人的价值而言,人之间应是平等的,在法律面前应是平等的。自由原理,是指人自主地支配自己,而不受他人的强制和支配的状态。在现实生活中,自由不是绝对的。首先,一个人的自由不能妨碍他人的自由。其次,为每个人都能获得尽可能多的自由,每个人都必须让出一部分自由给国家,由国家以制度、规则等形式制约人的行为,以保障更多的人享受更多的自由。主权在民原理,是指国家权力来之于人民,人民才是国家的主人,因此由人民授权产生政府,政府必须遵从人民的意愿。

 

其次,宪政民主是一系列的原则体系。如讨论原则、妥协原则、多数原则等。而讨论原则以异议、意见、反对派的存在为前提,并以讨论的方式交流各自的不同意见,求大同存小异,制定同一政策的方式和途径。因此,讨论不仅是和平地解决分歧和冲突的方式和途径,更是公开地交流不同意见,让公众了解并参与政策制定过程的方式和途径。妥协原则是指为达成具体的目的,意见相异或对立的各方调整各自的意见,以达到相对一致的方式和过程。一方面妥协是相互了解和理解对方的意见的过程,而不是各方只顾坚持自己的意见;另一方面妥协是各方反省自己的意见,以发现和创造共同点的过程,而不是一方盲目地、绝对地顺从另一方,而妥协最终的目的是为制定出更有创造性的政策。

 

如果说讨论原则是宪政民主的根本原则,即以和平的方式解决分歧和冲突的唯一方式,那么妥协原则就是讨论得以和平地进行所必须的原则,而多数原则就是将讨论引向决策的唯一方法。民主是宽容的心态和遵守规则的习惯。其中,宽容的心态有两层含义:一是承认自己的能力的有限性;二是承认他人的存在。而遵守规则的习惯,是指人的行为比较理智,不轻易用感情支配行为。要是人类共同体有序化所必需的各种规则,不能自觉而普遍地得到遵守,那就混乱无序。而如果说宽容的心态和遵守规则的习惯是民主的社会基础,是身份和习惯上的平等,是一种生活方式,是一种社会状态和风气,那么谁也不否认社会民主作为民主政体不可缺少的基础的重要性,也不否认基层的初级民主可能比民主的任何方面更有价值。

 

宪政民主是一系列的制度安排。而制度主要规定各政治主体的产生方式、行为方式及其相互之间的稳定的关系模式。最基本的制度有代议制度、政府制度、政党制度、司法制度、舆论制度等。

 

宪政民主也是一系列的行为过程。如选举行为过程、决策行为过程、参与行为过程等。在实际政治过程中,只有以具体而详尽的程序和规则来规范制度运行的每一个具体环节和各政治主体的每一个具体的行为环节,政治制度才能得以现实化。不然,政治制度将是一纸空文。从这个意义上讲,民主是一系列的程序和规则。

 

更主要的是,宪政民主制度不是单一的结构,而是一个多元的复合结构。宪政民主制度的建立不但以宪政为支柱,还以法治为准绳;不但以人权为核心,还以自由为媒介;不但以平等为纽带,还以多党竞争为枢纽;不但以分权制衡为中枢,还以地方自治及其军队国家化为前提,彼此既相辅相成,又不可分割,因此宪政民主是由多个因素构成的完整的系统,而各因素之间相互依赖、相互影响,彼此不可或缺。

 

综上所述,宪政民主不仅是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的政治制度,也是保护公民自由的一系列原则和行为方式,或者说是自由的体制化表现;不仅尊重多数人的意愿,也保护个人和少数群体的基本权利;不仅把国家权力横向分解职能不同的机构,还分散到地方,而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开,及时回应人民的要求;不仅使政府遵循法治,也确保全体公民获得平等的法律保护,还使公民权利受到司法体制的保护。

 

尽管宪政民主并不是完美的政治制度,但是因为自身具有调节、纠错的机制,所以能够克服自身的缺陷;尽管宪政民主制度的创建者和参与者,都不是完人,甚至有可能是恶魔,可宪政民主的自我完善机制会使恶得到遏制,而使善得到回报;尽管宪政民主制度还有待于完善,却是迄今为止最优越、最不坏以及最廉洁的社会控制方式,而其积极作用远远超过消极影响,不像专制那样正面功效远远小于负面效应,以至不但赢得全面共识,还得到各方支持,从而不但成为普世价值,也成为发展趋势,还成为时代潮流,而今不但已经波及全球,还必将渗透世界各国各州!

 

由于宪政民主制度使国家权力不再高度集中在一个政治团体身上,不但横向分解到职能不同的权力机关,还分解到不同的政党身上,分解到多数人手里,而且纵向分解到地方权力机构,分解到地方各个党派身上,分解到地方多数人手中,再加上各权力机关完全独立,彼此职能迥异,各自能量均等,以至相互制约有力,相互监控有效,还不断相互促进,因此,不但迫使权力安份守已,防止权力踏入禁区,促使权力强国富民,还促使权力强化社会道德,净化社会空气,美化社会环境。

 

正是因为宪政民主制度具有这些不可估量的功能,所以不仅遏制政治权力的强制性与排他性,也遏制政治权力自我膨胀,还遏制政治权力自我扩展,更遏制掌握政治权力的人为一己私利而滥用权力,从而不但能把政治权力关进制度的笼子里,而且,既能给政治权力涂上反腐剂,又能给政治权力戴上紧箍咒,因此不仅确保政治权力安份守已,也避免政治权力兴风作浪,还防止政治权力为非作歹,防止政治权力产生异化,防止政治权力造成恶劣影响,最终不但规范政治行为,也确保政治权力竭尽所能,不但为公众着想,也为公众服务,还为公众造福!

 

2016年11月25日    

 

关键字: 付勇 宪政 民主
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