【 民主中国首发 】  时间: 1/7/2018              

金陵毕康:宪政制度安排与“三农”问题

作者: 金陵毕康

(“《零八宪章》十周年:知行合一”征文)

 

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三农问题(网络图片)
 

 

所谓“三农”问题,按官方和主流媒体(包括学术刊物)的说法,就是农业、农村、农民问题,这些问题成了影响国家和经济社会向现代化展开的阻滞因素,因而也成了政府和学术界不得不面对的“问题”。其实,“三农”问题早已存在,并非时下因学术讨论热烈之故而产生。当一个“问题”为社会各界所注目,也就意味着这个“问题”已成为决定经济社会发展方向的重大因素。

 

近年来,以若干个中央“一号文件”为标志,中央开始提倡“反哺农业”,取消了两千余年一以贯之的农业税,并对农村基础设施不断增加财政投入。这些固然是可喜的变化。然而,虽然“三农问题”学界谈得很多,论者的视角大多集中在经济学和社会学,但是农村的宪政建设与法治的落后不仅是经济与社会落后的结果,同样也是经济和社会落后的重要原因。长期以来,中国农村一直是一个被宪政和法治“遗忘的角落”。不仅农民的宪法权利没有受到应有的重视和保障,而且制度性歧视加重了农村的贫困,导致了难以解决的“三农”问题。可以肯定的是,没有宪政制度安排和行政法治的实质性改善,那么无论如何重视农村的经济和社会建设,都不可能从根本上解决“三农”问题。归根结底,中国大陆的农村建设离不开宪政与行政法治的制度保障。

 

中国农村究竟涉及哪些宪政问题?

 

一、            农村的土地问题,包括农村土地所有权和使用权、农村土地征收与补偿等问题。土地制度可能是新农村建设的首要问题,征地补偿也一直是近年来引发激烈社会冲突的首要因素。周其仁教授曾经说过:农村集体土地是农民剩下的最重要(如果不是唯一)的财产,因而完善土地制度是农民致富的最直接和最重要的手段。

 

二、            农民的自由权和平等权,包括迁徙自由、户籍制度、计划生育、集会自由与结社自由、受教育权、医疗和社会保障、公共资源的分配等一系列问题。现在,户籍制度对人身自由的束缚以及城乡二元结构所带来的巨大不平等已经引起社会广泛关注和重视,也是宪法经常讨论的话题,更何况自由和平等本身就是现代宪法所要全力保障的终极目标。需要在此强调的是突出农民的结社自由以及基础教育的重要性,因为我们关注的农村的制度建设,最终目标就是让农民通过有效的制度来维护自己的权利,而不用事事依赖自上而下的中央保护。这是我们为什么强调农民选举自己中意官员来管理自己,农民组建自己的团体来争取和维护自己的权益。和基层选举一样,结社自由也是村民自治的一个组成部分,或至少是其必然的延伸。只有充分保障农民的政治权利,农民才能彻底摆脱自己的“弱势”地位,才能有效地利用政治和社会过程保护自己。这才是农村建设的长远之计。当然,许多农村资源相当匮乏,农民自治未必能解决所有问题:诸如基础教育等关系农民和农村命运的事情,中央该管的还得管起来。

 

三、            村民自治和农村选举,涉及村民选举、村党委和村民委员会的关系、村委会行使权力的法律保障、村民监督、宗族等传统因素与村民自治的关系的一系列问题。人言“人多力量大”,但是为什么人数最多的中国农民反而成了弱势群体?这个问题值得深思。从根本上,它说明民主机制不完善,因为民主程序是一种多数主义规则,多数选民通过选举代表自己利益的议员通过对自己有利的法律统治国家,因而多数人在民主国家应该是强势而非弱势群体。近年来,村民自治与村庄层次上的“多数人暴政”之间的关系,都已经引起宪法学研究的关注。相对来说,以农民工为主的流动人口的选举也开始突显颇具“中国特色”的问题,但还没有引起充分的注意。在中国目前多达一两亿的农民工当中,有些长期居留在城市,有的则和当地保持不同程度的联系。如何对待这个群体的选举权?他们究竟应该在实际工作和居住地的城市投票,还是通过某种方式在户籍所在地投票?要求农民工回到户籍所在地投票固然是不现实的,而目前所采用的委托投票制度又是基层选举不规范的一个重要因素。

 

四、            农村治理模式的改善与改变。选举固然重要,但是一次选举显然不能解决农村的所有问题。更重要的是,农民在选举后必须对村干部和基层官员保持有效的基督,否则就如卢梭所说的,他们只能在选举的那一天做一次主人,其余的时间仍然是奴仆。在这方面,一些地方的制度创新的成功经验值得关注。我们之所以主张农村民主自治,无非是因为中央的资源和能力是有限的,不可能时时刻刻都盯着全国各地地方官员;如果农村宪政和法治有缺陷,那么无论中央的法令如何完善,农民的权利必然遭到侵犯。

 

尽管中国的“三农”问题所处的制度环境属于宪政稀缺类型,但是通过政策安排或制度转型还是能实现对农民的利益保护的。在现代化进程中,政策安排与制度转型只能依靠前现代方法与机会型的现代宪政之路。所谓“前现代”,就是寄托于“小岗故事”及科思所及的“边缘革命”的再现,借助政治权能来推开与因应农民的愿望;所谓“机会型”的宪政之路,则取决于知识精英是否愿为建立一个真正自由繁荣的社会而努力。

 

中国是一个农村人口占绝大多数的国家,农民的权益不容漠视,这也是一个最基本的社会正义问题。

 

本人编写参考资料:

 

1、张千帆:《宪法学讲义》,法律出版社

 

2、綦彦臣:文化传统视角下的“三农”问题及其宪政解决途径

 

关键字: 金陵毕康 宪政 三农
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