【 民主中国首发 】  时间: 2/19/2018              

金陵毕康:宪政框架下的法国中央与地方关系变迁

作者: 金陵毕康


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法兰西第五共和国创建于1958年,和以往议会共和制不同的总统制政府体制,标志着法国进入当代行政发展阶段。此后的历届法国政府,对行政组织、人事行政、行政法规等问题持相对稳定的发展观点。而在政府最高层面的权力结构、政府宏观经济调控、中央集权与地方分权等问题上波动较大。

 

1958年法兰西第五共和国同时诞生的法国式总统制政府体制,不仅与议会共和的政府体制明确区别,而且也与传统式的总统制有许多不同的特点。其中,政府最高层面的权力结构是一个很突出的问题。在议会共和体制下,虽设有国家元首和政府首脑两个职位,但虚实关系十分明确。在传统的总统制政府体制中、国家元首与政府首脑一身二任,总统既是国家主权的代表者,又是行政权的化身。而在法国,同时设有国家元首和政府首脑两个职位,但两者职能权责的关系却有一些含糊之处。国家元首代表国家主权,同时又实际地控制着政府的重大决策,总理名为政府首脑,行政大权却旁落他人。也就是说,法国政府首脑事实上有两个权力构成主体、即实际上的权力主体和名义上的权力主体,或者说主要的权力主体和次要的权力主体。

 

法兰西第五共和国是对第四共和国时期议会专横、政府无能的否定,也是战后大垄断财团利益在政治上的反映。第五共和国的基本宗旨是通过加强总统权威来削弱议会权力,保持政府相对稳定。创建第五共和国所进行的政治体制改革使得法国政权体系发生重大变化,由过去议会与政府的两极抗衡变为总统、议会和政府的新三角关系。

 

法国大革命后形成统一国家,在全国建立省级行政区划。拿破仑执政时期,任命省长为中央政府驻省的代表,形成一种高度中央集权的行政体制。在戴高乐时代,基本上也是如此。戴高乐政府的中后期,也曾有过行政体制改革的一些动作,但高度中央集权的模式基本没有变,只是代表中央政府管制监督地方政府的权力主体的成份发生了变化。二战以后到50年代,中央集权主要通过中央各部派驻地方机构表现出来,由中央政府委任的省长权力不大,只是起协调和沟通作用。60年代经过多次改革,权力逐渐集中到省长手里,不仅地方政府,连中央政府各部派驻机构都要受省长的监督。1968年,戴高乐曾建议设立大区一级机构,进行区域改革,实行权力下放。这一计划虽然流产,但无疑对密特朗行政体制改革有启发性的意义。

 

蓬皮杜与德斯坦时期,在行政体制上,都没有什么大的改革措施。在法国当代行政体制改革进程中最值得一书的是密特朗。密特朗执政14年,比较突出的政绩当推在行政体制方面所作的改革。比起他的一些比较激进的改革主张,如国有化运动,应该说,他的权力下放搞得是比较成功的,对百余年来一以贯之的行政体制产生了震撼。正因为如此,学术界围绕着竞选纲领110条及《有关市镇、省和大区的权力和自由法案》,比较多地介绍了密特朗行政体制改革的内容、步骤。在此,笔者提出这样一个问题,为什么密特朗在执政前主张彻底地改变行政体制、取消中央任命的省长制度,但真正在权力下放法案中又作了保留。笔者认为,这个问题非常关键,以此为线索,从一个新的角度来重新审视密特朗的行政体制改革,就会有一个新的认识。执政后的密特朗,既要兑现自己的竞选诺言,实践自认为是法国式的社会主义的理想,解决日益严峻的地区与民族问题,又要保证中央政府有足够的权威。密特朗要改变的是长期以来中央高度集权的行政体制,适当地实现从中央政府到地方政府的纵向权力位移,并不是要从高度中央集权这个极端一下子走向地方完全自治的另一个极端。如果中央政府丧失权威,长期形成的管理秩序完全被打乱,必然会导致社会强烈动荡,这种状况同样是新政权所忌讳的。所以,笔者认为密特朗的改革思路是这样的:在解除以往中央与地方过分紧张关系的同时,要建立起一种新的中央与地方的健康平衡关系。

 

法国的行政管理分为中央、省、市镇三个层级。法国人说,省长制度是拿破仑制度的脊梁,这说明省级政府承上启下的作用是非常重要的。因此,密特朗的权力下放的中心点是解决中央政府与省政府的关系,既要坚定不移地下放权力,又要防止地方政府、特别是省级政府权力膨胀、尾大不掉、搞独立王国。这种平衡关系的内核就是在权力下放的同时,建立起中央对地方特别是对省的有力有效的监督机制。19823月法国省议会选举两轮投票,结果执政的社会党和共产党获得的席位不足一半,反对派在选举中获得多数、控制了大部分的省和近一半市镇,改变了以往左派控制地方议会的格局。这个严峻事实更坚定丁密特朗的改革信念。改革沿着两条途径进行:

 

第一,加强中央政府对地方政府的监督机制

 

改革以后,省议会变成省政委员会,省议长改称为省政委员会主席,是省的行政首脑。省议会负责本地区的行政事务和官员任免,有审议并决定其权限内的事务的权力。这些规定,明显加强了地方政府的权力,但中央政府委任的省长一职并未取消,只是改称为共和国专员。其行政权力虽然被大大削弱,只是管辖警察及中央各部派驻省里的机构,但却以中央政府钦差大臣身份,负有对省的财政和行政事务进行监督的新的使命。在重大问题上,如果共和国专员与省政委员会主席发生冲突,可通过垂直系统的行政法院和地区审计局裁决。就这个意义上说,中央政府对省政府的监督权力是加强了。

 

改革以后,中央政府仍有权通过行政、法律、经济的手段对地方政府进行监督。《权力下放法案》对地方政府权力性质、权力范围作了明确限制,省的重大事务要根据中央政府命令执行,中央有权否决地方议会的任何决议,地方议会不得讨论政治性的问题,不得干预中央的内外政策。省市议会的主要权力只限于表决预算案和负责税收事务,有关职权,如市政规划必须得到中央装备部门的批准,市镇议会只能决定14的教育事业投资等等。这些制约性的规定,有些·是传统的中央权力保留下来的,有些则是此次改革新添的内容。

 

第二,通过地方各级政府相互牵制来控制地方政府戴高乐政府时期.就曾在中央政府之下设立一些地区组织,但这些组织基本上是属于辅助性的,是以促进经济发展为主要功能的,还不是一种严格意义的地方政府组织。密特朗行政体制改革的一个重大步骤,是将二个层级的地方政府改为三个层级,在中央政府之下建立大区一级地方政府。此项改革措施有一石二鸟的功用,既可大张旗鼓地宣称是中央政府下放权力,又可实际上起到削弱省级政府权力的效果。经过选举产生的大区议会是大区最高自治权力机构,大区议长是大区最高行政长宫,大区议会拥有相当的行政权和财政权,可以起到牵制省级政府的作用。

 

按规定,各级地方政府在职能、职权范围上各有侧重,在某些方面,甚至是并行不悖的。这种情况是地方自治在地方各级政府之间的一种体现,也是西方国家地方行政管理的一个共同点。改革以后,大区主要职能范围是经济计划与社会发展;省的主要职能是管理社会医疗和社会安全保险费用市镇主要职能是市镇规划与市镇建设。这种各有专司的职能划分使得省政府的管理空间局限于一定的范围。各级地方政府的职权范围也是如此,一方面,省议会在制定本省预算、决定借贷款、奖惩省行政人员方面无须中央政府及省长批准,可以自动生效。另一方面,市镇政府也可以自主地作出其职权范围的事,诸如任免工作人员也无须得到省长或省议会的批准。如果说,就中央政府和省政府的关系而言,这是一种权力下放,那么,就市镇政府与省政府的关系来看,省政府的权力也受到一定程度的架空。

 

法兰西第五共和国作为一个单一制的国家,其中央、地方关系与其说是一个宪法学论题,不如说是一个行政法学论题,对于法国而言,缺乏宪法地位的地方政府只是相当于中央政府的下属机构。法国在历史上,一直是中央集权国家,而法兰西第五共和国宪法也清楚体现了这一特征。即使如此,宪政院的决定也放松了表面上不受质疑的单一制原则,这彰显着法兰西第五共和国初期遵循强有力中央的训政原则。在1985年的决定中,宪法院承认地方政府自由管理的宪法原则,为中央化倾向提供了制衡。这项原则还保证地方政府具有真正的独立性,由民选的机构管理,且拥有自己的权力。

 

1981年,社会党在密特朗的领导下上台,随后便开始了地方分权运动。7月,密特朗总统模仿戴高乐的口吻指出:过去,法兰西需要一个强有力的中央集权造就自己;今天,她需要地方分权维持自己。

 

198232日通过的《地方政府权利和自由法》是放权运动的法律依据,它颠覆了传统的强有力中央的训政原则,即中央政府通过其在地方的代言人---省长指导和监督地方政府。省长不仅掌控地方委员会的决定,而且掌控市长和地方议会代表的任免。

 

时过境迁,市镇议会的委员也越来越希望在没有政治和行政干预下独立做出决定,1982年的法律的目的就是结束训政,放松中央对地方的政治和行政监督。

 

《地方政府权利和自由法》第1条规定:市镇、行省和大区由选举产生的委员会独立管理。依据法律的第22359条,地方政府的决定和行为具有自执行效力,受制于司法控制;法律的第346条规定地方政府有义务向行省报告地方决定,但省长无权阻止地方决定的执行和实施,而只能在地方行政法院挑战之,或在地方审计法院挑战有关预算的事项,实际上,省长对地方事务仍保留一定的影响力,尤其是在财政困难的情形下,地方政府对中央政府的依赖尤为明显。

 

过去,法国中央和地方分权一直过于简单。1983年的两部法律明确规定,且明确划分了中央及地方权限,地方政府有权处理议会认为比中央政府更适合处理的事务。两部法律的第1条都明确接受了辅助原则:每一级地方政权都被授予独立和专有的权力。第一部法律的第2条明确禁止上级权力的监督,如大区委员会不得干预属于行省或市镇委员会管辖内的决定。1982年的分权改革是构建在两种简单理念之上的:通过决策和权力更接近公民来促进公共事务的现代化,以及纠正议会民主的不足,并且在公共权力和个人自由之间保持平衡。

 

这样,法兰西第五共和国经过:强有力中央的训政阶段---通过地方分权改革,确立中央和地方的权限、大区合分及大区分合阶段的历史变迁,确立了目前的法兰西的中央和地方关系。

 

法兰西第五共和国的中央、地方关系的变迁无疑对日后中国大陆宪政民主的展开有相当的启迪作用。

 

2017-12-17

 

本文编写参考文献:

 

1、《西方宪政体系》(下册),张千帆

 

2、法兰西第五共和国行政体制,来源:南方网

 

关键字: 金陵毕康 宪政
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