【 民主中国首发 】  时间: 3/22/2018              

金陵毕康:任期制与政治文明的思考

作者: 金陵毕康

(“《零八宪章》十周年:知行合一”征文)
 

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取消任期制(网络图片)


 

邓聿文先生在今年三月二日的《联合早报》上发表“任期制与政治文明”,他如是阐述了政治文明与任期制的关联,这篇文章发人深思,不禁让我想起了美国制宪会议上关于总统任期制及总统是否在任期内得到弹劾的辩论与最终达成的宪法动议。

 

周日,执政党的权力机构在向中国的国会——全国人大常委会发出的修宪建议中扔出了一颗重磅炸弹,将国家主席和副主席的两届任期限制取消。此举为习近平在2023年到期后继续执政扫清了宪法障碍,预料在即将召开的两会上获得通过。

 

中国最高领导人寻求长期执政的意图并不让外界感到惊讶,有关他将在中共20大后继续掌权的说法,去年以来一直在坊间流传,但在两会前夕中共提议取消国家主席任期制,还是出乎许多人的意料。因为在一个月前召开的中共二中全会上,主题即是讨论修宪,但全会并未就国家主席的任期制问题发出清晰信息,使外界误以为三中全会以及随后召开的两会不会讨论和表决该问题。

 

重要的还有,国家主席虽是国家元首,但在中国的政制结构中是个虚职,只起礼仪和象征作用。而在中国,党比政大,权力集中在党职尤其是总书记手上。故国家主席的任期制并不构成最高领导人连任的实质障碍,普遍认为他可能在中共20大上修改宪法中的有关规定,如果他想连任的话。

 

这样来看,最高领导人急于取消国家主席的任期限制似乎显得有些唐突,可能有着某种不为外界所知的因素。不过,从逻辑上说,他做出这个决策,其基本的考量还是要回到其所提出的中华民族伟大复兴的中国梦上来。最高领导人希望在他手上实现中国梦,以成就其在中共和中国历史上堪与毛泽东比肩,甚至超越毛的地位。

 

五年前最高领导人甫一执政提出中国梦时,可能想不到要实现这一梦想并非那么容易。他发动的中共史上最严厉的反腐和治党,固然是为集权,但集权之目的,并不仅仅在集权本身,也包含着驱使官员为其中国梦而勤勉工作,任劳任怨的意图,然而,五年下来,他和他的执政团队发现,各级官员虽然被其反腐和治党臣服,效忠之声肆起,但改革发展的任务做得并不如意。这从其担任组长的中央深改组每次会议都强调落实的重要性可见一斑。没有改革,或者改革力度不大,中国经济和社会蕴含的潜力就激发不出,中国梦的实现就有可能落空。正是在此意义上,改革和中国梦息息相关,前者推动后者的实现。

 

…….

 

中国改革40年,虽然政治改革乏善可陈,但政改的一个最大制度遗产,就是领导权力交接的正常化和制度化。这主要体现在八二宪法对人大委员长、国家主席和政府总理等关键职务的任期两届的规定,以及中共2006年《党政领导干部职务任期暂行规定》里对党内职务的相似规定上。

 

可以说,任期制的推出及其制度化和法律化,是执政党接受毛泽东时代的领导干部终身制,给中国社会带来的包括个人崇拜在内的深重灾难和教训,而在政治制度上做出的改革。邓小平晚年曾说,他最后所起的作用就是带头建立退休制度。可见在这位中国改革开放的总设计师眼里,对领导干部的任期制也视之如珍宝

 

对权力这头利维坦,人类曾经试验了多种方法约束之,直到近代普遍实行限任制即任期制,才解决了权力世袭和终身制所带来的权力集中、无法监督的弊端,保证了领导权力的定期和平更替。人类的政治实践是一个不断试错的过程,但要求试错的时间是可预见并可控的,试错的范围是有边界的;只有建立在民主或宪政基础上的限任制才能做到这一点,世袭制和终身制则做不到。因为对于后两者来说,它们无法通过对权力的任期限制来阻止其错误。

 

任何人都会犯错,领导人若没有制约,犯错的概率更大,因为权力容易使人傲慢,听不进不同意见。对于专制社会的领导者来说,鉴于权力没有限任,也就意味着是一种绝对权力。它只受到掌权者的自然寿命限制,若掌权者寿命长,其所犯的错误时间也会大大延长,给社会和人民造成的危害也就大大加重。中国的文革就是一例。

 

所以,现在最高权力的任期制,总是和民主或宪政有关。虽然它并不必然导向民主和宪政,但要行宪和民主,就必须实行最高权力的限任制。中国自邓小平开辟退休制后,历经江泽民和胡锦涛时代,凡30余年,已经成为现行政治制度重要的组成部分。如今一朝倾覆,非常可惜。

 

问题还在于,这一倒退给整个社会带来的伤害非常大。从中国的自媒体来看,普遍对执政党废除国家主席的任期制表示不解和不满。在消息公布当天,中国搜索引擎百度移民一词迅速攀升,这反映了一种民意。虽然最终能够移民的人是少数,但这却是是社会的中坚力量,而留在中国社会的多数中产阶级,对政治前景的悲观将使他们和执政党更加离心离德。失去了亿万民众的支持,仅靠官僚体系,是无法实现最高领导人念兹在兹的中国梦的。

 

在詹姆斯·麦迪逊所著的《辩论:美国制宪会议记录》可以查阅1787年美国制宪会议上关于总统任期制及总统是否可以得到弹劾的激烈辩论:

 

719日星期四 在制宪会议上

 

路德·马丁先生提议:恢复原来的提法,行政官“不得连任”。

 

古文诺·莫里斯先生:有必要把行政官设立问题全面综合考虑一遍。对于现在的邦和未来的邦,联邦是否有效、有用,取决于行政官是否设立得恰如其分。政治科学里一直有一种盛行的说法:共和制政府不适于幅员辽阔的国家,行政官的精力无法深入共和国的遥远地区。我们的国家幅员辽阔。要不,我们干脆放弃联合为一个国家的梦想,要不,我们就得树立起一个行政官,具备足够的生机,能管理这个国家的每个组成部分。这个课题实在重要,希望大家能让他纵情而论,广开言界。

 

设立行政官的一个伟大目标,是控制议会。议会总是想方设法扩张权力,使这些权力永久化;议会会抓住战争、入侵或动乱而产生的关键时刻,实现扩权目的。因此,就需要一位行政官做人民的保护者,包括保护下层阶级,抵制议会虐政,抵制在此过程中必然出现的由大人物和暴发户组成的议会。财富倾向于腐化人的头脑,在人的头脑里滋养出对权力的爱,刺激头脑用权力去压迫别人。历史证明,这就是富贵者的精神。第二院提供的制约,立意并非制约议会篡权,而是制约议会滥用合法权力,制约第一院立法过多的嗜好,干出发行纸币一类的坏事。可是,对议会可能产生的虐政,还没有制约手段。相反,第二院可能赞同议会虐政,如果第二院能把第一院拉下水,他们就找到了成功之途。因此,应该把行政官树立成为广大民众的伟大保护者。行政官的责任,要任命军官,指挥共和国的武装力量。第一,要任命各部部长,管理公共事务。第二,要任命司法官员,实现正义。这些任命,是否恰得其人,谁是最好的判断者呢?是广大人民。人民会了解,会观察,会感觉这些被任命的官员的工作实效。军事义务是否执行得好,是否做到了保护人民、给人民提供安全,谁是最佳的判断者呢?除了被保护、得到安全的广大人民,还有谁呢?

 

他发现,行政官被安排得不能连任。这样安排,会带来什么后果呢?一、会摧毁获得公众崇高评价的希望,这种崇高评价,就体现在连任的希望上,拿走希望,也就拿走了崇高评价。不许连任可能造成危险的转化,把最强烈的激情,变为普通的人间情怀。对名声的爱,是通向高尚卓越行为的伟大原动力。通向光荣的文明之途一旦被封,他或许就会被迫以剑寻求。二、不许连任,会引诱他利用授予他的极其短暂的时光,积累财富,犒劳朋友。三、不许连任,会导致违反宪法本身,而设立行政官的目的,本是为了捍卫宪法。在形势极其危急的时刻,一位受人喜爱的行政官,羽翼已经丰满,名声已经奠定,就会起而凌驾于宪法之上,不再遵守宪法。

 

他还发现,行政官可以弹劾。这是方案中的一个危险部分。弹劾会使行政官处于依赖状态,使他无法制约议会,无法担当人民和公众利益的坚定保护者。行政官会成为议会中某一派的工具,成为议会中某些呼风唤雨的人的工具。按现在这样的设计,这些就是行政官建制中的缺陷。

 

否就设计不出更好的建制呢?既然行政官要担任人民的保护者,为什么不让人民选举呢?既然要他担任议会的制约者,那就不能弹劾。既然再次当选合理,就要让他任期短暂。

 

已经有人反复说过,行政官的候选人,将不为人民所知。如果他们的知名度能达到议会,他们势必拥有出类拔萃的人格,广大人民不可能一无所知。一个人能使自己卓越超群,享有巨大信任,却在整个帝国境内默默无闻,那是不可能的。

至于说,一位不可弹劾的行政官就会造成危险,依他看来,还不至于达到可畏的程度。

 

势必还要产生一批从事国务的高级官员:一名财政部长,一名战争部长,一名外交部长,等等。他估计,这些官员都会处于行政官的属下,履行他们的职能,都应该服从公众正义的弹劾。没有这些部长,行政官什么事也做不成。

 

他建议:每隔两年选举一次行政官,选举时间与议会第一院相同。行政官一直任职到底,免得出现施政的中断期。在一个如此辽阔的国家里由广大人民选举,不会受到那些小邦小派结合的影响,不会让那些转瞬即逝的谎言左右,而在一个狭小的范围内举行民众选举,这些做法就容易盛行。或许有人会反对说,行政官的选举会受到议员选举的影响,尤其是第一院议员的选举;或许有人会反对说,这与由议会选举差不多是一回事。这种影响的存在,不可否认。这个问题可以这样回答:议会和争取成为议员的候选人,是分帮分派的,彼此之间必以敌意相向;如果行政官的施政过去是好的,反对他再次当选就不得人心;如果行政官过去表现不好,那就应该反对,免得他连任;说到底,不论从哪方面来看,这种间接依赖议会,总不至于像直接依赖议会错得那么远。

 

他认为,要想使行政官独立于议会,再没有什么别的路可走,要么,就实行行政官终身制,要么,就让人民选举,允许连任。

 

再说一遍,或许有人会反对说,两年任期太短暂。但是,他相信,只要行政官本人行为良好,他就会继续做下去。这个国家的辽阔,会保障他的连任,以制约某些邦的结成派别和愤愤不满。

 

还有一点也值得考虑,方案中增加这些成分,会使这个方案极其合乎人民的口味。

这些,就是这一课题目前闪现于他头脑中的念头,这些念头引导出他的希望。他就此提议:宪法中关于行政官的整个设制,应该重新加以考虑。

 

伦道夫先生:敦促会议讨论路德·马丁先生的动议,恢复行政官不得连任的提法。如果行政官应该独立,就不应该把他置于讨好议会以求连任的诱惑之中。如果行政官可以由议会连选再任,他就无法制约议会。行政官对议会立法的复审权,也就树立不起来。他一直在思考,而且直到现在还坚持认为,小邦脑子里想象的危险,其实是一种妄想,而那些与他想法相反的先生们,应该是特别急切支持这项动议的。如果像已经决定的那样,行政官由议会选举,那么,多半会按以下两种方式之一选举:一、两院联合投票;二、第一院提名,第二院投票选举。不论采取两种中的哪一种,大邦都会拥有优势选票。如果行政官要同样地讨好,以争取连任,他就无法行使他对议会立法的否决权,而他施政时所需要的各种职能,也都会听从大邦的观点。而且,用不着费多大的劲思考,就可以看出,如果行政官可以连任,对议会虚情假意讨好一番,就可以引导议会让一个不称职的人继续留任,放弃一个更称职的人。有人说,用一条宪法杠杠阻止连任,会激发行政官采取违反宪法的做法,使自己的执政永久化。对这个问题,可以这样回答:除非人民堕落到如此地步,提防之心丧失殆尽,行政官的这种做法是不会得逞的。还应该补充一点,这种说法,与其他说法相比,把行政官的权力假设得更大、更危险,其他说法则意识到这一点,所以要求给行政官的权威戴上镣铐。他认为,由议会选举,但不允许连任,比古文诺·莫里斯先生建议的由人民选举,更容易为人民接受。

 

金先生:不喜欢不得连任的提法。他认为,谢尔曼先生的意见很有分量,一个用自己的行为证明自己称职的人,不应该被宪法排除在外,不许他连任。因此,他赞同任何一种符合理性的替代办法。他的思想倾向是,在这种情况下,广大人民会作出最明智的选择。通过普选让人民投票,选票不大可能同时落到任何一名候选人身上,由此,在具体做法上的确会出现一些困难。总的来说,他的观点是:为了实现行政官可以连任的目的,由人民选出一些选举人,再由选举人选举,这种安排,可能引起的反对会最少。

 

佩特森先生:想法几乎与金先生不谋而合。他建议,行政官由选举人选举,选举人由各邦推举,比例是:最小的邦产生一名选举人,最大的邦产生三名选举人。

威尔逊先生:看来,大家已经形成共识,行政官不宜由议会选举,除非不许他连任。他很高兴看到:这个观点终于取得基础,那就是,由人民间接或直接选举。

麦迪逊先生:如果立法、行政、司法权力应该分开行使,是自由政府的根本原理,那么,这些权力应该独立行使,也同样是根本原理。行政官独立于立法部门,与司法部门独立于立法部门,原理相同,但重要性更大:行政权与立法权结成联盟,会对公众权利形成立即的、肯定的危险。因此,行政官的选举,需要来自某种源泉,需要一定的任期,授予行政官一套独立于议会的机构,就成为基础。如果让议会每隔一段时间挑选一次行政官,这一点就无法实现。现在不能断定的是,即使第一次由议会选举,加上今后不得连任的条件,是否就能保证:这两个部门之间,不再出现不当的联系。可以断定的是,议会选举行政官,势必会被暗中搞鬼和勾心斗角的人渗入,这种做法,没有必要予以承认。由于这些理由,他认为,行政官的选举,应该交给别的源泉。按他的看法,广大人民本身,最为适合。由广大人民选举,就会选出一位出类拔萃的人物当行政官。广大人民一般只了解德行出众、引起普遍注视和尊重的人物,选他当行政官。不过,由广大人民直接选举,也会产生一个性质严重的困难。在北部各邦,居民的选举权,远比在南部分散;而南部的奴隶,则在选举中没有影响力。用选举人替代,可以克服这种困难,总的来说,可能招来的反对最少。

 

格里先生:如果行政官由议会选举,肯定不应该连任,会使行政官处于绝对依赖议会的地位。但是,他也反对由民众选举。人民不了解情况,总是被少数有企图心的人误导。他敦促实行一种变通办法:由各邦行政官挑选的选举人,选举联邦行政官。这样,全国议会的第一院由各邦人民选举,第二院由各邦议会选举,全国行政官则由各邦行政官选举。他认为,这样可以形成各邦对全国体制的强烈依附。由人民选举全国行政官,肯定是最坏的办法。如果行政官由人民选举,全国行政官行使职权时,就会变得像马萨诸塞的鲍多因邦长、新罕布什尔的沙利文主席一样。

 

是否重新全盘考虑行政官的设制?会议表决,马萨诸塞赞成,康涅狄格赞成,新泽西赞成,其他邦都赞成。会议同意重新全盘考虑行政官的设制。

 

艾尔斯沃斯先生提议:删去由全国议会选举,改为“由各邦议会挑选的选举人选举”,选举人比例如下:居民不超过20万的邦,产生1名选举人,居民超过20万、不超过30万的邦,产生2名选举人,居民超过30万的邦,产生3名选举人。布鲁姆先生附议。

 

拉特里奇先生:反对由议会选举之外的任何方式。如果行政官不得连任,他就能取得足够的独立。

 

格里先生:艾尔斯沃斯先生的动议,比由议会选举和由人民选举都好,虽然与他提出的由各邦行政官挑选选举人的办法不同。他提议:按照艾尔斯沃斯先生的动议,选举人共25名,按下列比例分配:新罕布什尔1名,马萨诸塞3名,罗德岛1名,康涅狄格2名,纽约2名,新泽西2名,宾夕法尼亚3名,特拉华1名,马里兰2名,弗吉尼亚3名,北卡罗来纳2名,南卡罗来纳2名,佐治亚1名。

 

会议把艾尔斯沃斯先生的动议分为两个部分表决。

 

第一部分:全国行政官是否由选举人选举?表决结果,马萨诸塞代表赞成反对各半,康涅狄格赞成,新泽西赞成,宾夕法尼亚赞成,特拉华赞成,马里兰赞成,弗吉尼亚赞成,北卡反对,南卡反对,佐治亚反对。6邦赞成,3邦反对,1邦代表赞成反对各半。会议通过第一部分,行政官由选举人选举。

 

第二部分:行政官选举人是否由各邦议会挑选?表决结果,马萨诸塞赞成,康涅狄格赞成,新泽西赞成,宾夕法尼亚赞成,特拉华赞成,马里兰赞成,弗吉尼亚反对,北卡赞成,南卡反对,佐治亚赞成。8邦赞成,2邦反对,会议通过第二部分,行政官选举人由各邦议会挑选。

 

会议一致同意:推迟讨论选举人名额在各邦之间的分配问题。

 

路德·马丁先生提议:行政官不得连任。威廉森博士附议。

 

威廉森博士:对这样挑选出来的选举人没有信心。这些选举人,不会是最受尊敬的公民,而是在政府中不占据高级职务的人物。这些选举人,容易受到不当影响,他们多半要在候选人产生之前的68个月内产生,要对他们施加影响,轻而易举。

 

艾尔斯沃斯先生:任何人都可以担任选举人,但要排除全国议会议员。

行政官是否不得连任?会议表决,马萨诸塞反对,康涅狄格反对,新泽西反对,宾夕法尼亚反对,特拉华反对,马里兰反对,弗吉尼亚反对,北卡赞成,南卡赞成,佐治亚反对。2邦赞成,8邦反对,会议没有同意路德·马丁不得连任的动议。

 

行政官是否任期7年?会议表决,马萨诸塞代表赞成反对各半,康涅狄格赞成,新泽西反对,宾夕法尼亚反对,特拉华反对,马里兰反对,弗吉尼亚反对,北卡代表赞成反对各半,南卡赞成,佐治亚赞成。3邦赞成,5邦反对,2邦代表赞成反对各半。会议否认行政官任期7年的提法。

 

金先生:担心会把任期缩得太短。

 

古文诺·莫里斯先生:主张任期短,可以免去弹劾,任期长,则需加上弹劾。

巴特勒先生:反对频繁选举。佐治亚和南卡距离遥远,不能经常派选举人来。

艾尔斯沃斯先生:主张6年。如果选举太频繁,行政官不够坚定,势必会出现一些责任,使行政官一时不得人心。总是会有在野的人,就像总是会有人当权一样。因此,行政官的施政,总是会受到一些人的攻击和曲解。

 

威廉森先生:赞成6年。选举的费用可观,没必要经常重复。如果选举太频繁,

 

最好的人才会不愿意承担这种服务,人格较低的人则会趋之若鹜。

 

行政官是否任期6年?会议表决,马萨诸塞赞成,康涅狄格赞成,新泽西赞成,宾夕法尼亚赞成,特拉华反对,马里兰赞成,弗吉尼亚赞成,北卡赞成,南卡赞成,佐治亚赞成。9邦赞成,1邦反对,会议同意把行政官的任期改为6年。

 

休会。

 

720日星期五 在制宪会议上

 

会议继续讨论全体委员会报告的第九条:行政官如何产生。

 

继续讨论昨天被推迟的问题:由各邦议会推举选举人,由选举人选举联邦行政官,比例为:居民人数不超过20万的邦,产生1名选举人,居民人数超过20万、不超过30万的邦,产生2名选举人,居民人数超过30万的邦产生3名选举人。

麦迪逊先生:这样做,所有的邦或几乎所有的邦产生的选举人,数量很快就会平齐。因为,估计没有什么邦的居民人数不会上升到足以产生3名选举人的资格;这个比例,要么是临时的,要么就加以调整,使之适合于各邦的人口增长情况。

格里先生提议:第一次选举行政官时,各邦选举人按以下比例分配:新罕布什尔1名,马萨诸塞3名,罗德岛1名,康涅狄格2名,新泽西2名,宾夕法尼亚3名,特拉华1名,马里兰2名,弗吉尼亚3名,北卡罗来纳2名,南卡罗来纳2名,佐治亚1名。

 

有人提出:推迟讨论艾尔斯沃斯先生的动议,改为讨论格里先生提出的动议。

是否改为讨论格里先生的方案?会议表决,马萨诸塞赞成,康涅狄格反对,新泽西反对,宾夕法尼亚赞成,特拉华反对,马里兰反对,弗吉尼亚赞成,北卡赞成,南卡赞成,佐治亚赞成。6邦赞成,4邦反对,会议同意改为讨论格里先生的动议。

 

艾尔斯沃斯先生提议:新罕布什尔应该分配2名选举人。还是应该有个规则。新罕布什尔的居民人数超过10万。他认为,分给佐治亚2名选举人也是适当的。

布鲁姆先生和路德·马丁先生提议:推迟讨论格里先生提出的选举人名额分配问题,把名额比例问题,留给将要产生的委员会,委员会会把所有的决议加以归纳,作出详情报告。

 

是否推迟讨论格里先生的动议?会议表决,马萨诸塞反对,康涅狄格反对,新泽西赞成,宾夕法尼亚反对,特拉华赞成,马里兰赞成,弗吉尼亚反对,北卡反对,南卡反对,佐治亚反对。3邦赞成,7邦反对,会议没有同意布鲁姆和马丁先生的动议,不同意推迟讨论格里先生的动议。

 

豪斯通先生:对艾尔斯沃斯先生的动议表示附议。同意给新罕布什尔和佐治亚各增加1名选举人。

 

是否同意艾尔斯沃斯先生的动议?会议表决,马萨诸塞反对,康涅狄格赞成,新泽西反对,宾夕法尼亚反对,特拉华反对,马里兰反对,弗吉尼亚反对,北卡反对,南卡反对,佐治亚赞成。3邦赞成,7邦反对,会议没有同意给新罕布什尔和佐治亚各增加1名选举人。

 

威廉森先生提议,对格里先生的动议提出补充:未来选举全国行政官时,各邦选举人的人数,应以各邦在议会第一院的议员人数作为规则,以便尽量接近现在的比例。

 

是否同意格里先生提出的办法?会议表决,马萨诸塞赞成,康涅狄格赞成,新泽西反对,宾夕法尼亚赞成,特拉华反对,马里兰反对,弗吉尼亚赞成,北卡赞成,南卡赞成,佐治亚反对。6邦赞成,4邦反对,会议同意格里先生提出的选举人分配方案。

 

会议开始讨论全体委员会报告第九条中的弹劾分句:行政官可以弹劾,经确证违法或渎职,可予罢免

平克尼先生和古文诺·莫里斯先生提议:删去这一部分。

 

平克尼先生:任职期间,行政官不可弹劾。

 

戴维先生:如果行政官在职期间不得弹劾,行政官就用不着费心思、耍手腕,去争取连任。这是保证行政官行为良好的基本条件。

 

威尔逊先生:赞成不得在任职期间弹劾行政官。

 

古文诺·莫里斯先生:行政官若没有从犯,干不了犯罪活动,因此可以处罚从犯。如果行政官还能再次当选,足以说明他的清白无辜。而且,谁来弹劾?弹劾是否要求行政官暂停职能?如果不要求,错误还是会继续下去。如果要求暂停职能,那么,弹劾差不多就等于去职,会使行政官依赖于有权提出弹劾的人。

 

梅森上校:再没有什么问题比坚持弹劾权利更重要。世上有人能高于正义吗?归根结底,如果允许一个人高于正义,他还会冒天下之大不韪,干出极端不义之举吗?犯下极恶大罪,那就不仅要惩罚从犯,而且要惩罚元凶。在选举行政官的模式上,一直出现辩论和困难。他还是同意第一次通过的提法:把行政官的选举权,交给全国议会。反对设置选举人做法的一个理由,是他们有被候选人收买的危险:这就构成赞同在任职期间弹劾行政官的特殊理由。如果有人搞拉拢腐化的勾当,用这种手段取得第一次任命,那还不应该反复数落他的罪行,让他难逃惩罚吗?

富兰克林博士:主张保留弹劾分句,对行政官有利。历史只提供过一个例子,把一名第一行政官正式诉诸公众正义。当时人人呼号,说这种做法违反宪法。可是,在此之前,那个第一行政官为什么要把他自己的行为弄得如此令人憎恶呢?为什么他的从犯被人刺杀,而在那个案件中,不仅没有剥夺他的生命,还给他提供机会,让他为自己的人格辩护?因此,如果行政官咎由自取,罪有应得,宪法所能提供给行政官的最佳常规处罚出路,就是弹劾,如果对行政官的指控不公正,就应该体面地还他以清白。

 

古文诺·莫里斯先生:承认拉拢腐化和少数其他这类违法,应该弹劾;不过他认为,应该把这些案情列举出来,并加以定义。

 

麦迪逊先生:制定条款,保护社会,制止首席行政官的无能、渎职和背信弃义,责无旁贷。限制行政官的任期,不足以保障安全。行政官就任以后,也可能丧失能力。他可能背信弃义,搞阴谋诡计,行为乖张,动辄压制。他也可能背叛对他的信托,投靠外国。行政官的案子,与众不同,不同于立法部门和其他公共机构,那些地方的任期有限。无法假设:一个机构中的全体成员,哪怕其中的多数,会丧失能力、需要取消他们的职务,或者都被贿赂收买、背叛对他们的信托。而且,他们的个人尊严和荣誉有限,很难采取齐心协力的行动,大搞腐化堕落,这些,都构成对公众的保障。如果一人或少数几人被拉下水,剩下的成员能安然不动,机构的尊严和可信程度依然得到保持。可是行政官却由一人充任,丧失能力和腐化堕落的事,都有可能发生,其中任何一项,就足以使共和国毙命。

 

格里先生:强调弹劾的必要性。好行政官,不怕弹劾。坏行政官,就应该置于弹劾的畏惧之下。他希望,在这个会议上,切不可听信流行之论,所谓行政官不会做错事。

 

金先生:为了维护公众权利,采取极其谨慎的做法,有可能使我们正在构建的政府,变得疲软无力。他希望,会议能重新回到原始公理:政府的三大部门,应该彼此分开,并且独立,行政部门和司法部门是这样,立法部门也是这样;行政部门应该与司法部门平等。如果行政官可以弹劾,这些原始公理,是否还能维持?有人说,法官也可以弹劾。可是,同时应该记住的是,法官任职是没有限期的,只要行为良好,就继续任职。那么,是否也要设立一个法庭,来审讯法官的错误行为呢?行政官是否行为良好,也得继续任职呢?行政官的任期是有限的,和议会议员一样,尤其是和参议员一样,他们的任期也是6年。行政官的行为,将周期性地受到选举人的考验,选举人会根据行政官前一段的表现,决定对他继续信任,还是就此终止。因此,也和对议员一样,不应该采用弹劾,使他在任期中途受审。这样做,会破坏行政官的独立性和宪法的原则。他信得过:行政官的生机勃勃,乃是公众权利的巨大保障。

 

伦道夫先生:适当地运用弹劾,是方案中他所喜爱的一个原则;不论何处发现违法行为,都应该受到处罚。行政官滥用权力的可能性极大,特别是在战时,当军队,有时还包括公共钱财,都掌握在他手中的时候。如果没有常规处罚条款,社会就会无规则地受到大动荡、大骚乱的打击。他意识到,有必要采取十分审慎的程序,尽量把议会的影响从弹劾中排除。他建议会议讨论一下(汉密尔顿上校)提出的主意:由属于各邦的法官组成一个法庭;而且还应该要求作些初步调查,看是否存在弹劾的公正理由。

 

富兰克林博士:提起上次战争中奥伦治亲王的例子。法国与荷兰之间达成了协议;按协议,双方舰队应在某时某地会合。可是荷兰舰队没有到场。开始,人人都觉得好奇。时间一长,人们就怀疑荷兰的这位亲王就是谜底。这种怀疑越来越盛。可是,由于他是不可弹劾的,也不能对他作常规调查,他依然在位,加强自己的党羽。随着反对他的一党也变得可畏起来,他便发动了一场极其暴烈的敌对行为和相互倾轧。如果对他可以弹劾,那就会采取一场常规的、和平的调查;如果他有过失,就会受到公正的处罚,如果他清白无辜,也可以恢复公众对他的信心。

金先生:奥伦治亲王的例子,不适用于这里的情况。他是终身职,并非周期性的选举。在那里,宜于安排弹劾,可以保障行为良好。在这里,弹劾实在没有必要;把改选的责任周期性地交给选举人,就可以达到安全目的。

 

威尔逊先生:如果要坚持追求弹劾,那么,与行政官任期一样长的参议员,也应该置于弹劾和罢免的压力之下。

 

平克尼先生:终于明白,有些坚持保留弹劾的先生,推理的依据是:行政官将掌握一些不应该授予他的权力;由此,他推导:行政官的权力,应该设定在一定的环境之中,才能免去弹劾的必要。

 

古文诺·莫里斯先生的观点,随着辩论中出现的各种意见,发生了变化。他现在开始警觉到弹劾的必要性。他说:只要行政官持续任职,不论时间长短,都有必要保留弹劾。我们的行政官,并不像那种拥有终身利益的君王,更不像那种拥有世袭利益的君王。在重大利益的收买之下,他有可能背叛对他的信托;谁也不能说,我们应该甘冒危险,眼睁睁看着行政官落入外国的钱袋,我们却丧失捍卫能力,无法将他去职。有人以为,英国国王处境优越,不会受收买的诱惑,因为整个王国,就是他的利益。可是,查理二世却被路易十四收买。因此,背信弃义的行政官,应予弹劾;腐蚀选举人,还有丧失能力,则是弹劾的其他理由。出现上述情况,对他的处罚不应同于普通人,而应视为一名官员,处罚到去职为止。这位行政官,不是一个国王,而是一个首相。人民才是国王。不过,我们要他服从正义时,无论如何,也要小心谨慎,用条款确定某种模式,使行政官不至于依赖议会。

 

有人提议:推迟讨论弹劾问题,得到附议。

 

会议表决结果,不同意推迟,只有马萨诸塞和南卡罗来纳赞成,其他邦都反对。

是否可以通过弹劾罢免行政官?会议表决,马萨诸塞反对,康涅狄格赞成,新泽西赞成,宾夕法尼亚赞成,特拉华赞成,马里兰赞成,弗吉尼亚赞成,北卡赞成,南卡反对,佐治亚赞成。8邦赞成,2邦反对,会议同意:可以通过弹劾罢免行政官。

 

…….

 

格里先生和古文诺·莫里斯先生提议:全国议会议员,联邦政府官员,不得担任行政官选举人;选举人本人,不得当选为行政官。

 

会议一致通过这项动议。

 

麦克朗博士问:在委任一个委员会起草宪法详细情节之前,是否有必要决定一下:授予行政官哪些手段,使他能够推行和落实议会的立法,如何对付反对这些立法的各种势力的结合。为此目的,行政官是否有权动用军队,或者,至少是指挥民兵?目前,民兵是惟一可以作此用途的力量。因为,全体委员会报告中目前所作的各项决议,还没有对这个重大问题作出决定性的指示。

 

威尔逊先生:有必要对委员会作出一些补充指示。

 

金先生:由委员会制定条款,实现这一目的。根据大家确定的基本原理,委员会有权处置这一过程中涉及的具体手段。

 

休会。

 

中国大陆执政党关于任期制以及美国制宪会议关于总统任期制及总统弹劾制的动议,两相对照,现代政治文明达成与否、政治倒退与否?不言自明。

 

本文编写参考资料:

 

1、邓聿文:任期制与政治文明(201832 星期五 03:30 AM 来自/联合早报)

 

2、《辩论:美国制宪会议记录》【美】詹姆斯·麦迪逊 译林出版社

 

关键字: 任期制 习近平
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