【 民主中国首发 】  时间: 2/15/2017              

何俊仁:《中华联邦宪法草案和制宪思想》序言

作者: 何俊仁

(民主转型与十字方针征文)

 

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当上律师的高智晟与母亲合影(网络图片)

 


去年圣诞节前夕,耿和女士传来了丈夫高智晟律师的新书「中华联邦宪法草案和制宪思想」的文稿,并转达高律师希望我再为此书写序的期望。当时我在律师事务所正忙于处理多宗涉及香港宪政的司法审核案件颇为疲累,本想推却。但看到这本洋洋万言的文稿,回想都是高律师在出版「2017年起来中国」一书后另耗尽心血之作。我有幸受託写序,实义不容辞!我在圣诞假中细心阅读此书。高律师是一位著名的人权律师和社会活动者。他不是一位宪法学者而此书严格来说亦不是一个学术著作。但他以丰富的执业经验,入世抗争的阅历和努力自学而取得的渊博学识,并附上他的无比热诚和深刻思索而著写此书,其中确有不少真知灼见。纵使从事研究宪法学的学者以至从政者、政论者对其中的论点有所异议,但此书无疑是就中国未宪制发展的方向和路径,会带来宪法理论以至政治伦理、人权价值等多方面有深度和阔度的辩论和探讨。

 

此书主要分两部份:前部是「制定宪法过程的思想兼书序」(简称「宪制思想」),后部是「中华联邦共和国宪法草案」。综合来说,作者的中心思想是透过为中国的未来,提出一个具体附合普世价值的宪制发展模式,并对其政治历史意义作出论述。整个论述的范围极为广泛,而在书序的部份,亦戴入了很多著者个人的经历和观察,并推及其倡议背后的理念和价值观,值得细心阅读。

 

就制宪思想的书序共分37段,若以思想论述内容作分析可概括分为5个范围:

 

1. 立宪精神和宪政主义

 

(戴于「制宪思想」一文第123481314段内)

   

1.1 国家宪法的内容一般都载有国家立宪的历史背景,立国的精神、国家民族共同追求的目标、人民共同拥抱的价值以至政府管治的理念论述。从这方面看美国的立宪精神和背景当然和中国的有极大的差异。作者文中引述了不少文献,反映了美国今日所实行的宪法和制度是建基在「天赋人权、主权在民」的信念。在此基础上,人民透过社会契约的精神和民主选举的实践,把管治国家的公权授予政府,但同时以对公权力不信任的心态,设立制度去保障人权,制衡政府,避免滥权,这便发展了一套规范公权、保障人权的「宪政主义」思想。

   

1.2 中国的立宪精神却绝然不同。在中国宪法的序言中,立宪精神建基几个重点:(a) 今日的中国是中共过去半世纪与封建主义和帝国主义抗争奋斗,最终以革命夺权而成立的; (b)中共深信实践有中国特色的社会主义是根本国策方针; (c)此根本国策方针必须由中共以一党专政而实践; (d)人民要团结力量支持社会建设和维护国家统一等义务,而宪法是以法律形式去实践了国家的根本制度和国策方针。

   

1.3 美国宪法宣称基本人权是人民享有的天赋权利,政府不可剥夺和无理限制。而在中国基本人权是以法律确认和依法享有,所以政府最终决定人民可享有甚麽形式和程度的权利。

   

1.4 高律师当然十分明白,在中共一党专政下的「党国体制」,党以宪法和法律作为专政的工具,人民其实只是被领导和统治的阶层,根本无法实践真正体现「主权人民」以至「基本人权得到保障」的目标。正如作者所说:「所有凡正常国家都不否认人权、公平、正义、自由、民主、人民选举政府等政治价值的推崇与追求。但这些价值的体现与实现当然的依赖于现实的具体的宪政秩序的建立以及它的维持。」这段其实便是总结了国际所公认的宪政主义的价值观。但中共若不放弃一党专政治国,那样便正如刘晓波在零八宪章中的序言所说,中国便只「有法律、没有法治;只有宪法、没有宪政。」

 

2. 宪政下的政体

 

(戴于「制宪思想」一文第5811121314-1632-3336段内)

   

2.1 作者说:「制度类型,政治治理形式是极重要的它决定著统治的正当性合法性及统治编理正当性、人道及正义、正当性。这是人类经历了许多苦楚换来的经验。」无疑管治制度是反映了管治的理念和价值观。但良好的和合适的制度要有相应管治人材和社会文化意识的配合,才能具体有效落实。

 

撇开中国八二宪法的序言,中国宪法第二章所载的「公民基本权利和义务」,条文表面上和国际价值观是一致的。但在实践上,人民的基本权利经常受到一党专政下的执法机关或代理人任意剥夺和践踏。此外,人民表面上有权选举国家各级人大议会的代表,但实际上党操控了候选人的提名,人民根本没有真正的选举权,故选举便变得没有真正意义。

   

2.2 高律师倡议「中华联邦制」是整个建议模式的焦点,其主要考虑是以地方自治方式来达另一方面的分权制衡。文中第11段对联邦的定义有较详细的阐释。

在过往二千年,中国在统一期间很多时都实施中央集权的制度,但统治者亦须把部份管治权下授地方政府,否则根据无法有效管治如此广大的国土。问题是如何按地理、文化、历史、以至族群的聚居分佈而向地方政府授权管治。

   

2.3 高律师所倡议的联邦制是把各省、市、自治州据自行划区、规区成立如自治却并按宪法的规定享有地方(即邦的内务)的自治权。中央即联邦政府则享有一般代表国家主权或维持国家体系的权力,包括国防、外务、徵税、金融和州际贸易管理等权力。作者相信联邦制亦可有助解决某些地方在历史上遗留下来的民族自治问题。

   

2.4 中国很多宪法学者相信和拥护单一的中央集权制,并指出美国和很多实行联邦制的国家都先有邦,后来才经过制宪会议,达成共识放弃部份主权,成立联邦政府,代表著一个一统的主权国。他们认为今日的中国并非由省或地方政府联合组成,并指责搞联邦制会做成分离主义,使国家失去综合国力的优势,而无法有效建设。这些观点都是值得商榷的。

   

2.5 其实今天大胆倡议联邦制的高智晟并非始作俑者,过去在辛亥革命后的民国初期,不少人士都主张联省自治的制度。毛泽东曾主张「湘人治湘」,军阀陈炯明亦主张广东自治等。1992年中共第二次全国代表大会便提出了联邦共和国的建议,至1945-46年间中共更在国共和谈期间提出「联邦制方案」。近年著名的异见人士和政治学者严家其亦撰了一本「中华联邦共和国宪章」。中国诺贝尔2010年和平奖得主刘晓波在其与一共303位公共知识分子所倡议的零八宪章中亦提出「在中央和地方间建立分权与制衡制度中央权力须由宪法明确界定授权地方实行充分自治。」这都是实施联邦制构思,与高律师的主张有异曲同工之妙。

   

2.6 实行单一制的国家如英国,亦有不同程度的地方自治模式。如苏格兰以至北爱尔兰的地方自治下,两地都有自己的国会和自行享有在内政范围的立法和行政权。此外,英国的地方政府,以至美国各州下的地方如市政府亦享有不少中央不会干预的权力,亦是藉得参考的。香港和澳门特别行政区实施一国两制更是一个地方分权制的最新的例子。所以联邦制并非实行地方自治分权的唯一宪制模式。最重要的就是中央有清晰的自治权下放地方政府,而有中央与地方对等共治的观念,虽然中央仍然领导和代表国家并负责一切全国性事务。

   

2.7 若中国实行地方分权自当然要照顾在国内各省各地发展水平差异、资源不平均情况;中央政府要有宪法责任确保全国人民能享有基本人权(包括福利、教育、医疗权利),确保每人都有最基本符合人类文明和尊严的生活保障。在美国的联邦制下,宪法的人权法是适用全国的,联邦以至州议会的立法亦要符合人权法的原则,并受到联邦法庭司法管辖权的制约。

   

2.8 高律师主张实行总统内阁制,他认为相对另类选择的国会总理制,前者有更大的能力去应付今日本社会急剧和複杂的要求。其实总统和总理制的相对优劣利弊在政治学上,一直以来都有争议。总统由普选产生当然有最高的合法性权威,但却被国会制衡和约束(尤其反对派佔多数时)。而总理却在国会上拥有执政党或联盟的多数议席,便同时掌管了立政立法权,在宪制上可比总统有更大的权力。另一方面,现时法国所实行的双首长制,即总统与国会总理的分享治权,亦可参考。

   

2.9 在选举问题上,高律师强调自由、平等参予的原则极为重要,但便需要开放党禁,设多党竞争,并确保每个公民都有平等的参选和投票权才有意义。另外,涉及选举的一个重要议题就是投票制度。採用「多数胜出」或「比例代表制」均在政治上有极大不同的影响。欧洲国家多採用比例代表性就是要应付多元种族和文化共融的政策。但其政治后果在有些国家如意大利,便做成了不稳定的联合政府。而採用混合的选举制的德国,其内阁可以较稳定执政,这亦是值得研究的。

   

2.10   在文中2段,高律师在讨论地方以至基层如乡、镇、村、社区自治时提出了要著视「公民平等的政治权利,而非具有某种民族身份居民的特权。」这是很有政治识见的倡议。促进多元种族共融和保障多元文化以至尊重小数族群并不是要制造因血统而享有的特权。特权不但製造另类不公平和歧视,更会使与生俱来便享有特权的小数群体倾向腐败和堕落。总之促进平机发展,与製造因血统而有的特权,是完全两码子的事。在自治区中的居民,不论血统、种族应以居民身份享有平等的权利,而自治亦不以种族为基础。

 

3. 人权、法治和法制

 

(戴于「制宪思想」一文第15-313435段内)

   

3.1 高律师在文中细緻地描述了自己作为执业律师和基督徒的亲身经历,并见証了国内今天极恶劣的违法违宪践踏人权的状况。文中更广泛讨论了有关言论和宗教信仰自由、选举的政治权、以至教育、儿童和老人医疗、育婴、弱势群体(鳏、寡、孤、残)的社会保障权利。他心中总是怀著一股关怀弱势和被压迫的少数人的热情,和为他们求平等公义的宏愿。在没有充分的经济、社会和文化权利保障的社会中,贫穷、无知、歧视以至社会隔离亦会使平等的政治权利无法实现,这点作者一定深切体验到的。

   

3.2 中国宪法第二章为何变成「一纸空言」?最直接的原因就是法治不彰。香港法律学者戴耀廷简洁的把法治分为四个层次,就是「有法可依」、「有法必依」、「以法限达」、「以法达义」。中国目前在立法工作上有一定的进步比毛泽东时代来说基本上在很多领域上有法可依,包括刑事程序法,但连第二个阶段和层次都达不到。高律师文中记述多个事例中,我们见到不单是一般基层平民受到暴政迫害,就是为他们维权的律师亦自身难保:被失踪、被认罪、被换律师等例子屡见不鲜!故要达到「有法必依」,公检法的彻底改革是必须的,而要达至「有法限权」和「以法达义」,便要有良好的法律,这便需要有民主的立法机关和负责的行政机关了作为配套了。

   

3.3.   宪政和法治最重要的内涵是对公权力产生制衡约束及对基本人权提供司法的保障。这便在制度上必须确保司法独立和法庭享有对「行政的司法审核权」和对「立法有违宪审核权」,并要有具体的司法程序和济助措施,方能产生具体有效的运作效果。英国法律界有一名言:「一条人生保护令法例,胜过一百条人权法案的宣言」。高律师设立「基本权利专员」这正是联合国人权委员会所建议的另一具体措施。

   

3.4 今日的中国自1997年十六大提出依法治国的方针以来,1998年更签署了「政治及公民权利国际公约」以及「经济、社会和文化国际公约」(人大只确认了后者)2004年人大更修宪加入了「国家尊重和保障人权」一条和一些改善人权保障的条文。至十八大后习近平在「依法治国」的前题下提出司法独立审讯,不受地方党委的干预。但司法系统始终还是政法委的统领以至控制下工作。王歧山去年更向日本政治学者富山教授说中国不会实行司法独立。

   

3.5 今日中国维权律师站在最前线的推动建设宪政法治、维护人权自由。过去十多年,中共不断施加压迫,包括从使用制度的暴力、无理剥削吊销律师的执业权,更收买黑帮流氓力量,用暴力威胁、绑架、毒打追查真相的律师。最甚的就是利用危害国家安全罪无理非法逮捕、羁留、检控维律并陷其于牢狱中。高律师便是第一批被加害的著名维权律师。习近平上任后,律师面对更大规模和有系统的监控、胁迫以至监禁。在2015年中的709全国律师大抓捕事件更显示了中共要消灭「新黑五类」为首的维权律师群组。在此恶劣的政治环境下,谈甚麽法治宪政民主好像是完任不切实际,一厢情愿。但高律师为何仍要在此书中,高谈理想呢?

      

结语

 

如刘晓波等人提出「零八宪章」一样,高智晟就是要以积极、进取和锲而不捨的意志去表达他对国家和人民前景的信心和希望。

 

认识高智晟的好友江天勇律师曾说:「在高律师面前没有人会认自己是勇敢的」。但他并不是一时一刻的倔强和勇敢。从过往十多年,高智晟不单是面对强权,身心受尽折磨而从不屈服。他每次都在极大伤痛中很快恢复过来,再呈现出更强的信念和斗志。他2014年出狱以来,这是他第二本著作。在阅读他的文稿时,我感到他对国家人民无比的热情和关爱,对暴政强权有无比的愤怒。但在浓烈的情感中,他仍能尽力以理智和客观的态度去论证和探讨国家的未来。在他被软禁于西北的农村中没有图书馆和其他研究的设备,相信只能得到有限的书籍供应和或可利用电脑资料搜寻。在如此恶劣环境下,他却写出了这本资料内容丰富的著作,并显示他的政治识见和政治洞察力,实使人敬佩!

 

高律师是要继前人的努力,高举燃点著希望的火炬,在茫茫的黑夜中朝著自己已确定的方向,奋力向前!他在文中有以下一段感人的话:「常有人问我个人能为改变中国做些甚麽?我每必告诉之:改变自己,作正常人改变自己就是改变中国。 一 屋不扫以扫天下。」。在此我们要再向高智晟律师致敬,更要祝愿他和家人平安和健康!

     

2017115

 

关键字: 何俊仁 中华联邦 宪法 草案
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