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廖亦武护照案和传说中的黑名单
— “廖案与出国权运动”评论之一
王怡
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(2006年07月08日发表)
在中国有很多人因为政治原因，就像作家廖亦武，政府一直拒绝给他们颁发护照。但以前还没有发生过一起进入程序的出国权利案件。因为在2004年之前，中国公民办理私人护照，需要单位出具证明，无单位的就到所在居委会出证明。这就是单位体制的好处之一，在公民和政府之间，找一个不穿制服的家伙作缓冲，需要拉皮条时就用来拉皮条，始乱终弃的时候，就用它来擦屁股。一个人遭到不公正的待遇，却可能根本见不到政府是什么样子。我在这之前几次向学校递交出国申请，都被搪塞或驳回了。因为有个单位挡在中间，你那点事根本到不了警察局，连抗议的机会都没有。就像卡夫卡的小说《审判》，最后憋屈死了，你还不知道法官到底是谁，来不及和他说一句冤枉。
2004
年，各地简化因私护照的办理手续，陆续取消了单位证明。我在2004年10月直接去公安局申请了护照。之后我一直鼓励一些有所谓政治遗留问题的朋友去申请护照，不批准就打官司。廖亦武是被我怂恿的人之一。他今年4月终于第8次申请护照，重庆的涪陵公安局第一次用书面形式告诉他，他不被批准出国。这是川渝两地的警方第一次公开承认有些公民是不能领取护照的，也没有出国旅行的权利。即使他们并没有犯罪，也未被采取任何强制措施，既没有被拘留，也没有被监视居住（哪怕事实上被非法的监视居住）。即使他们曾经入狱，所有刑罚也早已执行完毕，已经回复了完整的公民权。他们目前不是罪犯，也不是犯罪嫌疑人，他们只是因为这个政府的恐惧和阴暗心理，而被视为虞犯（有可能犯罪的人）。所以提前享受犯罪嫌疑人的待遇。
这也是中国警方第一次在程序中正式承认，在出入境管理上有来自秘密警察部门（国保或国安）的“黑名单”。因为公安部的细则中规定，“被认为出境后将对国家安全造成危害，而不批准出境的，应由省、自治区、直辖市公安厅、局或者国家安全厅、局决定”。如果涪陵公安局拿不出至少是由省级秘密警察部门批准的名单来，这个行政决定不要说抬出宪法、立法法或出入境管理法来，即使只在公安部规章的层次上，也是非法的。如果它拿得出来。那么，中国政府因为政治原因限制自己公民出境的“黑名单”，就第一次在法律程序中暴露于世了。于是我们就要问：
第一、凭什么限制一个未犯罪的公民出境？凭什么论断他“出境后将对国家安全造成危害”？如果有证据显示他已涉嫌危害国家安全，为什么不依法对他采取强制措施？难道只有出国后才能危害国家安全吗，在国内就不能危害吗？这不得不让我们对政府维护国家安全的诚意产生严重的怀疑。如果反过来，尚无证据表明一个人涉嫌危害国家安全，那么凭什么限制他的人身自由和出国旅行的权利？难道他不应该在法律上被视为一个无罪的人吗？
第二，在今天的中国，这个黑名单到底有多长？按公安部的规定，全国31个省市均有权决定因国安安全理由禁止出境的名单，加上国保和国安两套系统，共有62份针对普通公民的黑名单。加上公安和国安的部级名单，一共有至少64份名单。全部名单共有多少人？几百人，几千人，还是几万人？我不知道数量，但我能肯定这是目前全世界最长的一份限制本国公民出境的黑名单。到底是谁在危害国家安全？是那些未犯罪、也尚未受到法律追究而被列在名单上的人，还是制造这个黑名单，用特务手段剥夺普通公民基本人权的人？
第三，为什么一个公民基本的人身自由，既不经过法院，也不经过听证，就可以被警方剥夺？廖亦武前后8次申请，才拿到了一次不批准的决定书，全国有多少被剥夺出国权的人，有机会拿到正式的不批准决定？今天，当普通政府部门侵犯公民权的时候，不管官司能否赢，公民的诉讼机会一般还是正常的。但为什么在秘密警察面前，公民的申诉和司法救济的机会却这么难呢？难道秘密警察是整个警察部门的太上皇吗？秘密警察是共产党所提倡的法治社会的例外和补充吗？难道表面上的法治进步，要靠暗中的秘密警察来收保护费？
6月17日，我和滕彪，代表廖亦武向重庆市公安局提出了行政复议申请，要求撤销涪陵市公安局不批准出境的决定，并要求审查公安部相关细则的合法性。按照法律规定，复议机关应在5日内作出受理与否的决定。我们迄今未收到重庆市公安局不予受理的决定。重庆市公安局应在受理后2个月内作出复议决定。如果我们的理由和要求被驳回，我们将继续代表廖亦武向法院提起行政诉讼。我个人对诉讼结果和法院的公正，抱着知其不可而为之的尊敬。希望通过这个案子，在下列层面得到社会舆论和海内外知识分子的关注和声援：
第一，通过诉讼，把传说中的黑名单逼到阳光下来，使中国政府公开和大规模剥夺异见人士出国权利的事实，受到更多的注意和考察。
第二，鼓励更多受到政治歧视的人站出来，或公开申请护照，或提起出国权诉讼，或公布自己被禁止出境的遭遇。以法治方式争取政治权利，为维权运动提供新的突破点，以此案为起点，争取出国权的运动。
第二，出国权和返乡权是不可分的。让“我要出国”和“我要回国”的声音再次响起，让更多人参与和关注国内人士争取出国权的运动，和海外人士争取返乡权的运动。
第三，透过这个案子的成立和极有可能的失败，思考秘密警察部门近年来的权力膨胀问题。秘密警察在今天，是怎么影响和控制整个警方，甚至借助政治恐惧，进而控制政府部门、企事业单位和法院的？每一个关心中国未来的人，包括政府和中共内部人士，到了认真来面对秘密警察问题的时候了。中国的政治转型需要秘密警察吗？中共的稳定统治目标，只能依靠秘密警察这种饮鸠止渴的方式来维持吗？依靠到什么地步？秘密警察的部门和权力膨胀，与政府的法治化和技术官僚化的趋势，是一种背道而驰的，甚至是养虎为患的反噬力量。特务统治的一切历史经验都表明，特务部门以外的人，无论是谁，都可能最终沦为社会政治转型中的牺牲品。老百姓固然不愿意听任这种力量发展下去，政府和中共内部的人士，你们真希望听任这种癌症式的力量发展下去吗？
因此我们呼吁更多人来关注此案和上述问题，无论是能出国的人，还是不能出国的人。尤其希望在警察部门和安全部门工作的，特别是在出入境管理和海关工作的中国人，都来关注和思考此案。根据你所信奉和尊重的价值，在良心中作出自己的裁判。
2006-7-7于成都大学
附：行政复议申请书
申请人：廖亦武
地址：四川省成都市北巷子24号亦龙牙科诊所
委托代理人：王怡
单位：成都大学工商管理系教师，北京京鼎律师事务所法律顾问
地址：四川省成都市上南大街2号长富花园2号楼13楼6号 610041
电话：028-8647 1173，13094477103
委托代理人：滕彪
单位：中国政法大学法学院讲师，北京华一律师事务所律师
电话：13508111163
被申请人：重庆市涪陵区公安局
申请人于2006年4月22日，收到被申请人于4月20日投邮的2006年4月12日作出的“不批准出国（境）申请通知书”。对不批准的行政决定不服，现申请复议。
复议理由
第一， 被申请人适用法律不清楚。
在被申请人的通知书中，仅写明“因违反《中华人民共和国出境入境管理法》第八条规定先不批准出国（境）”。未告知其行政决定的法律依据，及申请人的情况，是属于第八条“不批准出境”的5种情形的哪一种。
第二、被申请人的决定缺乏事实依据。
申请人不具有第八条“不批准出境”中1－4项的任何一种情形。申请人只是一个普通公民，是一名自由写作者，申请出国是为了正常的旅游和文化交往，被申请人没也有任何理由和事实表明，申请人会“对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失”。
第三，被申请人的行政决定缺乏所依据的行政行为。
《出境入境管理法》第八条规定，“出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的”，应由“国务院有关主管机关”认定。《公安部关于执行中国公民出境入境管理法及实施细则若干问题的说明》第6条规定：
“被认为出境后将对国家安全造成危害”不批准出境的，应由省、自治区、直辖市公安厅、局或者国家安全厅、局决定。“被认为出境后将对国家利益造成重大损失的”，是指掌握党和国家政治、军事、技术、经济等重要机密，中央、国务院、中央军委各部门和省级党、政、军主管部门认为不宜出境的。对属于这种情形的，公安机关或国家安全机关在决定是否批准出境之前，要征得有关部门同意。
省、自治区、直辖市公安厅、局或者国家安全厅、局认定某人会对“国家安全造成危害”的有关行政决定，是被申请人不批准决定的依据行为。被申请人没有向申请人提供和说明这一依据行为。
第四，《公安部关于执行中国公民出境入境管理法及实施细则若干问题的说明》第6条之规定与《出境入境管理法》的规定不符。申请人根据《行政复议法》的规定，一并提出审查申请。
《出境入境管理法》第一条规定，该法的目的是“为保障中国公民出入中国国境的正当权利和利益”。这一正当权利，是宪法第37条规定的公民人身自由的体现。出国旅游也是宪法第43条所规定的劳动者有休息权的体现。根据《立法法》的规定，限制人身自由的，必须制定法律。《出境入境管理法》第八条规定，因国家安全因素而限制出国权利的，只能由“国务院有关主管机关”认定。公安部的规章，将有权作出决定的主体从“国务院有关主管机关”下降为“省、自治区、直辖市公安厅、局或者国家安全厅、局”，扩大了公安部门限制公民出国的权力，违背了《出境入境管理法》，也直接侵犯了公民的上述宪法权利。
第五，被申请人未向申请人告知提起申诉和行政复议的权利、期限和相关事项。
复议请求
1、 撤销被申请人的不批准出国（境）申请的行政决定，责令其重新作出行政决定。
2、 审查《公安部关于执行中国公民出境入境管理法及实施细则若干问题的说明》第6条之规定的合法性。
此致
重庆市公安局
2006年6月16日
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