中国未来五年应加快政治体制改革

国家行政学院政治学教研室主任 许耀桐 教授
  

    时下正在制定“十一五”发展规划，我想谈谈未来五年应加快政治体制改革的问题。中国从1978年走上改革之路后，进行了经济体制和政治体制的改革。经济体制改革的目标是从传统社会主义计划经济体制转向建立社会主义市场经济体制，政治体制改革的目标是从传统社会主义高度集权体制转向建立社会主义民主政治体制。纵观20多年来的改革实践，应该承认经济体制改革比较成功，成效巨大，而政治体制改革，虽然有所起步，有过突破，但是步履蹒跚，多有曲折。到了现在，政治体制改革不过是停留在党的文件上的提法而已，没有什么具体的部署和行动加以贯彻执行，实际上是被搁置了。现在，大家广泛关注的议题有“经济市场化的程度和经济运行中的体制性障碍”，“适合逐步完善的市场经济体制的政府治理模式”，“解决转型过程中政府职能转变和政府职能缺位”等等，这些问题都非常重要，但是，问题在于什么是真正的、最大的“体制性障碍”？如果我们连政府权力职位应该由谁授予、什么样的政府体制才算是科学的这些重大的、深层次的问题都未能解决，那么，所谓寻找经济运行中的体制性障碍不过是一句空话，眼睛只盯着政府职能转变和政府职能缺位这些问题是不够的。而真正的、深层次的“体制性障碍”问题不解决，政府职能转变和政府职能缺位这些相对来说是表层性的、技术性的问题也不可能得到彻底解决。
    　　探讨和解决政府权力职位由谁授权、政府体制怎样才算是科学的这些真正的、深层次的“体制性障碍”问题，涉及到政治体制改革。政治体制改革的内容主要包括八个方面：一是政治权力职位授予方式改革；二是党政关系和党政体制改革；三是政府职能转变和机构改革；四是干部人事制度改革；五是决策体制改革；六是司法体制改革；七是权力制约和监督体制改革；八是执政党自身改革。此外，与政治体制改革相关的还要研究选择什么样的战略、策略，采取什么样的方式、步骤的问题。
    　　经济体制改革和经济发展是政治体制改革和政治发展的驱动力，在一定情况下经济体制改革可以比政治体制改革先行一步，但绝不能把政治体制改革放在可有可无、完全被动的地位，甚至以为可以只搞经济体制改革，不搞政治体制改革。邓小平曾经指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”这话千真万确。现在，正是到了这样的时候，政治体制改革对于经济体制改革一定不能滞后不动，关键时刻更要突出它的先导作用，加大改革力度，以适应经济体制改革发展的需要。围绕未来五年加快政治体制改革的主题，这里着重谈政治权力授权方式改革、党政体制改革和政治体制改革的策略方式三个问题。
    　　一、关于政治权力职位授予方式改革
    　　这里讲的政治权力职位授权方式，是指政府的政治性官员如何产生。官员分两大类，政务官和事务官。政务官如何产生，无非是两种方式，一是靠暴力方式取得；二是靠和平方式取得。在和平方式里，又有两种方式：一是官选官的方式，即大官选中官，中官选小官，由上至下，层层任命；二是民选官的方式，即直接选官、或间接选官，自下而上，民意授权。前者是专制的方式，后者是民主的方式。
    　　新中国成立后，作为社会主义国家我们理应选择民主的选官方式，而不应选择专制的选官方式。但遗憾的是，在现实实践中，我们采取的却是后者。“文革”前，毛泽东先是选刘少奇、后选林彪、再选王洪文，最后选华国锋；改革开放后，由老一辈革命家指定接班人的做法并没有变。国家最高的政治领导人是由这样产生的，以下的各级政治官员也是由上级政治官员，或一个官员集体选定的。这与封建时代的做法没有什么区别，区别只是给你一张印有上级指定的候选人选票，让你在上面划划票而已，虽然借了民主的形式，但实质是由上至下的指定任命。
    　　政治中最核心的是权力问题，权力中最核心的问题是职位的获取方式。在当今时代，拿官选官方式与民选官方式比较，无论是在价值理念、实践效果，还是在发展趋势上，都一种落后的、不合理的、没有优越性的选官方式。它的弊端在于：第一，不可避免地造成官场腐败，现实中出现的大量的跑官、买官、卖官案就是明证；第二，不可避免地造成精英递减、官员能力下降，久而久之充斥昏官贪官；第三，不可避免地造成官民或干群对立，当官的无视民众，因为乌纱帽不是民众给的；民众则仇恨官员，因为不是经由大家选举的不予认账。官选官方式的后果是，对内造成周期性震荡，无法走出历史周期律；对外则无竞争力，必然败于他国民主制度。总之，官选官方式没有政治可持续发展可言。因此，为了政治的可持续发展，必须彻底抛弃官选官方式，走民选官道路。
    　　二、关于党政关系和党政体制改革
    　　在我们国家里，党政关系表现为党高于政，党决定政。举例说，作为一省的行政最高长官省长，在党内只有副书记的位子，没有省委书记高，由省长升至省委书记，是升官；副省长和副书记同级别，但地位并不一样，副省长不是常委的话，根本没进入核心决策圈。
    　　在这样的党政关系下，党政体制表现为党治国体制，表面上有政府体制，但实际上没有、也不可能有独立的政府体制，党自身就是一个强势国家政权组织。2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》规定：“公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”从法律上确认了党的工作人员也是公务员，因为他们“履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利”。党组织分为独立于国家政权之外的组织和在国家政权内的党组织（如党组、党委等）两个系统，但无论哪个系统，党组织和它的党务人员都有相应的行政级别。党成为国家机构后，作为国家政权的政府组织并没有取消。这就造成一个国家、一个政府中，有相同的两个政权机构、两套政权班子存在。在党可以对政府发号施令的情况下，党实际上起着第一政府的作用，而政府成为党支配之下的第二政府。
    　　显而易见，党治国体制是党政不分、以党代政的体制必须加以改革。从国家管理的理论和实践分析，当然不需要存在“第一”和“第二”两个政府。两个功能同一、互相并存的机构，其中必有一个是累赘多余的。在按照全世界的惯例政府不可能取消的情况下，只有党退出国家政权机构的序列。这就是必须实行党政分开的基本依据。党政不分，是以党权为中心，执政党采取对国家政权直接干预、包办、命令的方式实现党的领导，这是一种专制式的执政；而党政分开是以政权为中心，执政党采取对国家政权提出大政方针的建议、通过法律程序立法、由国家政权决策执行的方式实现党的领导，这是民主式的执政。党政分开，是邓小平提出来的关于政治体制改革的根本思路，不能丢掉这一思想。
     党治国体制是一种不可持续发展的政治体制，前苏联是实行党治国体制的祖师爷，已经证明是不成功的。一个国家的竞争优势，经济因素固然重要，但关键还在于制度的优势。政治体制有优势，才能保证政治可持续发展。党治国造成机构臃肿，二元决策体制等严重弊端。这说明改革势在必行。改革现有的党政体制，就是确立一元的政治体制、独立的政府体制，也就是党退出国家政权机构的体制。具体地说，就是撤销政权系统中的党组织。党作为执政党，应采取选派党的干部通过选举进入政权任职，贯彻党的执政方针，来实现党的领导。
    　　三、关于政治体制改革的策略方式
    　　明确了政治权力授权方式和党政体制必须改革，还要注重改革的策略方式。策略方式选择不当，胡改一通，也会导致失败。
    　　选择政治体制改革的策略方式，首先必须考量改革的动力机制问题。中国政治体制改革的在于中央，主要依靠中央来发动。除此之外，没有别的什么力量可以胜任。因此，推动政治体制改革必须保持中央的稳定、统一和权威性。当年苏共改革失败，与中央上层矛盾的公开化、中央先乱了有很大的关系。未来五年中国的政治体制改革应从地方开始，而且应选择从乡镇到县（市）和地市这些行政层级区间。乡镇、县（市）、地市的地方政治体制改革，是全方位的改革，改革最主要的是涉及党、政府、人大这三块的改革。
    　　在党的改革方面，最重要的是党要实行党内民主，认真贯彻党员权利保障条例，推进党务公开，增强党组织的透明度，允许党内不同意见平等讨论，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度，实行乡镇、县（市）党组织领导班子成员的直接民主选举，地市党组织领导班子成员的间接民主选举。由党组织成立的在乡镇、县（市）、地市政权机关中的党组（党委），要退出国家政权机关。政权机关中还有由一定数量的党员组成的支部、总支部和党的机关工作委员会这样的党组织，它们是负责党在机关中的党务工作的机构，配备有专职的党务干部。党的这些组织机构也要撤销。党组织对党员的管理，今后不采取单位建制的方式，而采取单位所在地方的属地管理原则，正如党的十三大报告指出的，“要逐步改由所在地方党委领导。” 在党组织从国家政权机关分离出来后，党的执政是选拔和推荐重要干部到国家政权机关中任职。党的执政地方各级政权作为执政中心。党必须把自己的优秀干部推荐到政权机关中去，值得指出的是，党“推荐重要干部”，不是推荐所有的干部；是“推荐”而不是由党组织直接委任或决定，必须走选举的法律的程序。
    　　在政府改革方面，随着党组织从乡镇、县（市）、地市中撤出来，乡镇、县（市）、地市政府建立了独立的政府体制，乡镇长、县长、市长实行普选，被提名的共产党候选人参加选举。继续深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务；继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。
    　　在人大改革方面，乡镇、县（市）、地市的人民代表大会的代表应实行直接选举，发挥人大立法和审议大事机构的作用。人民代表大会制度是人民群众当家做主的制度，人民代表大会举行会议应向民众开放，欢迎民众前往旁听。要尽可能地开放更多的会议供旁听；要留出一定的旁听席位给公民个人，愿意参加者就去领票，使旁听完全成为公民个人的行为。
    　　以上改革，要在党的上级组织领导之下进行，中央和省的组织部，要以极大的精力开展乡镇、县（市）、地市的民主选举活动，实现党政分开后的新政治体制。按照这样的思路，可以预见，未来五年我国的政治景象将是中央和省级合理集中，保持有效领导；地市、县市以下将走向民主、出现空前活跃。
    　　改革要采用一些大动作，否则将一事无成。目前，惟有实行这两项自下而上的改革，才能激起政治体制的活力，使改革出现焕然一新的面貌。如果离开这两项改革，任何其他政治体制改革措施，都不可能掀起波澜，无法冲破现存的根本性的体制障碍和弊端，不可能取得好的效果。这两项改革也事关党和国家的前途命运，如果党不是这样去领导改革，革体制性障碍的命，那么，体制性障碍就要反过来革党的命。
    
    来源：《经济与社会观察》２００６年第２期 大军经济观察研究中心

中国未来五年应加快政治体制改革

国家行政学院政治学教研室主任 许耀桐 教授
  

    时下正在制定“十一五”发展规划，我想谈谈未来五年应加快政治体制改革的问题。中国从1978年走上改革之路后，进行了经济体制和政治体制的改革。经济体制改革的目标是从传统社会主义计划经济体制转向建立社会主义市场经济体制，政治体制改革的目标是从传统社会主义高度集权体制转向建立社会主义民主政治体制。纵观20多年来的改革实践，应该承认经济体制改革比较成功，成效巨大，而政治体制改革，虽然有所起步，有过突破，但是步履蹒跚，多有曲折。到了现在，政治体制改革不过是停留在党的文件上的提法而已，没有什么具体的部署和行动加以贯彻执行，实际上是被搁置了。现在，大家广泛关注的议题有“经济市场化的程度和经济运行中的体制性障碍”，“适合逐步完善的市场经济体制的政府治理模式”，“解决转型过程中政府职能转变和政府职能缺位”等等，这些问题都非常重要，但是，问题在于什么是真正的、最大的“体制性障碍”？如果我们连政府权力职位应该由谁授予、什么样的政府体制才算是科学的这些重大的、深层次的问题都未能解决，那么，所谓寻找经济运行中的体制性障碍不过是一句空话，眼睛只盯着政府职能转变和政府职能缺位这些问题是不够的。而真正的、深层次的“体制性障碍”问题不解决，政府职能转变和政府职能缺位这些相对来说是表层性的、技术性的问题也不可能得到彻底解决。
    　　探讨和解决政府权力职位由谁授权、政府体制怎样才算是科学的这些真正的、深层次的“体制性障碍”问题，涉及到政治体制改革。政治体制改革的内容主要包括八个方面：一是政治权力职位授予方式改革；二是党政关系和党政体制改革；三是政府职能转变和机构改革；四是干部人事制度改革；五是决策体制改革；六是司法体制改革；七是权力制约和监督体制改革；八是执政党自身改革。此外，与政治体制改革相关的还要研究选择什么样的战略、策略，采取什么样的方式、步骤的问题。
    　　经济体制改革和经济发展是政治体制改革和政治发展的驱动力，在一定情况下经济体制改革可以比政治体制改革先行一步，但绝不能把政治体制改革放在可有可无、完全被动的地位，甚至以为可以只搞经济体制改革，不搞政治体制改革。邓小平曾经指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”这话千真万确。现在，正是到了这样的时候，政治体制改革对于经济体制改革一定不能滞后不动，关键时刻更要突出它的先导作用，加大改革力度，以适应经济体制改革发展的需要。围绕未来五年加快政治体制改革的主题，这里着重谈政治权力授权方式改革、党政体制改革和政治体制改革的策略方式三个问题。
    　　一、关于政治权力职位授予方式改革
    　　这里讲的政治权力职位授权方式，是指政府的政治性官员如何产生。官员分两大类，政务官和事务官。政务官如何产生，无非是两种方式，一是靠暴力方式取得；二是靠和平方式取得。在和平方式里，又有两种方式：一是官选官的方式，即大官选中官，中官选小官，由上至下，层层任命；二是民选官的方式，即直接选官、或间接选官，自下而上，民意授权。前者是专制的方式，后者是民主的方式。
    　　新中国成立后，作为社会主义国家我们理应选择民主的选官方式，而不应选择专制的选官方式。但遗憾的是，在现实实践中，我们采取的却是后者。“文革”前，毛泽东先是选刘少奇、后选林彪、再选王洪文，最后选华国锋；改革开放后，由老一辈革命家指定接班人的做法并没有变。国家最高的政治领导人是由这样产生的，以下的各级政治官员也是由上级政治官员，或一个官员集体选定的。这与封建时代的做法没有什么区别，区别只是给你一张印有上级指定的候选人选票，让你在上面划划票而已，虽然借了民主的形式，但实质是由上至下的指定任命。
    　　政治中最核心的是权力问题，权力中最核心的问题是职位的获取方式。在当今时代，拿官选官方式与民选官方式比较，无论是在价值理念、实践效果，还是在发展趋势上，都一种落后的、不合理的、没有优越性的选官方式。它的弊端在于：第一，不可避免地造成官场腐败，现实中出现的大量的跑官、买官、卖官案就是明证；第二，不可避免地造成精英递减、官员能力下降，久而久之充斥昏官贪官；第三，不可避免地造成官民或干群对立，当官的无视民众，因为乌纱帽不是民众给的；民众则仇恨官员，因为不是经由大家选举的不予认账。官选官方式的后果是，对内造成周期性震荡，无法走出历史周期律；对外则无竞争力，必然败于他国民主制度。总之，官选官方式没有政治可持续发展可言。因此，为了政治的可持续发展，必须彻底抛弃官选官方式，走民选官道路。
    　　二、关于党政关系和党政体制改革
    　　在我们国家里，党政关系表现为党高于政，党决定政。举例说，作为一省的行政最高长官省长，在党内只有副书记的位子，没有省委书记高，由省长升至省委书记，是升官；副省长和副书记同级别，但地位并不一样，副省长不是常委的话，根本没进入核心决策圈。
    　　在这样的党政关系下，党政体制表现为党治国体制，表面上有政府体制，但实际上没有、也不可能有独立的政府体制，党自身就是一个强势国家政权组织。2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》规定：“公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”从法律上确认了党的工作人员也是公务员，因为他们“履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利”。党组织分为独立于国家政权之外的组织和在国家政权内的党组织（如党组、党委等）两个系统，但无论哪个系统，党组织和它的党务人员都有相应的行政级别。党成为国家机构后，作为国家政权的政府组织并没有取消。这就造成一个国家、一个政府中，有相同的两个政权机构、两套政权班子存在。在党可以对政府发号施令的情况下，党实际上起着第一政府的作用，而政府成为党支配之下的第二政府。
    　　显而易见，党治国体制是党政不分、以党代政的体制必须加以改革。从国家管理的理论和实践分析，当然不需要存在“第一”和“第二”两个政府。两个功能同一、互相并存的机构，其中必有一个是累赘多余的。在按照全世界的惯例政府不可能取消的情况下，只有党退出国家政权机构的序列。这就是必须实行党政分开的基本依据。党政不分，是以党权为中心，执政党采取对国家政权直接干预、包办、命令的方式实现党的领导，这是一种专制式的执政；而党政分开是以政权为中心，执政党采取对国家政权提出大政方针的建议、通过法律程序立法、由国家政权决策执行的方式实现党的领导，这是民主式的执政。党政分开，是邓小平提出来的关于政治体制改革的根本思路，不能丢掉这一思想。
     党治国体制是一种不可持续发展的政治体制，前苏联是实行党治国体制的祖师爷，已经证明是不成功的。一个国家的竞争优势，经济因素固然重要，但关键还在于制度的优势。政治体制有优势，才能保证政治可持续发展。党治国造成机构臃肿，二元决策体制等严重弊端。这说明改革势在必行。改革现有的党政体制，就是确立一元的政治体制、独立的政府体制，也就是党退出国家政权机构的体制。具体地说，就是撤销政权系统中的党组织。党作为执政党，应采取选派党的干部通过选举进入政权任职，贯彻党的执政方针，来实现党的领导。
    　　三、关于政治体制改革的策略方式
    　　明确了政治权力授权方式和党政体制必须改革，还要注重改革的策略方式。策略方式选择不当，胡改一通，也会导致失败。
    　　选择政治体制改革的策略方式，首先必须考量改革的动力机制问题。中国政治体制改革的在于中央，主要依靠中央来发动。除此之外，没有别的什么力量可以胜任。因此，推动政治体制改革必须保持中央的稳定、统一和权威性。当年苏共改革失败，与中央上层矛盾的公开化、中央先乱了有很大的关系。未来五年中国的政治体制改革应从地方开始，而且应选择从乡镇到县（市）和地市这些行政层级区间。乡镇、县（市）、地市的地方政治体制改革，是全方位的改革，改革最主要的是涉及党、政府、人大这三块的改革。
    　　在党的改革方面，最重要的是党要实行党内民主，认真贯彻党员权利保障条例，推进党务公开，增强党组织的透明度，允许党内不同意见平等讨论，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度，实行乡镇、县（市）党组织领导班子成员的直接民主选举，地市党组织领导班子成员的间接民主选举。由党组织成立的在乡镇、县（市）、地市政权机关中的党组（党委），要退出国家政权机关。政权机关中还有由一定数量的党员组成的支部、总支部和党的机关工作委员会这样的党组织，它们是负责党在机关中的党务工作的机构，配备有专职的党务干部。党的这些组织机构也要撤销。党组织对党员的管理，今后不采取单位建制的方式，而采取单位所在地方的属地管理原则，正如党的十三大报告指出的，“要逐步改由所在地方党委领导。” 在党组织从国家政权机关分离出来后，党的执政是选拔和推荐重要干部到国家政权机关中任职。党的执政地方各级政权作为执政中心。党必须把自己的优秀干部推荐到政权机关中去，值得指出的是，党“推荐重要干部”，不是推荐所有的干部；是“推荐”而不是由党组织直接委任或决定，必须走选举的法律的程序。
    　　在政府改革方面，随着党组织从乡镇、县（市）、地市中撤出来，乡镇、县（市）、地市政府建立了独立的政府体制，乡镇长、县长、市长实行普选，被提名的共产党候选人参加选举。继续深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务；继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。
    　　在人大改革方面，乡镇、县（市）、地市的人民代表大会的代表应实行直接选举，发挥人大立法和审议大事机构的作用。人民代表大会制度是人民群众当家做主的制度，人民代表大会举行会议应向民众开放，欢迎民众前往旁听。要尽可能地开放更多的会议供旁听；要留出一定的旁听席位给公民个人，愿意参加者就去领票，使旁听完全成为公民个人的行为。
    　　以上改革，要在党的上级组织领导之下进行，中央和省的组织部，要以极大的精力开展乡镇、县（市）、地市的民主选举活动，实现党政分开后的新政治体制。按照这样的思路，可以预见，未来五年我国的政治景象将是中央和省级合理集中，保持有效领导；地市、县市以下将走向民主、出现空前活跃。
    　　改革要采用一些大动作，否则将一事无成。目前，惟有实行这两项自下而上的改革，才能激起政治体制的活力，使改革出现焕然一新的面貌。如果离开这两项改革，任何其他政治体制改革措施，都不可能掀起波澜，无法冲破现存的根本性的体制障碍和弊端，不可能取得好的效果。这两项改革也事关党和国家的前途命运，如果党不是这样去领导改革，革体制性障碍的命，那么，体制性障碍就要反过来革党的命。
    
    来源：《经济与社会观察》２００６年第２期 大军经济观察研究中心