【武宜三按：邹平学教授是中国第一个创建宪政与人权研究中心的宪政学者，今年4月12日、13日，邹平学分别在香港大学法律学院、香港中文大学中国研究服务中心发表《宪政中国：为什么?可能吗?如何可能?》的演讲。在港大的演讲由全国人大常委会基本法委员会委员、港大法律学院教授陈弘毅先生主持，在中文大学的演讲由中文大学中国法制研究计划王友金研究员主持。本文由记录整理而成，未经讲者过目。】
一， 宪政中国：为什么？
1.1， 宪政是观察中国政治和社会进步的重要指标，观察中国政治和社会进步有四个重要指标：一是人权，一是民主，一是法治，一是宪政。
民主在执政党的文件和宪法文本中都有体现，如中国1982年《宪法‧序言》中关于国家建设的目标，就是民主、富强、文明。但法治和人权的提法，却经历了些波折，“法治”是1995年江泽民带领中共中央政治局第一次听法治课时讲到的，他当时提出的是“以法治国，建设法治国家”。以前，从开放改革以来，中共的文件只提到“法制”，1997年把“法治”写进党的十五大政治报告，1999年又写进了中国《宪法》第三次修正案；从“制”到“治”，二十年改一字。反映了中共对法治认识方面的飞跃。
人权，九十年代初中共主要领导人都认为人权是资产阶级口号，学者对人权只能作批判性研究，人权是忌讳；但因“六四事件”，中共当局在人权方面备受国际社会指责之后，对“人权”态度有了改变。1991年国务院新闻办公室发布了中国第一份《人权白皮书》，第一次对人权作了正面肯定；以后每年也都作正面阐述，包括论述中国人权的进步和承认不足；2002年首次出现在中共文件----十六大《政治报告》中；2004年在现行《宪法》的第四次修改中，把“人权”写进去了。其实，这个“人权”口号和中共革命之初的提法是有很大一致性的。
人权、民主、法治，是观察中国政治和社会进步的具有符号性的意义；而宪政，则是实质上的意义。虽然现在还没有在正式文件中出现，但以发展趋势来看，已经蕴含在其中了。
胡锦涛在2002年12月4日纪念现行《宪法》颁布二十周年的会议上，代表中共中央提出了：“《宪法》具有最高权威，要高度重视《宪法》的实施，要研究《宪法》的监督，形成制度。”以前中央领导人讲话，一般使用的词汇是“最大的权威”，“极大的权威”；“最高权威”则是首次出现。
2002年12月26日，中央政治局听法治课即《宪法》课。中央政治局听法治课，是江泽民在1995年开的头，第一堂听《国际贸易法》；当时我在武汉读博士，感到既兴奋又遗憾，中央领导人听法治课，是个信号，其符号意义大于实际；遗憾的是他们不是学《宪法》，中共领导人很少有学法律出身的，基本上都是学工的，有所谓“工程师治国”的说法。十六大政治局的九个常委中，没有一个是学法律的，基本上还都是学工科的，所以有人戏称十六大是十六次全国工程师代表大会。胡锦涛这一届开始学《宪法》了，显然这一届在观念上比前届有更清晣的认识。
执政群体本来就应该先学《宪法》，《宪法》是首先要熟悉的。宪政，这个词虽然还未正式使用，但已经形成了一种趋势，官方文件上一些说法实际与宪政概念没有什么差别。大陆学术界已经提出，在不远的将来，宪政可以为执政党所接受并得以实现。
当年，中共还是革命党的时候，毛泽东写过《新民主主义宪政》，但那是为了反对国民党。建政以后，则忌谈宪政了。到1985年为止，大陆学者几乎没有人写过宪政方面的文章和书，包括在法学词典上找不到“宪政”这个词。到了上世纪九十年代初，我们开始提出这个问题，美国有个基金会曾提出要资助大陆的宪政研究，只是后来流产了。今天，“宪政”已经是学术界热门话题了，所以我感到宪政一定是我们不远将来的目标。
1.2，宪政是实现官方话语体系即各项目标的必由之路。宪政，是根据最高地位的《宪法》来治理国家，使国家政治制度、政治形态、政治过程都必须符合《宪法》。现在官方话语之一是“依法治国”，这句话写进执政党文件、《宪法》，如果法律中地位最高的《宪法》得不到尊重，依法治国就成了一句空话，所以要依法治国就必须依宪治国，实行宪政。
官方话语之二是“政治文明”，“政治文明”什么内涵？宪政就是政治文明的成果，政治文明不能回避宪政问题。
官方话语之三，十六届四中全会提高党的执政能力问题，即民主执政、科学执政、依法执政，这三个目标必须在宪政基础上才能实现；否则，不提宪政如何实现民主、科学和依法执政？
官方话语之四是“和谐社会”，“和谐社会”是继“小康社会”之后提出来的；和谐社会也离不开宪政，要和谐必须有物质、精神，或政治、经济两方面基础。“和”者禾加口，无非吃饭、温饱；“谐”，言加皆，有口皆言：即每个人都有说话权力，有表达思想、观点、看法的权利；两者相加就是和谐社会。
而《宪法》就是保护公民权利、限制国家权力的根本大法。所以只有实行宪政才能实现和谐社会。
1.3，中国政治转型期间，宪政可以填补传统权威失落的真空。中国几千年来，都是依靠人治权威，人治权威有很多不足，我们为此付出了代价，但它的确也起到了延续社会秩序的作用。但现在社会进步了，人治权威要让位于宪政权威，这才符社会的要求。新中国成立后，毛泽东时代、邓小平时代是强人政治时代，他们有赫赫功劳，在党内、军内有威信，依靠个人魅力、功劳来执政；江泽民时代是强人政治向常人政治的过渡期，因为江泽民还有个强人邓小平辅佐他；到了胡锦涛时代，他没有任何军功、战功，他们无法依靠人治权威了；他要治理国家，最佳选择也就是要建立法治权威。
宪政趋势，也是今天执政党基于国情变化，必须作出的必然选择。
1.4，宪政是觧决改革困境的必由之路。中国二十多年的改革，只是经济改革，不是政治改革；政治改革常受到多方面干扰，形成反复；但经济改革始终是执政党非常重视、坚持的中心工作；经过二十多年改革，经济建设成就举世公认。但由于没有政治改革，宪政转型迟滞，经济改革则难以为继，很难深入下去；很多东西都走到发挥最大效率的尽头，如邓小平时代提出开发沿海地区、开发浦东，江泽民时代提出开发大西北，胡锦涛时代提出振兴东北，也许后一届会提出中部崛起什么的。
可见，不管东西南北怎么弄，经济改革始终无法觧决中国目前的社会、政治问题；经济不能包打天下，只能依靠政治改革了。否则，经济改革成果不能维持，经济改革成果也不能为全体社会公式所分享，这些现实的问题已摆在执政党和政府面前。所以我认为，进行宪政建设并以之为龙头，带动政治体制改革，是觧决目前中国困境的必由之路。
二， 宪政中国：可能吗？
2.1，宪政中国的机遇。宪政，是中国百年的梦想，今天的机遇比以往任何时机都好。表现如下：
1)、上层权力精英能重视《宪法》和实施《宪法》力度在加大。虽然现行中国《宪法》仍有许多不足，但不失为新中国几部《宪法》中最好的一部，这部《宪法》实施的时期也是历史上最好的时期。1954年《宪法》很好，但接着1957年反右、1966年文革，它就成了一纸空文；最高权力机关人大十年不开会，常委会也不开，反右、人民公社、大跃进等重大决策，这些改变国家的经济方针、建设预算的大事，都不经过人大讨论，都是党中央直接作决定。但1982年《宪法》从产生到现在，中国就有不少进步；实事求是地说，新一届执政团队----胡温体制对《宪法》的重视比前几届都强一点。这从他们的讲话、当局文件中可以得到肯定。中国政府怎样从全面政府走向法治政府，高层已取共识，迫给实行宪政提供了机遇。
2)、《行政法》、《许可法》的迅速发展。中国几千年封建历史，可以说都是属于刑法时代；中国法以刑为主，我们没有成熟的民商法；人治时代，是以国家权力对付老百姓的时代；改革开放以前，中国还是人治社会，那时除了《婚姻法》什么法都没有，靠政策、靠领导批示、靠红头文件办事。改革的前二十年是《民商法》、《国际法》、《经济法》时代；最近五六年，进入了行政法制时代，即《宪法》时代。现在老百姓也知道以《宪法》为武器对来抗政府的侵权行为，例如有人把《宪法》中“保护私有财产”的条文写在衣服上与非法拆迁抗争。行政法规中的立法力度明显加大，《行政复议法》、《行政许可法》、《行政程序法》、《行政程序法》，都是为了规范政府行为；立法力度加大代表了一个方向，有利机遇。做为宪法学者，我以前是“门庭泠落车马稀”，现在我忙得不得了；单讲《公务员法》，去年在深圳就讲了三十多场，培训了近一万名公务员，这是积极、乐观的现象。
3)、公民社会正在日益成长。这有三个指标：其一、维权事件在大陆风起云涌，当官的不喜欢这个提法，似乎政府就是侵权；他们把维权行为叫做“群体事件”，群体事件也就是私人利益受损害，如私有财产、房屋、业主权益受侵犯，便纠集一班人去静坐，去示威游行，每天有三位数，每年几万件；这是公民权利意识的觉醒，媒体、民众是接受“维权”这个话语。
其二、重大公共事件集聚民意、推动政治和法治进步。最近几年有孙志刚案件，这案件使得《收容遣送条例》这个恶法被废除了；这结果很理想，但美中不足的是过程，它是由温家宝召开国务院常务委员会把这个法废掉了，而不是由人大审查是不是违宪、是不是符合《宪法》来实现的。
事实上，人大有条件作违宪审查，因为贺卫方等几个教授和博士根据《立法法》向人大写了建议书，要求启动违宪审查这个程序；但到今天，也得不到人大的响应。人大不习惯于把政治问题法律化，而习惯于用“协商”的方式，以为把国务院的条例说成违宪、侵犯人权，会让国务院没面子；所以，人大放弃了行使宪法赋予它监督政府的权力。实际上如果这样做，对中共、对人大形象反而都是极大的提高。
我在人大工作过几年，深有感触。全国人大、国务院、中共中央，哪个才是中国最高的权力机关？深圳市，最高权力机关是人大、是市政府、还是中共深圳市委？《宪法》规定是一回事，事实上又是一回事。
深圳市政府地位高于深圳市人大，因为市人大花钱要找市政府分管经费的副市长批；中共市委地位更高了，中共市委书记才是“烂魔瘟”(NO.1)，才是一哥，事实与《宪法》还有很大距离。
还有“孙大午案件”、“佘祥林案件”、“刘涌案件”等，都有媒体和知识分子参与其中，这些事件的出现和处理过程，都极大地推动了政治和法治的进步。
其三、公民制度参与。最近几年，北京市、深圳市都有人大代表独立候选人的出现，而且成功当选了；虽然人数不多，但打破了官方圈定候选人的清一色局面。这在五年前是不可能的，民间独立人士参选不但没有资源，官方更是百般阻挠，但今天有了变化。现在人大代表行为方式、活动方式也都在作探索。
其四、基层民主改革探索，如乡镇长直选、人大代表常任制，一些省市任命地州第一把手，采取了省市委全会无记名投票方式，扩大了民主范围，而且无记名，也是一种值得肯定的进步。
2.2，宪政观念也受到另一角度严峻的挑战。官方和主流学者把宪政和民主混为一谈，他们受毛泽东“宪政就是民主政治”论断的影响，像许崇德、李步云等，也包括1995年的我本人，都是接受这观点。其实西方的宪政观念与民主观念不能等同，宪政之下民主容易成长，但宪政并不等同民主。民主是肯定人的主体性；宪政恰是对人的怀疑，认为掌握了权力的人是不可信任的，必须用《宪法》这个最高法律来限制他、制约他；这是宪政与民主的最大区别。西方宪政观念是：用高于一切的根本法制约、控制政府权力，以实现保障人民权利的目的。
把宪政与民主混为一谈。今天讲民主，突出了民主政治，却忽略了《宪法》对公共权力制约这个本质的东西，人民权利得不到保障。其实人权不理想，民主法制也不会理想。
其次是宪政观念的不科学，一百年来总把宪政当作工具，是富国强民的工具，使宪政历程经常受到干扰。正如救亡图存与民主启蒙，让救亡压倒了民主一样，宪政也如此，时而用之，时而又弃之。
未形成对国家权力制约的宪政机制。我们如果接受《宪法》肯定的中国共产党是执政党的这个事实，那么就要考虑权力和责任应该是否对等的问题，就应该规范一下中国共产党怎么样执政、怎么领导这个国家？否则滥用权力就是不可避免的了。宪政科学观是用法律约束公共权力，但我们没有建立对中国共产党执政或叫领导权力的制约机制，《宪法》条文中找不到对党的执政权力和领导权力的制约。《宪法‧序言》和第五条中笼统地写着，“一切政党、国家机关、武装力量、事业企业组织、公民要以宪法作为最高的行为准则”，这个提法对制约共产党执政权力和领导权力是没有意义的，因为仍然没有程序性规范来制约共产党的怎么来执政。
例如现在所谓“问责”，只问政府官员，不问党的书记。就是找不到可操作性的条文，这就是最大的危险。因为不规范、制约共产党的权力，就难保不出现文革和前苏联三十年代那样的事件。
西方有《政党法》，西方政党是通过选举，或在议会得到多数，或竞选总统，然后以政府形式出现来治理国家；这样，党和社会隔着国家机关。然而中共这个执政党却直接面对公民，受它领导的国家机关也面对公民，如没有《政党法》和《宪法》制约，就难保不出现问题。
贺卫方教授坚持中国要有《政党法》，中共首先要登记成为合法组织，你这个党未经注册，就是非法组织，这就很麻烦。这是严重的违法，依法治国怎幺说？胡锦涛说，我们要严格纠正、全国人大和各级人大都要严格纠正各种违宪的行为，但是它本身就是一个法律之外的机构，怎幺纠正别人违宪？无从谈起。
另一个缺陷，公民不能对国家机关的权力实行制约，相反产生了国家机关对公民的强制约，搞反了。按《宪法》原理或人民代表大会的设计原理，应该是人民选举代表，组成人民代表大会；再由人民代表大会产生国家机关，并监督国家机关的工作；国家机关对人民代表大会或其常委会负责，并报告工作；人民代表要向人民负责，并接受人民监督。《宪法》写得很清楚，原理很清晰。但现实政治生活并不是如此，人大代表是怎么选出来的？不是你选出来的；遇到问题你也不会想到去找人民代表反映。
现在人民代表也没有把自己当作人民的代言人，他们只是表决工具；人民代表大会虽法律地位很高，实际上相反：强势的是政府、是执法机关，弱势的是民意机关；总之人民本身是弱势，这也是一个缺陷。
第三个缺陷，违法的行为有人员、有机构去追究，但违宪的却不知道找谁去追究，虽然宪法上写着全国人大及其常委会、所有国家机关都要维护宪法尊严、保证宪法的实施。例如，学者根据《立法法》要求全国人大对《收容遣送条例》作违宪审查时，全国人大没有作任何响应。再如吉林省人大立法承认“单身女性有生育权”，一些地方报考公务员要求身高标准、乙肝带菌者不能报考，招工中岐视女性等等，都属违宪范围，但都没有人管。
最高法院竟然要求基层法院在审理案件时不得援引《宪法》，很奇怪！其原意可能以为《宪法》地位崇高，不能轻易援引，这就把《宪法》变为虚无缥缈、没有用的废物。
因为没有违宪审理机制，很多违宪事件就只能作行政诉讼而无法作违宪诉讼，这对建设宪政国家非常不利。例如公务员，女55岁退休，男的60岁退休，这是违反《宪法》“男女平等”的规定，但只能仲裁，而且还裁定“驳回诉讼”。
第四缺陷，我们有沉重的历史包袱，缺乏宽容思想，喜欢强调思想上大一统，诸如和谁“保持高度一致”之类，不承认、认同“有不同的声音、不同意见才是正常现象”，而不允许不同观点、不同意见存在。
第五缺陷，对权力的崇拜。例如就业情况，投考公务员是前三位热门，去年中央国家机关招收8,662名公务员，却有一百万人报考。
遇事找关系，有权力就能解决问题。这也不利实行宪政，因为宪政是制约权力。
第六缺陷是没有妥协精神。宪政讲究平衡，讲究妥协；恰恰我们缺乏这些方面的训练。“六四事件”中，官方与民众都欠缺妥协，所以酿成悲剧。
2.3，现实上的难关：直至今天，中国市场经济还是不完善、不健全，市场经济的法律还不齐全；发达国家还不承认我们是市场国家。而成熟、完善市场经济是宪政的经济条件。
全能政府变有限政府观念还没有树立，中国经济发展和东亚一个模式，靠政府强烈拉动；政府扮演着积极角色，在各方面进行投资。这全能政府恰恰与宪政的有限政府观念相违背。
司法机关、司法独立问题。宪政观念是法官不但独立于庭长、院长，也独立法院之外的所有机构；但中国法官是共产党干部的一部份，人事关系受制于党和政府，所以对案件不能进行独立审理。
1954年《宪法》规定“法院独立”，而不是法官独立，这甚至比苏联更落后，《苏联宪法》是肯定“法官独立”的。到了今天连法院独立也不见了，因为法院院长是当地中共党委会任命的，财政是当地政府给的，怎么独立？所以无论法院、法官都不可能依法办事。例如某县的一个诉讼中，中共县委书记就指令法院判房地产商胜诉，因为房地产商是纳税大户；法院院长只能照办，否则院长就要贬去当计划生育办公室主任，做全县最麻烦的工作。
党政不分开也是实行宪政的一道难关。现在中共省市委书记兼人大主任，中共省市委副书记兼省市长，这是非常普遍现象，很多文件是党政联合发布的。
宪政问题起码在学术界有一定共识，有利因素也很多；但要落实也有很多问题，很多难关；国情非常复杂，城市像欧美，中西部地区、少数民族地区、农村则是非洲；很多地方温饱没觧决，还有很多文盲；这都是宪政的障碍，所诉“船大难调头”，所以我们要给予足够的耐心和信心。
三， 宪政中国：如何可能？
3.1， 正确对待《宪法》，建立违宪审查制度、《宪法》法院。胡锦涛在2002年说，要研究建立《宪法》的监督制度。我认为不需要再研究了，1982年颁布现行《宪法》至今二十多年，学者已经在这方面作了无数研究，各种监督方案都提出来了。政治改革是“摸着石头过河”，但你也不能老摸不过河。
3.2，要认真加强人大制度建设，善于利用人大制度资源，可以减少政治转型的社会振荡和政治成本。人大的法律文本体现了人民主权的原则，也符合宪政原理。法律规定“人民民主选举人民代表组成人民代表大会，人民代表大会选举国家机关并监督国家机关”，如果真正做到这一点，也能很大程度改变国家面貌。但是，现在不是人民选举，而是领导人“抓举”和“挺举”，谁听话，领导就让谁出来当人大代表。《宪法》规定“人大选举国家机关并监督国家机关”；甚至规定，人大除行使它规定的权力外，它还可以行使它认为应该行使的权力，权力非常之大；但人大能否行使这些权力呢？全国人大一年只开十天至多十七天的会，今年开九天半；广东省人大开六天，深圳市人大开四天；而外国会开半年以上的会。这么多事情、这幺大权力，你怎么行使？所以人大权力沦为空头支票。这是由于制度不健全。
人大规模太大，像劳动力密集型产业；全国人大代表三千人，上海市八百多人，广东省近八百人，深圳市三百多人；而美国联邦国会参政两院加起来才535人。我们那么多人怎么辩论，怎么协商？而且还是分省开代表团会议，由各省市委书记当代表团团长，领着高谈阔论，讨论本地区问题；很奇怪！既然是本地区在一起开会，那为什么要跑到北京来开呢？而且大都是官员，普通老百姓极少；而八亿农民，一个代表也没有。
3.3，具体制度建设。西方制度很精致，非常强调程序细节，而我们只有原则，大而化之。“人民民主专政”、“人民当家作主”，说得很漂亮，但在每一个具体制度上，人民既当不了家，也作不了主。例如国务院新颁布的《上访条例》，规定五人以上不能上访。这要受违宪审查的，它完全不合情理。
把举手表决当作人大代表的行使权力的标志，这是错误观念。这是不理解人大代表的作用，而且很多事情是不能举手解决的。例如中共八届十二中全会开除刘少奇党籍案，就是靠举手表决，在当时中国的政治环境下，你不能不举手。
3.4，先从党内民主做起。
3.5，把党的领导纳入宪政轨道，实现中共自己提出的民主执政，科学执政，依法执政的目标。
3.6，大胆借鉴人类政治文明的有益成果。我们的人民代表大会制度，与西方的三权分立政治体制，肯定有相通之处，“三权分立”包含的权力必须科学设置、必须有效制约的思想是人类从古希腊时期起产生的政治文化结晶，是人类的共同文明，这些应当学习借鉴，为我所用。我们以前对西方宪政的许多制度、做法持排斥、否定态度，过分强调与我国政治制度的根本分野和区别，忽略了学习研究哪些是人类的共同文明成果，哪些可以大胆吸收借鉴，这是加强我国宪政建设和完善人大制度必须加以改进的地方。
3.7，在适当时候制定一部科学的《宪法》。先贤早已说过“千里之行，始于足下”，“不积跬步，无以至千里”，如果我们在法治建设、宪政建设中十分重视具体制度程序细节的完善，那么细节的积累一定能创造宏伟的未来！
16OCT2006整理完毕
【武宜三跋：中国的知识分子多好呀，对当局真是做到了设身处地、谆谆善诱、耐心又细致；想当年中共怎样在寇深祸极的抗战时期那种咄咄逼人，怎样天天叫嚷着“废除一党专政”、“军队国家化”、“还政于民”、“全面普选”，便知道共产党人其实比谁都懂得什么叫“宪政”以及怎样实行宪政。之所以至今仍在装神弄鬼，仅仅因为他们已经成为今天的既得利益集团，他们掌握着军队——既舍不得放弃特权又有恃无恐，如此而已，岂有他哉！重申：本文乃由现场笔记整理而成，凡与讲者原意不符处，均由本人负责。】
