(2007年02月19日发表)
浙江省高院终审裁定撤销温州中院判决并发回重审，159渔民维权四年坚持最后仍等待洞头县政府给予221万经济损失赔偿
浙江省高级人民法院 行政裁定书
（2006）浙行赔终字第1号
上诉人（原审原告）：倪团等159人（名单附后)。
诉讼代表人：倪团，男，1950年1月18日出生，汉族，住浙江省洞头县双朴乡小三盘村岭脚。
诉讼代表人：余雷挺，男，1964年5月24日出生，汉族，住浙江省洞头县双朴乡人民路69号。
诉讼代表人：陈庆育，男，1967年11月14日出生，汉族，住浙江省洞头县双朴乡小三盘村。
委托代理人：吕思源、应建文，浙江省昆仑思源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：浙江省洞头县人民政府。住所地：洞头县县前路12号。
法定代表人：姜长才，县长（另注：原起诉书的法定代表人为当时的县长任玉明，现任洞头县县委书记）。
委托代理人：胡建淼，浙江泽大律师事务所律师（另注：现任浙江大学副校长，浙江大学法学院教授、博士生导师）。
委托代理人：戴北平，浙江平宇律师事务所律师。
倪团等159人诉浙江省洞头县人民政府行政赔偿一案，温州市中级人民法院于2005年12月13日作出的（2004）温行赔初字第2号行政赔偿判决。倪团等159人不服，向本院提出上诉。本院2006年3月1日立案受理后依法组成合议庭，并于2006年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人倪团等159人的诉讼代表人倪团、余雷庭、陈庆育及其委托代理人吕思源、应建文，被上诉人浙江省洞头县人民政府的委托代理人胡建淼、戴北平出庭参加诉讼。鉴于本院正在审理的（2006）浙行终字第19号倪团等159人诉洞头县人民政府海域管理行政决定（上诉）一案的审理结果，将直接影响到本案赔偿诉讼的审判，故本院于2006年4月29日作出（2006）浙行赔终字第1号行政裁定，中止本案的诉讼。2006年12月30日，本院通知各方当事人恢复诉讼。本案现已审理终结。
1984年6月20日，洞头县人民政府根据浙江省人民政府浙政[1983]34号《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》的要求，向该县双朴乡小三盘村颁发洞政渔权证字第60号《浙江省洞头县浅海滩涂使用权证》，确定坐落于小三盘岙口的涉案浅海滩涂463亩归小三盘村使用。随后，本案部分上诉人与所在村委会签订浅海滩涂承包协议，在涉案滩涂从事海产品养殖。2001年6月4日，浙江省围垦局向温州市水利水电局发出浙围计[2001]12号《关于洞头县北岙后二期围垦工程项目建议书的批复》，同意围垦海塘2500米，围涂面积4270亩。2001年12月24日，浙江省环境保护局致洞头县农林水利局浙环建[2001]163号《关于洞头县北岙后二期围垦工程环境影响报告书审查意见的复函》称，鉴于工程垦区开发利用主要方向为水产养殖（3270亩），大部分垦区由原来的天然湿地转为人工湿地，原则同意在北岙后二期拟选址地围垦，围垦总规模为4270亩。2001年12月28日，浙江省围垦局向温州市水利局发出浙围建[2001]36号《关于洞头县北岙后二期围垦工程可行性研究报告的批复》，同意对申报海域进行围垦，并明确，近期以城市建设用地与水产养殖相结合，终地为城区建设用地。2001年12月31日，浙江省人民政府发出浙政发[2001]83号《关于印发浙江省海洋功能区划的通知》，该《浙江省海洋功能区划》所附《浙江省海洋功能区划登记表》第1.1.5.1（21-1）点载明：\"名称：北岙后塘围涂造地工程（属洞头围涂造地区）；区域位置、范围：自北岙镇后的风打岙至北沙乡的大九厅岬角；划区依据：北岙为洞头县政府驻地，人多地少矛盾突出，北岙后二期将围垦4200亩，有利于缓解用地矛盾\"。2002年1月9日，洞头县人民政府作出洞政发[2001]1号《关于加强北岙后二期围垦工程垦区及周边海域管理的通告》，该通告公布了北岙后二期围垦工程垦区范围，划定工程安全出生产区和保护区，并要求原有生产作业单位及沿岸码头在规定期限内停止生产作业和使用。3月27日，洞头县人民政府向各乡镇人民政府、县直属各单位下发洞政发[2002]46号《关于在全县范围内废止签海滩涂使用权证的通知》，决定在全县范围内废止于2002年之前颁发的浅海滩涂使用权证。3月28日，浙江省围垦局作出浙围建[2002]6号《关于洞头县北岙后二期围涂工程初步设计的批复》，原则同意初步设计所确定的工程主要建设项目和施工内容。4月28日，该局向洞头县北岙后二期围垦工程建设指挥部颁发《围垦许可证》（NO0209）。2003年2月27日，洞头县人民政府下属洞头县北岙后二期围垦工程建设指挥部发出洞北二围指[2003]1号《关于限期在北岙后二期围垦垦区内停止生产作业的通告》，再次公告北岙后二期围垦垦区范围，并要求在该范围内的一切生产作业必须在2003年3月底前自行停止。在北岙后二期围垦工程施工期间，倪团等159人认为其养殖的蛏子等海产品及生产作业工具因施工遭受损失，在提起行政诉讼，请求撤销洞头县人民政府洞政发[2002]46号、洞北二围指[2003]1号文件的同时，一并提起行政赔偿诉讼，请求赔偿损失。经温州市中级人民法院审理，分别作出（2004）温行初字第18号、第12号行政判决和第11号行政裁定，判决撤销洞头县人民政府洞政发[2002]1号文件，维持洞政发[2002]46号文件，裁定驳回倪团等159人针对洞北二围指[2003]1号文件的起诉。
对于本案，温州市中级人民法院经审理认为，洞头县人民政府洞政发[2002]1号文件，维持洞政发[2002]46号文件的内容系废止该县范围内的原浅海滩涂使用证，且该文件已经本院判决维持；洞头县人民政府洞政发[2002]1号文件及其下属北岙后二期围垦工程建设指挥部颁发的洞北二围指[2003]1号文件的内容系明确垦区范围及规范垦区内的工作。上述行政行为与倪团等159人主张的因北岙后二期围垦工程施工造成的损害事实之间不存在因果关系。且原告提供的证据也不足以证明其权益受到损害的事实。因此，原告附带提起的行政赔偿诉讼请求缺乏事实和法律依据。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告倪团等159人的行政赔偿诉讼请求。
倪团等159人提起上诉的主要理由是：1、一审判决关于因果关系的认定错误。一审法院判决维持\"洞政发[2002]46号文件\"，裁定驳回上诉人针对\"洞北二围指[2003]1号文件\"的起诉，以此认定被上诉人的行政行为与上诉人所主张的因北岙后二期围垦工程施工造成的损害事实之间不存在因果关系，这是错误的。首先，从程序上讲，（2004）温行初字第13号《行政裁定书》是一审判决、裁定，没有生效。没有生效的判决、裁定不能作为法院认定事实的依据；其次，从内容上讲，洞头县政府无权废止浅海滩涂使用权证，一审法院判决维持\"洞政发[2002]46号文件\"错误；洞头县政府颁发\"洞北二围指[2003]1号文件\"是具体行政行为且违法，应予撤销，一审法院裁定驳回上诉人起诉错误。第三，\"洞政发[2002]1号文件\"第3、4两点已被一审法院确认违法并撤销，在该文件中第3点中写道：北岙镇各村委会原与养民签订的该区域承包合同必须废止。所以，小三盘村委会与养民之间的承包关系没有被废止，而是继续存在，各养民一直拥有海域承包使用权。而此后的承包养殖过程中，养民的水产养殖被政府强行围垦所破坏，很显然，养民的海域使用权受到了侵犯，养民的损失与政府的错误围垦行为存在直接的因果关系。2、一审判决关于损害事实的认定错误。上诉人提供了大量确凿的证据证明养民的损失情况，都是有真实的票据可查验的，由于时间关系，还有很多的损失情况没能够及时统计上来，事实损失远不止诉讼请求的数额。养民实际损失这一事实，还有被上诉人提供的补偿费清单证据相验证。所以，一审判决认定上诉人提供的证据不足以证明其权益受到损害的事实，事实认定错误，导致判决错误。恳请二审法院依法插销（2004）温行赔初字第2号《行政判决书》和依法判令洞头县政府赔偿因错误围垦施工给上诉人造成的经济损失2214440元。
洞头县人民政府提出答辩称：1、被诉具体行政行为与上诉人一审主张的损害事实之间不存在因果关系。其一，上诉人在一审诉请撤销的被上诉人的具体行政行为。一方面是废止全县范围内的浅海滩涂使用证，另一方面是明确垦区范围及规范垦区范围内的作业，并非围垦施工的许可，而上诉人称其损害是由围垦施工造成，只能说是与浙江省围垦局颁发的围垦许可证有关联，与答辩人发布的三个文件并无关联，更谈不上因果关系，无论答辩人发布的三个文件撤销与否，都不存在上诉人主张的损害赔偿问题。其二，上诉人诉请撤销的洞政发[2002]46号文件，已被一审判决维持，本案作为行政附带赔偿，在行政行为已被判决维持的情况，不存在赔偿问题，此所谓合法行为不存在赔偿，这里不存在未生效的判决行为认定事实的依据问题，而是一案的审理有赖于另一案的结果。被答辩人诉请的洞北二围指[2003]1号文件，属抽象行政行为，我国法律规定为不可诉，另一个不可诉的抽象行政行为，当然也就不存在行政赔偿。2、上诉人一审提供的证据也不能证明其合法权益受到损害，上诉人应当对其受到损害的事实举证，但一审上诉人所举的损害事实的证据，不仅不符合证据的形式要求，实体上又是众多上诉人之间互相证明，实际上就是自己证明自己的损害事实，一审法院不予采信完全正确。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审期间提供的相关证据材料，均已由原审法院移至本院。
根据一审移送的相关证据材料，以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，庭审中，双方当事人围绕着被上诉人洞头县人民政府是否存在行政违法事实、被诉具体行政行为是否造成上诉人财产损失、上诉人所诉称的损失大小及其事实依据等审理重点，进行了质证、辩论。
二审庭审后，2006年12月13日至24日，倪团等41人中的倪团、余雷庭、陈余兵、潘荣镇、王大珍、庄春香、倪仕平、倪建兵、倪爱雪、陈金木、蔡建胜、庄小香、林孙建、陈金木、倪阿树、庄爱玲、潘敦日、陈庆长、余时林、余锡金、王岁珍、余时品、倪春梅、郑元业、甘阿秋、陈金舫、林美琴、陈岩水等28人先后与洞头县人民政府签订了《行政和解协议书》，并向本院提交了《撤诉申请书》。2006年12月28日，本院已就倪团等159人诉洞头县人民政府海域管理行政决定（上诉）一案，作出（2006）浙行终字第19号行政判决，撤销（2004）温行初字第12号行政判决，确认洞头县人民政府洞政发[2002]46号《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》违法。
另经二审庭审后查明，原审所列原告为159人，但其中原告张伟文的姓名属于重复登记，故原告实际人数应为158人。该158名原告中的倪团等41人（名单附后，见附件一），有的其本人或家庭成员与小三盘村签订有滩涂（水面）承包合同，有的未与所在村签订滩涂（水面）承包合同，但在涉案滩涂实际从事水产养殖，有的曾与原北岙镇繁荣村（2004年撤村）签订有滩涂（水面）承包合同，并在涉案滩涂从事水产养殖。屠爱菊等117人（名单附后，见附件二），有的在涉案滩涂自由采集水产品，有的则既未与所在村签订滩涂（水面）承包合同、从事水产养殖，又未实际从事水产养殖和自由采集水产品。
综合二审庭审时双方的质证、辩论意见，以及二审查明的情况，本院确认本院（2006）浙行终字第18号判决已撤销了原审法院维持洞头县人民政府洞政发[2002]46号文件的一审判决，并确认该46号文件违法，故原审法院以洞头县人民政府洞政发[2002]46号文件已经该院判决维持，进而判决驳回倪团等159人的行政赔偿诉讼请求的理由已被本院生效判决推翻。本案上诉人中倪团等41人和屠爱菊等117人与被诉行政行为之间存在不同的利益关系，即使对倪团等41人而言，每一个上诉人所主张的合法权益亦不具有同一性。至于上诉人所主张的损害事实是否成立。以及被上诉人的行政行为与上诉人所主张的损害事实之间是否存在因果关系，均需要进一步审查确认。
本院认为，原审法院作为判决基础的（2004）温行初字第12号行政判决已被本院依法撤销，且原审对本案上诉人是否具备原告资格，以及本案能否作为共同诉讼审理等问题均未审查清楚，故原审判决认定事实不清，证据不足，本案依法将案件发回原审法院重新审理。对于倪团等28人向本院提出的撤诉申请，由原审法院一并依法处理。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销温州市中级人民法院（2004）温行赔初字第2号行政赔偿判决；
二、本案发回温州市中级人民法院重新审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 惠忆
代理审判员 马惟菁
代理审判员 葛宏伟
浙江省高级人民法院（公章）
二00六年十二月三十日
本件与原本核对无异 书记员 管征（本判决书近5000字）（A4纸总共25页）
附一：倪团等158名上诉人名单（略）倪团…………甘海娟 (博讯记者：蔡楚)
