最先提出分权学说的17世纪英国哲学家和思想家约翰•洛克
“民主转型与社会运动”征文
2015年8月29日，笔者为回答李玉琳老师“什么是民主？”的提问，写了“一人一票和言论自由是民主的核心内涵”一文，发布在《民主中国》网刊上。我在文章末尾说：“我理解的民主，除了以这两个为基础外，还必须包含‘权力分立与相互制衡’和‘司法独立或公正法治’。”现在再来谈谈“权力分立与相互制衡”问题。
一、何谓权力分立与相互制衡
人类社会自从出现国家以后，管理国家和社会的权力，一般都集中在一个人、一个家族或一个政治集团手中，最终集中在一个人手中。按照马克思主义理论，人类进入奴隶社会、封建社会后才有国家。那时，国家的最高统治者就是代表奴隶主、封建主阶级利益的皇帝或国王。国家的所有权力集中在皇帝或国王手中，一切由他（她）说了算，包括生杀予夺之权。中国古话“君要臣死，臣不得不死”就深刻地概括了这一点。
这种绝对的集权和极权制，在人类社会可能持续了几千年上万年。直到2000多年前的古希腊古罗马域邦民主出现以后，才开始打破这种绝对极权制，出现了在民主基础上的分权制萌芽。但比较明显地出现统治权的分立，可能始于1215年英国《大宪章》的颁布。它正式用法的形式，将国家的最高统治权交由国王与议会分掌。从此，国王在名义上和实际上失去了统治国家和臣民的绝对权力，其权力受到某种限制或制约。
但当时的权力分享，还只限于国王与封建贵族阶级。随着资本主义的发展和新兴资产阶级的壮士，资产阶级也要求分享统治权。于是国王和贵族阶级的联合专权又受到削弱，在更广泛的阶级阶层基础上的权力分享扩大了。这就为后来的民主基础上的严格的权力分立与相互制约提供了理论基础和实践经验。
最先提出国家分权学说的是17世纪的英国哲学家和政治思想家约翰•洛克（John Looke）。他认为分权是保障自由、平等和私有财产，防止专制压迫的最好办法。他认为国家权力有三种：立法权、行政权和联盟权。立法权是最高权力，属于议会，行政权和联盟权即处理外交事务权力属于君主。
洛克的分权主张后来被孟德斯鸠发展为三权分立的国家学说，成为美国、法国等资本主义国家的立国原则。孟德斯鸠是18世纪法国启蒙运动主要代表之一，资产阶级国家和法理论的奠基者。他对专制主义深恶痛绝，认为“专制政体的原则是恐怖”。
孟德斯鸠继承洛克的分权思想，明确提出“三权分立”学说。他把国家权力分为三种：立法权、行政权和司法权。这三种权力应分属于三个不同的国家机关。这就是所谓的“三权分立”。它是要使各种权力相互牵制，彼此均衡。他认为，只有划分权力的国家，公民的生命和自由才能得保障。如果不划分权力，国家就不会有温和的政体，而必然倾向于专制。
孟德斯鸠的“三权分立”思想影响深远，被许多资产阶级国家所运用，而美国运用得最典型最成熟，把它列入了美国宪法，更具体化了。所以我们就以美国的分权制衡来认识三权分立的性质和作用。
1787年制定的美国宪法，明确规定立法权属美国国会，行政权属美国总统，司法权属美国最高法院，谁也不能逾越各自的权限，僭取对方的权力，但又彼此互相联系和牵制，并非各自为政。
2．美国人为什么要坚持权力分立与相互制衡？
18世纪下半期，北美13个殖民地的居民，大多数是因为厌恶和反对欧洲封建专制的政治经济和宗教压迫而来到北美寻求自由的。他们在摆脱英国的殖民统治，取得独立后，天生就厌恶权力，酷爱自由。但没有权力的统治又是不行的，所以就采用了对权力严加限制，预防出现专制权力的国家体制。这就是美国宪法中体现三权分立的群众基础和思想基础。那么，美国宪法又是怎样使国家权力分立而又相互制衡的呢？
1787年，美国50多位制宪人经过长达五个多月的密室激烈辩论，最终确定，立法权归国会、行政权归总统，司法权归最高法院及其下级法院。各自独立行使职权，但又彼此牵制和联系。
美国分权的最大特点是，防止中央集权，强调地方自治。因此宪法修正案第十条明确规定：“本宪法所未授与合众国或未禁止各州行使之权力，均由各州或由人民保留之。”为了防止中央政府的权力集中在少数人或多数人、小州或大州手中，制宪人又规定国会由众议院和参议院两院组成；众议院议员按各州人口比例选举产生，参议院议员则每州均选举两个议员，具有同等投票权，而不论人口的多少；国会通过的任何法院，必须由众参两院通过以后才能报总统批准。这样做的主要目的在于防止大州垄断立法权，危及小州的利益。如果众议院通过有利于大州不利于小州的法案，参议院的小州议员可以投票否决众议院的法案。
总统和国会的关系，既各自独立，又相互制约。例如总统是三军统帅，有指挥军队对外作战权，但对外宣战权和军费拨款权在国会。同时国会通过的法案，必须报总统批准才能生效。如果总统否决国会的法案，国会只能再通过投票否决总统的否决，法案才能正式生效。总统有任命联邦政府主要官员的权力，但必须经参议院听证批准后才有效。
总统、国会和最高法院的关系，最高法院是绝对独立行使审判权、裁决权的，国会和总统绝对无权过问，更谈不上指令、干涉。任何公民可以向联邦地方法院、最高法院起诉行政部门和国会的不当行为或决定，等候法院的最终裁决。当行政和立法部门发生矛盾和争执，可由任何一方向最高法院申请裁决。而法院的法官则由总统提名，参议院批准。一旦当上法官，如无不当行为，就可终身任职，总统和国会无权撤换法官，除非使用弹劾程序。
美国人为什么要实行如此的分权制衡呢？除了前述美国人的天性——厌恶权力、恐惧权力外，他们认为任何形式的权力垄断，包括个人的和集体的，都是专制主义的表现，都是坏的和恶的。
“美国宪法之父”、美国制宪会议记录者麦迪逊的话很具代表性。他说：“政府的一切权力——立法、行政和司法均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中，正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使，而不是由一个人，情况也不会有所缓和。一百七十三个君主一定会像一个君主一样暴弱无道……一个选举的专制政体，并不是我们争取的政府；我们所争取的政府不仅以自由的原则为基础，而且其权力也要在地方行政长官的几个机构中这样划分并保持平衡，以致没有一种权力能超过其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制。因此，通过政府法令的会议以这样的根本原则为基础：立法、行政和司法部门应该分立，以致没有一个人能同时行使其中一个以上部门的权力。但是在这几种权力之间并未设有任何障壁。”
3．美国的权力分立与相互制衡有何好处？
从大的方面看，有如下几点：
第一，不仅防止了联邦分裂，而且不断扩大了国家范围和民族构成。
1787年美国制宪会议期间，美国只是由东海岸沿岸十三个州组成的邦联，当时，小州居民害怕大州的欺压，不愿组成联邦，要求独立的愿望强烈。正是宪法草案限制中央权力，强调地方自治，特别是国会设参众两院，小州与大州在参议院县有同等投票权，加上后来的第一个十项宪法修正案才使小州批准了宪法，同意组成联邦，即现在的美利坚合众国。在随后的西进南进运动中所建立的新州都自愿加入联邦，包括从世界各地不断湧入的新移民，最终使小小的美国发展成为当今世界唯一的超级大国强国和世界唯一的民族大熔炉。
权力分立与相互制约的最大好处是能保障所有人的自由。而自由才是最吸引人的幸福之源。美国的历史和现实证明了这一点。
第二，永远阻断了专制独裁权力的出现。
1789年美利坚合众国第一屈联邦政府成立以来，至今没有出现任何个人和任何形式的专制独裁政府，除了一人一票的选举制度和首任总统华盛顿拒不当皇帝和总统，拒绝连任三届总统，为美国政治人物树立了典范外，起决定作用的是三权分立与相互制约机制。
美国宪法对立法、行政、司法三大政府部门的权力都有明确具体的规定，谁也不能超越规定而自行其是。人们总以为美国总统是世界上最有权势的人物，其实他连批准政府金额稍大的开销的权力都没有，政府的预算用完了，没有钱了，国会没有批准新预算前，政府只能暂时关门，不断请求国会施手拨款。
国会是民选的民意代表机关，立法权是他的最大权力，是对行政权、司法权的最大制约和威胁。但宪法规定，国会通过的任何立法必须经总统批准后才能正式生效。这又大大限制和制约了国会的权力。
司法权力是三种权力中最弱小的权力部门，但宪法规定它是国家最高司法裁决机关，国会通过经总统批的法案，如果有人反对，可以向最高法院申诉，最高法院有裁决合宪或不合宪的权力。合宪则有效，不合宪则无效。前不久，奥巴马的医保法案在国会勉强通过，奥巴马迅即批准，但共和党向最高法院起诉这一法院违宪，而最高法院最终以7票对2票裁决此法案合宪，使奥巴马获得了一次巨大的政治胜利。但如前所述，最高法院的法官只能由总统提名、参议院批准才有效，司法权同样又受制于行政权和立法权。
从以上略述，可以看出，美国的三大权力中，没有任何一种权力可以形成一种独大的绝对权力，凌驾于其他权力之上。这就是权力分立与相互制衡的功效。
第三，权力分享与相互制衡是防止产生“多数人对少数人专政”或曰“民主暴政”的最有效手段。
不应讳言，一人一票选举虽然是民主的第一要素，没有它就根本不算民主。但如果没有另一些制约因素，它又确实可能产生多数人对少数人的专政或“民主暴政”。多数人对少数人是指以下层为主的中下阶层人群对少数富人阶层。因为任何国家总是穷人居多数，富人居少数，一人一票当然会使穷人支持的总统和国会议员容易胜出，从而容易产生穷人对富人的“民主暴政”。
正是基于这一考虑，美国宪法规定国会由参众两院组成，各州在参议院的议员相等，一般由比较富裕和文化教养较高、具有相当社会影响的人担任。目的就是利用参议院对众议院法案的否决权，制止众议院体现的某种“民主暴政”倾向的出现。
而总统对国会法案的否决权，国会对总统的财政权、人事任命权、外事权的限制和制约，最高法院对立法权、行政权的合宪与违宪的裁决，等等，目的都是防止国会或总统成为多数人对少数人专政或“民主暴政”的体现者。
正是这一有效机制，尽管美国基本上实行一人一票选举制，但并没有出现一种权力独大的“民主暴政”。最典型的事例是，2002年6月，美国加利福尼亚州的无神论者纽多向旧金山的美国联邦第九巡回上诉法院起诉，说美国公立学校学生（纽多的女儿是公立学校学生）每天必须面对国旗宣读的效忠词中的“我向代表美利坚合众国的旗帜效忠，这个上帝之下的国家不可分割的”这句话违反了美国宪法中有关“政教分离”的原则。该巡回上诉法院三名法官果然以二比一裁决称，向国旗效忠的誓词的确违反了宪法规定。裁决文件写道：“当面对所有宗教的时候，效忠词的表述方或不中性，在无神论者以及不崇拜基督的宗教人士看来，效忠词事实上支持一无神”。
裁决公布后，全美一片哗然！当时正在加拿大的美国总统乔治•布什对此表示强烈不满，认为法院的裁决“非常荒唐”。美国参议院则以99票赞成0票反对通过决议，支持现有效忠词。其他各界人士也都纷纷表示反对和谴责法院的裁决。尽管全国上下一片反对声，但作出裁决的法官和起诉人也毫无畏惧妥协之意。作出裁决的法官之一甚至表示不惜以生命来捍卫美国宪法的权威和美国的司法独立。
虽然，两年后的2004年6月14日，美国最高法院驳回了第九巡回上诉法院的裁决，继续保留效忠词中“这个上帝之下的国家”这句话，但理由只是：原告纽多目前仍然在同前妻争夺女儿的抚养权，他没有代表女儿说话的权利。因此不能借口保护女儿而要求法院禁止女儿所在学校和其他学校诵读国旗效忠词的活动。
而最高法院的裁决公布后，那两个地方法官和起诉人在政治权利和人身安全上都安然无恙。可见，在美国有了分权与制衡机制，任何想搞多数人对少数人的专政或民主暴政都是不可能得逞的。
反过来，我们可以看到，在委内瑞拉之所以出现查韦斯和马杜罗的民主暴政，正是因为那儿只有一人一票的选举而无权力分立与相互制衡的机制。例如，议会没有参议院这样反对多数专政的机制，更无独立公正的司法机构来否决和制约行政权力的无限膨胀和胡作非为。查韦斯和马杜罗正是依靠委内瑞穷人这个多数的支持而上台的，反过来他们必然处处为穷人着想，杀富济贫。
2012年，埃及的伊斯兰兄弟会首领穆尔西也是依靠伊斯兰兄弟会的多数选票而上台的。因此，他必然按照这个多数行事，提出建立政教合一的伊斯兰极权制国家。由于他的力量在议会占多数，而议会内又无制约他的权力的机构，最高法院院长也是他任命的，所以他的宗教极权制目的几乎快要实现。这就迫使世俗派民众不得不联合军队强行把穆尔西政权推倒，重建新的民主政权。
委内瑞拉和埃及的这两个政权的出现，正是没有分权制衡机制导致多数人对少数人专政或“民主暴政”的典型。而这种现象在少数民主不发达不成熟的国家还可能再现。
第四，分权制衡是防止和减少权力腐败的最有效机制之一。
人的本性有恶的一面，掌握管治权力的人必定会使权力呈恶的形态。而权力又是人类社会必不可少的东西。要减少或消灭它的恶性一面，就必须对它加以监督和限制直至严厉惩罚。根本办法是让授予权力人对权力加以严密监督，以及对权力加以分割，让权力和权力相互牵制，使其无法作恶。
权力作恶，除了仗势欺人，压迫老百姓外，主要是贪污受贿、侵占和抢夺公共和私人财富以肥己。这就是官员或权力的腐败。
正是看到了人性恶和权力作恶的本性，那些具有深遽洞察力的政治思想理论家才提出了权力分立与相互制约的学说。历史和现实证明，这一学说是伟大的，对保障人类的幸福是非常有价值的。而美国制宪者们又把这一思想更广泛、具体、精密地体现在他们的宪法中。正如前面所说的，美国人200多年的实践证明，分权与制衡对美国的稳定发展和繁荣起了巨大作用。在抑制和减少权力腐败问题上更是如此。
美国建国以来，权力腐败现象始终存在，也出现过比较大的腐败浪潮（19世纪下半期），但由于它的有力的分权制衡机制，从横向比较，它仍然要比其他国家尤其是专制国家的腐败现象轻得多。由于美国人不断充实和完善分权制衡机制，当今的美国权力腐败现象已经降到几乎不是政府和社会关注的重要问题了。
几个月前，笔者看到一篇报道，十年以前，美国最高检察机关派人卧底联邦政府，侦察和捉拿贪腐分子，结果，十年之内，只发现十名左右贪腐官员，贪腐金额最高不过一两万美元，最低只有几千美元。而这些数字还不到中国一个小小的村官贪污受贿一亿以上人民币的零头的零头，更不要说中国的贪腐高官贪腐金额高达几十、几百、上千亿元人民币了。
为什么美国官员的腐败如此之轻？分权制衡起了重大作用。联邦政府的所有官员包括总统的权力都是有限的，根本无法以权力来换取他人的回赠。最显著的是美国的州、市、县、里都是自治的，他们的人、财、物等等都是自筹自管，不仰赖中央政府供应或审批。美国土地基本都是私有的，联邦政府不掌握大规模国有土地。这使联邦政府官员基本无处可贪。像中国各级官员那样可以大量出卖国有或集体所有的土地，大量审批这、审批那，中饱私囊，在美国是完全不可想象的。
美国即使有时也出卖一点公共土地或批谁某个大型工程项目，也绝不是像中国那样，由各级第一把手（党委书记）或主要官员说了算，而是由多个部门共同审议批准，公开进行。这也使官员无法贪腐。这就是分权制衡的作用和好处。
第五，分权制衡可以大量减少国家人力、物力、财力的浪费和社会悲剧。
由于官员大规模贪污受贿，国家的公共资金和财产必然被这少数人大量鲸吞，像目前中国官员的贪腐资金每年达几千亿、上万亿，这是何等巨大的损失。而针对官员的贪腐，政府必须组建一个庞大的反贪腐和惩治贪腐的机构。这些人的时间和金钱支付又将使国家付出何等巨大的代价。更重要的是，被揪出的贪腐官员，一般都是国家的有用之才，当他们被惩治后，大多数都要被因禁，极少数还可能被处死。这既是人才的浪费，又造成许多新的社会悲剧、家庭悲剧，增加国家和社会的整体负担。而本质上这也是不人道的。
另一重要点是，分权制衡可以严控行政、立法、司法部门的财政开支，制止不必要的开支和浪费，减轻纳税人的负担，增加改善民生的开支。例如美国行政部门的任何预算都须由国会众议院审议批准，参议院同意。美国的各级地方政府和部门，其议会甚至可以具体规定它的图钉、纸张等等的使用数量，超越不得报销。
而这一点，只有实行分权制衡的民主国家才可能如此。专制独裁国家特别是共产极权国家则完全相反，它的中央政府可以不受限制地大规模地花纳税人的钱来办所谓的大事，以显示自己的阔气和权威。举一个例子就够了。去年中国举办APCC会议花了60亿美元，而随后澳大利亚举办的20国峰会只花了10亿美元。为什么，前者是专制国家，后者是民主国家。
那末，如何防止或减少这种现象呢？建立权力分立与相互制衡机制是最好的手段。
前已证明，美国在分权制衡机制控制下，官员贪腐现象很少，所以就不需要像中国那样大张旗鼓大规模地派人到全国各地反腐，更不需要派出大量人员赴世界各国大抓逃亡贪腐分子，乞求外国政府帮助捉拿贪腐分子。这可为国家节省一笔多大的开支啊！
中国的监狱，恐怕是世界上关押贪腐官员最多的国家，应该不下几十万人或还不止吧！而美国监狱，就我的观察，顶多不过关押几百几千个贪腐官员。这又是何等巨大的差别！这就是有分权制衡和无分权制衡的差别！也显示美国建立分权制衡机制的巨大作用和好处！更大好处是美国绝大多数官员不会因贪腐而进监狱，失去自由。可见，美国官员多幸福！中国官员多悲哀！
综上所述，分权制衡对人类社会的发展和进步，无论从哪方面看都是必要的，无可置疑的。而分权制衡又与专制政体特别是共产极权体制水火不相容。分权制衡意味着任何专制政体的灭亡或消失，它只是资本主义民主社会的产物。因此，分权制衡必然和必须是民主的重要内涵。没有分权制衡的民主绝不是真正的完善的民主。那样的“民主”最终一定会滑向专制的泥潭。
2015年9月6日写成
