曾建元
国立台湾大学国家发展研究所法学博士
中华大学行政管理学系副教授
壹、前言
宪法为政治共同体的最高社会契约，现代立宪主义国家莫不以宪法作为统治合法性与正当性的来源。无论如何，宪法作为现实具体存在的文本，至少提供了一个较为明确的权力游戏规则和政治承诺，而可作为政治协商的起点或是各种政治主张的最大公约数。所谓的宪法共识，表现的正是一种从尊重宪法出发的对于维系政治共同体的信约。因此，宪法方可以成为政治权力竞争的最低游戏规则，亦可同时成为确认各种政治力量在政治上之议价与交易结果的政治契约书。
随着社会变迁，各种社会利益均会设法寻求最终在宪法的层次获得权利的承认与保障，这些社会利益集团所支撑的政治力量，如何将其所代言的社会利益表述为一定的政治主张，争取多数人民或政治菁英的认同和支持，进而载入宪法，上升成为国家意志，乃是宪法政治的重要课题。凭借国民制宪权，以宪法革命的方式制定新的宪法文本，是一种宪法变迁途径；遵循既有体制，在既得利益者和新兴政治力量间寻求妥协，进行修宪，是一种途径；又或者通过立法与司法实践填补宪法规范的空缺，亦是一种途径。如以显性的宪法文本变动展开宪法变迁，则制宪与修宪的差异，就在于新兴的政治力量是否大到足以推翻旧体制和创造新的宪政秩序。
台湾并未参与中华民国之建国，台湾光复之后，所参与之中华民国制宪，则是着眼于大中国于对日本抗战胜利后和平建国之规划，是以当一九四九年十月中华人民共和国建国、台湾成为中华民国于中国内战溃败后统治权残存之领土，〈中华民国宪法〉基于中国之庞大治理架构，便成为岛屿台湾之治理所无法承受之重，换言之，岛屿台湾所需的是一套适应于自身治理条件的宪法架构；然而在宪法架构之外，台湾还另存在着国家认同问题，这一问题的发生和中国国民党党国治理台湾的失策有关，而台湾的国际法地位未经〈旧金山和平条约〉和〈中日和平条约〉明文确认，则又提供了台湾民族主义者的另一种想象空间，这也是〈中华民国宪法〉在台湾受到质疑的重要原因之一。
尽管〈中华民国宪法〉作为台湾宪法文本的形式和内容均受到不等的挑战，〈中华民国宪法〉毕竟仍是台湾唯一具有实效性的立宪主义宪法文本，其所彰显的普世价值，为台湾朝野所共同信守，因而纵使台湾民族主义与台湾民主运动的合力尚不足以创造出足以完全取代中华民国的台湾新国家，〈中华民国宪法〉仍然可以作为台湾政治的最大共识基础，职是之故，台湾的民主化历程，乃不得不环绕着〈中华民国宪法〉的修正而同步展开，〈中华民国宪法〉的修正乃为台湾宪法政治的中心议题。
〈宪法〉的修正，则必须遵循着〈宪法〉所先定的宪法修正程序，但宪法修正程序亦不排除可以通过修宪来加以变更。修宪要能够实现，则至少修宪的规定必须满足，而修宪规定得以满足，则意味着支持修宪者拥有足够的政治实力以完成修宪，这包括取得依修宪程序通过修宪所需要的赞成票数，以及获得社会支持修宪的高度共识。〈中华民国宪法〉自一九九一年至今，已历经七次修正，修正的动因皆与政党政治生态的变化有关，而修正的范围亦包括修宪程序。本文乃欲就修宪程序与政党政治生态两个变项，探讨历次修宪研议之过程，尝试建立不同之修宪模式，分析其成功之因素或可取之经验，以作为今后台湾朝野推动宪政改造或议决国家重大政策之参考。
贰、修宪程序规定之演变
〈中华民国宪法〉系依政治协商会议修改〈五五宪草〉之决议，在〈政协宪草〉的基础上，于一九四六年十二月二十五日经制宪国民大会三读通过，一九四七年元旦由国民政府公布，一九四七年十二月二十五日起实施。行宪伊始，因国民政府与中国共产党内战蠭起，第一届国民大会于一九四八年乃有〈动员戡乱时期临时条款〉之制定，授权总统实施国家紧急权，冻结部份〈宪法〉本文。一九四九年十月一日，中华人民共和国建国，〈中华民国宪法〉之有效实施法域限缩而仅余中华民国有效统治之台湾及若干岛屿。一九九一年，第一届国民大会于台湾废除〈动员戡乱时期临时条款〉，并进行第一次修宪，就国家统一前台湾宪政发展之需要，制定了〈中华民国宪法增修条文〉。
〈中华民国宪法〉于第一百七十四条规定之修宪程序如下：「宪法之修改，应依左列程序之一为之：
一、由国民大会代表总额五分之一之提议，三分之二之出席，及出席代表四分之三之决议，得修改之。
二、由立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，拟定宪法修正案，提请国民大会复决。此项宪法修正案，应于国民大会开会前半年公告之。」
由于中华民国统治中国时期，面对广土众民，治理能力上乃存在时空上之限制，因而特以国民大会代替全国人民行使政权，政权即为国民主权之行使权利，故而在修宪程序之设计，亦由国民大会以代议机关之形式与程序，代表全国人民行使修宪权，因而为一独占修宪权之特设机关。惟国民大会代表与选民之关系系法定自由委任关系，国代非仅为其选区选民之民意代表，亦于与其他选区之国代意思融合后，成为全体国民之代表，因此国代之议事，并不受选民意志之机械拘束，而拥有完整之意思自主空间，虽然原选区选民亦有权发动罢免予以解职。
关于修宪程序，则随国民大会性质之变更和废除，有进一步的更迭。修宪程序之更迭，和中华民国在台湾统治的客观条件有关，亦即以台湾有限之幅员以及当代之行政管理技术，已经可以克服人民直接行使主权的技术障碍，国民大会建制之必要性与正当性皆已不在，因而废除国民大会，自一九九零年三月台北野百合学生运动，即已寖假成为法政学界和具有台湾主体意识国民之共识。一九九九年九月，第三届国民大会第四次会议通过之第五次修宪，修正〈增修条文〉第一条，将国民大会代表改制为选民之命令委任代表，而以立法委员选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配当选名额，亦即以依附立法委员选举之比例代表制方式产生之，而随立委选举而改选。如是，则除开少数之独立参选人，国民大会代表个人之意志自主空间乃大为限缩，对于所属政党以其所代表民意所为之主张，乃应为机械之反映，否则一旦为所属政党开除党籍，其国大代表职务也就同时遭到解除。至于国大修宪之职权，第五次修宪〈增修条文〉第一条第六项则规定：「……四、依宪法第二十七条第一项第三款及第一百七十四条第一款之规定，修改宪法。五、依宪法第二十七条第一项第四款及第一百七十四条第二款之规定，复决立法院所提之宪法修正案。」完全同于〈宪法〉本文之规定，于此则存在一重大问题，即全额比例制下之代表，议事意思之是否自主，端赖政党放手与否，实际上，政党乃可藉由党纪控制国代，反而使政党的意志在实际上反而绝对地凌驾了国代，而若有单一政党获得国大过半数席次，该党党中央即可完全主导修宪之过程与结果。
第五次修宪最后则经司法院大法官于〈释字第四九九号解释〉中以国代和立委同时延长本届任期至二零零二年六月三十日，违反民选公职人员定期改选所彰显之民意政治、责任政治等〈宪法〉基本价值，加以认为修宪违背正当程序，乃于二零零零年三月二十四日解释文宣告当日予以废弃，第四届国大代表乃未依第五次修宪条文而举行选举。
第六次修宪则于二零零零年四月由第三届国民大会第五次会议完成，国民大会与修宪程序之相关规定皆有所修正，第六次修宪之〈增修条文〉第一条第一项规定如下：「国民大会代表三百人，于立法院提出宪法修正案、领土变更案，经公告半年，或提出总统、副总统弹劾案时，应于三个月内采比例代表制选出之，不受宪法第二十六条、第二十八条及第一百三十五条之限制。比例代表制之选举方式以法律定之」；第一条第二项规定：「国民大会之职权如左，不适用宪法第四条、第二十七条第一项第一款至第三款及第二项、第一百七十四条第一款之规定：一、依宪法第二十七条第一项第四款及第一百七十四条第二款之规定，复决立法院所提之宪法修正案。……」第一条第四项前段则规定：「国民大会代表任期与集会期间相同，宪法第二十八条之规定停止适用。」国大代表仍依第五次修宪前之〈增修条文〉规定，以全额政党比例代表制由选民直接选举产生，国代即依各政党之得票率，由各政党依其提名名单，依序分配党籍国代候选人之当选席次，但不同于以往的是，第六次修宪令国大制度取法于美国的总统选举人团，仅依行使特定职权之任务而选出，任务完成即任满，并非为一常态性之建制。关于任务型国代与选民之关系，则一如第五次修宪之构想，为命令委任关系，所不同者，为提名国代候选人之各政党，必须事前表明其对特定宪政任务的立场，于此而与支持该党的选民形成一政治契约，惟该一政治契约仅具事实上的拘束力，该一政党倘若违背原先之政治承诺，并没有任何具有权威之机关可认定该一情事，从而解除该政党籍代表之职务。尽管如此，因国民大会已无修宪提案权，仅有宪法修正案之复决权，而立法院之修宪提案则经三读程序完成，加以立法院为日常民主政治运作之中心，各党政治菁英集中之机关，由各政党依比例分配产生之国代，欲推翻各该政党于立法院所同意之宪法修正案，除非各该政党于修宪案特定内容之立场前后有重大转变，否则就各政党内部之政治生态、政治伦理与政党纪律而言，皆无其可能。虽说如此，第七次修宪仍发生了原在立法院支持修宪的亲民党与台湾团结联盟于国代选举时立场逆转之情事，时有社会运动团体诚信修宪联盟对其政治诚信大加挞伐，惟两党席次合计极小，皆于中国国民党和民主进步党主导之大局不起决定性的影响。修宪国代选举不排除有不支持立法院修宪案之政治团体或独立人士参与，但因立法院为台湾之政治中心，极难想象有未参与立法院选举与运作之政治或社会力量有能力推翻立法院所代表之民意，所以立法院所提出之宪法修正案未通过国大复决之机率乃微乎其微。
职是之故，第六次修宪后之修宪程序，则将修宪案审议与拟定的正式程序，由国民大会完全地移转至立法院，国民大会形式上虽为修宪复决之机关，国代选举实质则为准公民复决，而因选民在任务型代选举中的投票行为，仍受原先之政党支持倾向所支配，不太可能有太大比例会不认同所支持政党的修宪立场，因而只要宪法修正案在立法院获得多数政党之支持而通过，选民对于这些政党的支持便会在政党比例制国代的选举中转化为对这些政党修宪行动的一种授权或认可，换言之，立法院就成为了实质的修宪机关。
二零零五年第七次修宪即依第六次修宪所通过之修宪程序为之，该次修宪则又进一步修正修宪程序，新修正之现行〈增修条文〉第一条第一项乃规定：「中华民国自由地区选举人于立法院提出宪法修正案、领土变更案，经公告半年，应于三个月内投票复决，不适用宪法第四条、第一百七十四条之规定。」第十二条则再规定：「宪法之修改，须经立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，提出宪法修正案，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半数，即通过之，不适用宪法第一百七十四条之规定。」此次修正并未改变既有由立法院提案的程序，却根本地废除了国民大会之建制，将其复决宪法修正案之权力，回归予人民直接行使，即公民复决。
表面上看，第七次修宪似乎为向政协无形国大原则的复归，为人民对其主权权利的直接行使，但「有效同意票过选举人总额之半数」之可决门坎，却在实际上几乎根本地阻却了修宪案通过公民复决的可能性，因为这一门坎极难突破。该一门坎规定系〈公民投票法〉关于复决可决门坎规定的援用，但问题是，这一规定要求支持者积极表态和进行动员，却有将不表态或弃权者视同反对者之效果。事实上弃权者在表意的形式上乃是无意见，并不同于反对者，因此这一规定背后的精神，乃于公民复决修宪并不友善，而有意增加其制度性之障碍，妨害人民主权的真正实现。日本关于修宪复决之可决，依其〈日本国宪法〉第九十六条和〈国民投票法〉之规定，国会通过之宪法修正案仅需获国民公投有效票过半数支持即可，因而支持或反对修宪者，皆应于投票中表态。这一规定，使正反双方武器相当，必须同时对人民进行游说和争取，而可使人民在此一过程中，对于修宪的主张及其效果有多的认识和承担，此一以有效票过半数为基准的可决门坎设计，乃远较我国为合理。
我国〈宪法〉之现行修宪程序，由于门坎甚高，修宪案难以通过，基本上乃完全阻绝了通过修宪展开宪法变迁的机会，而使〈宪法〉反而在某种意义上成为台湾未完成的民主转型过程的最后障碍。陈水扁虽认为所谓公投入宪后使现行〈宪法〉的台湾宪法特质更加凸显，但不合理的修宪程序反而使台湾人民今后无法真正行使国民主权。
由上可知，第一至六次修宪，其所适用之程序为〈宪法〉本文之规定，国民大会为独占修宪权之机关；第七次修宪则依第六次修宪后之〈宪法增修条文〉规定，由立法院发动修宪，任务型国民大会复决。
参、宪法政治生态的变化及其影响
七次修宪之间，第一至六次修宪，共经历三届国民大会，第七次修宪之修宪提案则由第六届立法院议决通过提出，任务型国民大会复决通过。
第一届国大于一九四八年成立于南京，第一届国代以中国大陆事实上因中华人民共和国之统治而无法办理改选为由留任，虽然动员戡乱时期于台湾进行第一届国代之补选与增额定期改选，台湾人民定期选举之国代人数，与国大总席次相较，仍不成比例。而未经定期改选之资深国代，则绝大多数为国民党籍或亲国民党之花瓶小党人士，因为若非如此，这些代表就不会选择跟随中华民国中央政府迁徙来台。由于第一届国大第八次会议原拟修正之〈临时条款〉，未达满足台湾人民对于国会全面改选之期待，加以涉及扩权与自肥，因而引起民怨，从而引爆野百合学运。基本上，第一届国代多数以法统自居，不愿在台湾改选，与李登辉担任党主席而期待主导国会全面改选议题的国民党立场相左，这也因此而一度连累及李登辉参与第一届国大内部第八任总统选举之选情。但终究仍支持国民党所定下之一机关两阶段之修宪策略，依国民党之规划，召开第二次临时会议，进行第一次修宪，制定〈增修条文〉，赋与国会全面在台湾改选之法源，从而终结自身之任期，是为程序修宪。
第二届国大于一九九二年成立至一九九六年改选，国民党拥有绝对多数席次，占有总席次四百零三席中的百分之七十九比例，明显超越修宪可决门坎四分之三多数，民进党席次仅占百分之八，共七十五席，未达足以否决修宪的四分之一议席，甚至必须联合所有在野力量，始能勉强达到法定五分之一席次的修宪提案权，在这一情形下，国民党已充分掌控第二届国大，因而国民党于第二届国代选前完成规划之一机关两阶段修宪策略乃得以大体实现。因国民党党内有支持李登辉党中央之主流派与反李之非主流派之争，双方于总统选举方式有所龃龉，主流派转向支持民进党之总统人民直选主张，非主流派则主张国大改制为总统选举人团，称为委任直选，而以国大建制之保留，象征对全中国之代表性。总统选举方式于第二次修宪悬而未决，于是而有第三次修宪之举行，国民党主流派于取得社会舆论之广泛支持，乃得以主导第三次修宪之完成。
第三届国大于一九九六年成立至二零零零年任满，国民党虽仍居多数，在全部三百二十五席中占一百八十三席，席次率为百分之五十五，民进党则增加至九十九席，占百分之三十，故而国民党已未能掌握修宪主导权，而必须与民进党合作始得推动修宪，两党则藉由国家发展会议达成修宪之基本共识。另一方面，由于国大常设化，机关自主性日趋明显，国代又具有民意基础，因而第五、六次修宪，均为国民党国大党团自行与在野党党团展开合作而推动者。
第七次修宪由第五届立法院主导，该届立法院于二零零一年十二月选出，总席次为二百二十五席，民进党获得八十七席，国民党六十八席，亲民党四十六席，台湾团结联盟十三席，新党一席。民进党从国会少数党变成最大党，国民党则因亲民党和台联党的两相拉扯，席次剧减，泛绿阵营与泛蓝阵营两大政治阵营对峙的格局已然成形。而因任何一方皆未取得修宪主导权，因而必须合作始得修宪。第五届立委选举时，民进党和台联党皆以国会减半为号召，国会减半行动联盟遂与泛绿个别立委候选人签立推动国会席次减半修宪之承诺书，至第五届立委任满改选前夕，国会减半行动联盟要求泛绿立委履行修宪承诺，泛绿立委为避免影响第六届立委选情，乃起而推动修宪提案，国民党评估后认为，该案鼓舞之民气不可逆其锋，乃随之表态支持。二零零五年五月，任务型国代选举，全部三百席中，民进党获得一百二十七席，国民党一百一十七席，两党席次核计占百分之八十一，远超过原来修宪程序之四分之三可决门坎，因而两党也就任由立法院通过之〈国民大会组织法〉规定四分之三之复决门坎，最终则通过第七次修宪。
七次修宪间宪法政治生态之演进，第一届国大中，国民党一党独大，第二届国大国民党仍居多数，但随着威权终结，国民党党内生态亦趋于多元，民进党亦已崛起，最重要的，是国大亦已形成其机关自主性格；第三届国大国民党绝对优势已经不再，必须与民进党合作，而国大之机关自主性亦已成熟；第五届立法院无一政党拥有绝对优势，修宪则有赖于大党间的合作。
肆、修宪模式之观察与建立
回顾修宪之历程，对于民主化后宪政秩序之建构具有决定性的修宪，厥为第一次修宪和第四次修宪。第一次修宪决定了一机关两阶段的修宪策略，第三次修宪则为第二阶段实质修宪之延伸。国是会议确立了宪政改革的正当性，使总统选举方式和国会全面改选成为宪改的主导议题，国民党内的修宪策划小组，则在维持五权宪法架构的前提下，细致地规划了以台湾为主体的宪政蓝图；第四次修宪则为国家发展会议共识的落实，国发会基于国、民两党的合作，决定了总统于台湾直接民选后的宪政架构，确立了向总统倾斜的半总统制宪政体制、以立法院为中心的单一国会，以及省级虚级化，其后第五、六、七次修宪的重点，则无不在实现单一国会的目标，弱化国民大会的功能，而最终予以废除，在此同时，则以立法委员选举制度之改革，带动立法院国会功能的提升。
第一次与第四次修宪，皆基于全局式的宪政工程而发动。全局式的宪政工程涉及整体宪政秩序的全面检讨，需要凝聚高度的社会共识，同时也需要极为专业与精密的审议。社会共识的凝聚，则要从作为社会意见代言者的相关性政党着手，并由其承担向其支持者进行政策营销的责任，否则无从整理与拼凑零碎化的社会舆情为脉络与条理清晰的几个命题，并且有效动员社会的支持。专业与精密的宪政研议，则需要有宪法专家学者的参与，不仅从事先期的幕僚作业，也实际参与重大的宪政辩论与政治决定，但这些人乃未必具有选举政治上的实力，因而需要为其特别打造参与修宪决策的空间。政治协商会议、国是会议与国家发展会议，均非宪政体制内之机关，但因能完整纳入具有代表性与影响力的各党政治菁英与社会贤达，并能有效地创造菁英间及其与宪法专家的对话场域，因而民主正当性并不下于体制内之民意机关或修宪机关，而更创造了宪改的另一正当性来源。在此一情形下，民选修宪机关的最大功能，则是在赋与宪政圆桌会议之结论以合法性，即以一般修宪程序完成修宪政策的合法化，这是因为宪法或宪政民主价值为修宪的正当性基础，修宪程序则具有神圣的仪式化作用，坚定政治共同体成员对于遵守修宪共识的信念和许诺。
由此审视陈水扁催生台湾新宪法运动或第二阶段宪政改造何以失败，根本原因就在于未能有效创造出朝野宪改对话的平台，国民党和亲民党及其支持者，也就不会参与此一过程，宪改共识也就无以凝聚。
本文则将体制外机制和体制机制并用，最大化地纳入政治菁英和宪法专家的修宪模式，试著称之为双重正当性模式，体制外机制的正当性在于扩大参与和政治实力团体之间的相互认可与合作，体制正当性则来自于修宪程序的合法性和民意通过修宪代表或公民复决的认可，本文从而认定此可能适为台湾宪改经验中的成功方程式，至于如何创造出朝野参与宪改对话的空间，则和宪改的客观国内外政治条件和政治菁英的主观意志有关，此则非本文主题，兹不赘述。
至于单一正当性之修宪模式，在修宪途径下，自然是指既有体制下民选修宪机关关于修宪权的发动和行使。宪法代表国家意志，具有最高法效力，如果由单一修宪机关总揽整个修宪工程，倘若修宪机关之组成系来自于民选之政治人物，由于当中不乏以政治为事业者，存在利用修宪扩权谋利的自利动机乃极为正常，对于修宪权予以制衡监督，基于法政哲学对于有权者权力集中从而腐化的性恶疑虑，亦相当合理。第五次修宪的失败，由此观之，正就在于国大的机关自主性和自利动机脱离了政党和其他社会力量的控制，以致于修宪结果充满维护国大建制和在任国代政治利益的色彩，而难以服众。当时曾有议长苏南成以国大延任换取其同意全面修宪的传闻，纵使为真，其最终能否开诚布公，宪法之法理逻辑是否合理，亦难以令人有所期待。又如第六次修宪，在二零零零年大选后的紊乱政局中杀出重围，国大改制为任务型固然具有极大贡献，亦难免予人有借机封堵亲民党提前攀上政治舞台用意之质疑。第七次修宪利用立委改选创造动能，固为成功之个案，但关于国会席次减半、选举方式，乃至于公投入宪的合理设计，则只见立法院内之政党协商与黑箱作业，不见与社会对话下铺陈其论证之用心。
伍、结语
如何记取修宪之经验教训，改善国家重大争议决策之质量，长久以来，即深为有识者所关切。陈水扁任内推动之第二阶段宪政改造或催生台湾新宪法运动，曾经有借用加拿大卑诗省宪法经验，引进审议式民主之倡议。但修宪终究不能回避修宪程序、不能不与在野党和社会各界之异议者进行合作，始能可长可久，成为政治共同体团结的誓约。同理，国家之重大争议政策，如果无法在立法院之日常政治中得到审慎的讨论与思辩，则另行创造菁英与公众审议之场域，追求基于合理论证之决策质量，再交由立法院完成政策合法化，亦不失为一可行之道。
国立台湾大学国家发展研究所法学博士
中华大学行政管理学系副教授
壹、前言
宪法为政治共同体的最高社会契约，现代立宪主义国家莫不以宪法作为统治合法性与正当性的来源。无论如何，宪法作为现实具体存在的文本，至少提供了一个较为明确的权力游戏规则和政治承诺，而可作为政治协商的起点或是各种政治主张的最大公约数。所谓的宪法共识，表现的正是一种从尊重宪法出发的对于维系政治共同体的信约。因此，宪法方可以成为政治权力竞争的最低游戏规则，亦可同时成为确认各种政治力量在政治上之议价与交易结果的政治契约书。
随着社会变迁，各种社会利益均会设法寻求最终在宪法的层次获得权利的承认与保障，这些社会利益集团所支撑的政治力量，如何将其所代言的社会利益表述为一定的政治主张，争取多数人民或政治菁英的认同和支持，进而载入宪法，上升成为国家意志，乃是宪法政治的重要课题。凭借国民制宪权，以宪法革命的方式制定新的宪法文本，是一种宪法变迁途径；遵循既有体制，在既得利益者和新兴政治力量间寻求妥协，进行修宪，是一种途径；又或者通过立法与司法实践填补宪法规范的空缺，亦是一种途径。如以显性的宪法文本变动展开宪法变迁，则制宪与修宪的差异，就在于新兴的政治力量是否大到足以推翻旧体制和创造新的宪政秩序。
台湾并未参与中华民国之建国，台湾光复之后，所参与之中华民国制宪，则是着眼于大中国于对日本抗战胜利后和平建国之规划，是以当一九四九年十月中华人民共和国建国、台湾成为中华民国于中国内战溃败后统治权残存之领土，〈中华民国宪法〉基于中国之庞大治理架构，便成为岛屿台湾之治理所无法承受之重，换言之，岛屿台湾所需的是一套适应于自身治理条件的宪法架构；然而在宪法架构之外，台湾还另存在着国家认同问题，这一问题的发生和中国国民党党国治理台湾的失策有关，而台湾的国际法地位未经〈旧金山和平条约〉和〈中日和平条约〉明文确认，则又提供了台湾民族主义者的另一种想象空间，这也是〈中华民国宪法〉在台湾受到质疑的重要原因之一。
尽管〈中华民国宪法〉作为台湾宪法文本的形式和内容均受到不等的挑战，〈中华民国宪法〉毕竟仍是台湾唯一具有实效性的立宪主义宪法文本，其所彰显的普世价值，为台湾朝野所共同信守，因而纵使台湾民族主义与台湾民主运动的合力尚不足以创造出足以完全取代中华民国的台湾新国家，〈中华民国宪法〉仍然可以作为台湾政治的最大共识基础，职是之故，台湾的民主化历程，乃不得不环绕着〈中华民国宪法〉的修正而同步展开，〈中华民国宪法〉的修正乃为台湾宪法政治的中心议题。
〈宪法〉的修正，则必须遵循着〈宪法〉所先定的宪法修正程序，但宪法修正程序亦不排除可以通过修宪来加以变更。修宪要能够实现，则至少修宪的规定必须满足，而修宪规定得以满足，则意味着支持修宪者拥有足够的政治实力以完成修宪，这包括取得依修宪程序通过修宪所需要的赞成票数，以及获得社会支持修宪的高度共识。〈中华民国宪法〉自一九九一年至今，已历经七次修正，修正的动因皆与政党政治生态的变化有关，而修正的范围亦包括修宪程序。本文乃欲就修宪程序与政党政治生态两个变项，探讨历次修宪研议之过程，尝试建立不同之修宪模式，分析其成功之因素或可取之经验，以作为今后台湾朝野推动宪政改造或议决国家重大政策之参考。
贰、修宪程序规定之演变
〈中华民国宪法〉系依政治协商会议修改〈五五宪草〉之决议，在〈政协宪草〉的基础上，于一九四六年十二月二十五日经制宪国民大会三读通过，一九四七年元旦由国民政府公布，一九四七年十二月二十五日起实施。行宪伊始，因国民政府与中国共产党内战蠭起，第一届国民大会于一九四八年乃有〈动员戡乱时期临时条款〉之制定，授权总统实施国家紧急权，冻结部份〈宪法〉本文。一九四九年十月一日，中华人民共和国建国，〈中华民国宪法〉之有效实施法域限缩而仅余中华民国有效统治之台湾及若干岛屿。一九九一年，第一届国民大会于台湾废除〈动员戡乱时期临时条款〉，并进行第一次修宪，就国家统一前台湾宪政发展之需要，制定了〈中华民国宪法增修条文〉。
〈中华民国宪法〉于第一百七十四条规定之修宪程序如下：「宪法之修改，应依左列程序之一为之：
一、由国民大会代表总额五分之一之提议，三分之二之出席，及出席代表四分之三之决议，得修改之。
二、由立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，拟定宪法修正案，提请国民大会复决。此项宪法修正案，应于国民大会开会前半年公告之。」
由于中华民国统治中国时期，面对广土众民，治理能力上乃存在时空上之限制，因而特以国民大会代替全国人民行使政权，政权即为国民主权之行使权利，故而在修宪程序之设计，亦由国民大会以代议机关之形式与程序，代表全国人民行使修宪权，因而为一独占修宪权之特设机关。惟国民大会代表与选民之关系系法定自由委任关系，国代非仅为其选区选民之民意代表，亦于与其他选区之国代意思融合后，成为全体国民之代表，因此国代之议事，并不受选民意志之机械拘束，而拥有完整之意思自主空间，虽然原选区选民亦有权发动罢免予以解职。
关于修宪程序，则随国民大会性质之变更和废除，有进一步的更迭。修宪程序之更迭，和中华民国在台湾统治的客观条件有关，亦即以台湾有限之幅员以及当代之行政管理技术，已经可以克服人民直接行使主权的技术障碍，国民大会建制之必要性与正当性皆已不在，因而废除国民大会，自一九九零年三月台北野百合学生运动，即已寖假成为法政学界和具有台湾主体意识国民之共识。一九九九年九月，第三届国民大会第四次会议通过之第五次修宪，修正〈增修条文〉第一条，将国民大会代表改制为选民之命令委任代表，而以立法委员选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配当选名额，亦即以依附立法委员选举之比例代表制方式产生之，而随立委选举而改选。如是，则除开少数之独立参选人，国民大会代表个人之意志自主空间乃大为限缩，对于所属政党以其所代表民意所为之主张，乃应为机械之反映，否则一旦为所属政党开除党籍，其国大代表职务也就同时遭到解除。至于国大修宪之职权，第五次修宪〈增修条文〉第一条第六项则规定：「……四、依宪法第二十七条第一项第三款及第一百七十四条第一款之规定，修改宪法。五、依宪法第二十七条第一项第四款及第一百七十四条第二款之规定，复决立法院所提之宪法修正案。」完全同于〈宪法〉本文之规定，于此则存在一重大问题，即全额比例制下之代表，议事意思之是否自主，端赖政党放手与否，实际上，政党乃可藉由党纪控制国代，反而使政党的意志在实际上反而绝对地凌驾了国代，而若有单一政党获得国大过半数席次，该党党中央即可完全主导修宪之过程与结果。
第五次修宪最后则经司法院大法官于〈释字第四九九号解释〉中以国代和立委同时延长本届任期至二零零二年六月三十日，违反民选公职人员定期改选所彰显之民意政治、责任政治等〈宪法〉基本价值，加以认为修宪违背正当程序，乃于二零零零年三月二十四日解释文宣告当日予以废弃，第四届国大代表乃未依第五次修宪条文而举行选举。
第六次修宪则于二零零零年四月由第三届国民大会第五次会议完成，国民大会与修宪程序之相关规定皆有所修正，第六次修宪之〈增修条文〉第一条第一项规定如下：「国民大会代表三百人，于立法院提出宪法修正案、领土变更案，经公告半年，或提出总统、副总统弹劾案时，应于三个月内采比例代表制选出之，不受宪法第二十六条、第二十八条及第一百三十五条之限制。比例代表制之选举方式以法律定之」；第一条第二项规定：「国民大会之职权如左，不适用宪法第四条、第二十七条第一项第一款至第三款及第二项、第一百七十四条第一款之规定：一、依宪法第二十七条第一项第四款及第一百七十四条第二款之规定，复决立法院所提之宪法修正案。……」第一条第四项前段则规定：「国民大会代表任期与集会期间相同，宪法第二十八条之规定停止适用。」国大代表仍依第五次修宪前之〈增修条文〉规定，以全额政党比例代表制由选民直接选举产生，国代即依各政党之得票率，由各政党依其提名名单，依序分配党籍国代候选人之当选席次，但不同于以往的是，第六次修宪令国大制度取法于美国的总统选举人团，仅依行使特定职权之任务而选出，任务完成即任满，并非为一常态性之建制。关于任务型国代与选民之关系，则一如第五次修宪之构想，为命令委任关系，所不同者，为提名国代候选人之各政党，必须事前表明其对特定宪政任务的立场，于此而与支持该党的选民形成一政治契约，惟该一政治契约仅具事实上的拘束力，该一政党倘若违背原先之政治承诺，并没有任何具有权威之机关可认定该一情事，从而解除该政党籍代表之职务。尽管如此，因国民大会已无修宪提案权，仅有宪法修正案之复决权，而立法院之修宪提案则经三读程序完成，加以立法院为日常民主政治运作之中心，各党政治菁英集中之机关，由各政党依比例分配产生之国代，欲推翻各该政党于立法院所同意之宪法修正案，除非各该政党于修宪案特定内容之立场前后有重大转变，否则就各政党内部之政治生态、政治伦理与政党纪律而言，皆无其可能。虽说如此，第七次修宪仍发生了原在立法院支持修宪的亲民党与台湾团结联盟于国代选举时立场逆转之情事，时有社会运动团体诚信修宪联盟对其政治诚信大加挞伐，惟两党席次合计极小，皆于中国国民党和民主进步党主导之大局不起决定性的影响。修宪国代选举不排除有不支持立法院修宪案之政治团体或独立人士参与，但因立法院为台湾之政治中心，极难想象有未参与立法院选举与运作之政治或社会力量有能力推翻立法院所代表之民意，所以立法院所提出之宪法修正案未通过国大复决之机率乃微乎其微。
职是之故，第六次修宪后之修宪程序，则将修宪案审议与拟定的正式程序，由国民大会完全地移转至立法院，国民大会形式上虽为修宪复决之机关，国代选举实质则为准公民复决，而因选民在任务型代选举中的投票行为，仍受原先之政党支持倾向所支配，不太可能有太大比例会不认同所支持政党的修宪立场，因而只要宪法修正案在立法院获得多数政党之支持而通过，选民对于这些政党的支持便会在政党比例制国代的选举中转化为对这些政党修宪行动的一种授权或认可，换言之，立法院就成为了实质的修宪机关。
二零零五年第七次修宪即依第六次修宪所通过之修宪程序为之，该次修宪则又进一步修正修宪程序，新修正之现行〈增修条文〉第一条第一项乃规定：「中华民国自由地区选举人于立法院提出宪法修正案、领土变更案，经公告半年，应于三个月内投票复决，不适用宪法第四条、第一百七十四条之规定。」第十二条则再规定：「宪法之修改，须经立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，提出宪法修正案，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半数，即通过之，不适用宪法第一百七十四条之规定。」此次修正并未改变既有由立法院提案的程序，却根本地废除了国民大会之建制，将其复决宪法修正案之权力，回归予人民直接行使，即公民复决。
表面上看，第七次修宪似乎为向政协无形国大原则的复归，为人民对其主权权利的直接行使，但「有效同意票过选举人总额之半数」之可决门坎，却在实际上几乎根本地阻却了修宪案通过公民复决的可能性，因为这一门坎极难突破。该一门坎规定系〈公民投票法〉关于复决可决门坎规定的援用，但问题是，这一规定要求支持者积极表态和进行动员，却有将不表态或弃权者视同反对者之效果。事实上弃权者在表意的形式上乃是无意见，并不同于反对者，因此这一规定背后的精神，乃于公民复决修宪并不友善，而有意增加其制度性之障碍，妨害人民主权的真正实现。日本关于修宪复决之可决，依其〈日本国宪法〉第九十六条和〈国民投票法〉之规定，国会通过之宪法修正案仅需获国民公投有效票过半数支持即可，因而支持或反对修宪者，皆应于投票中表态。这一规定，使正反双方武器相当，必须同时对人民进行游说和争取，而可使人民在此一过程中，对于修宪的主张及其效果有多的认识和承担，此一以有效票过半数为基准的可决门坎设计，乃远较我国为合理。
我国〈宪法〉之现行修宪程序，由于门坎甚高，修宪案难以通过，基本上乃完全阻绝了通过修宪展开宪法变迁的机会，而使〈宪法〉反而在某种意义上成为台湾未完成的民主转型过程的最后障碍。陈水扁虽认为所谓公投入宪后使现行〈宪法〉的台湾宪法特质更加凸显，但不合理的修宪程序反而使台湾人民今后无法真正行使国民主权。
由上可知，第一至六次修宪，其所适用之程序为〈宪法〉本文之规定，国民大会为独占修宪权之机关；第七次修宪则依第六次修宪后之〈宪法增修条文〉规定，由立法院发动修宪，任务型国民大会复决。
参、宪法政治生态的变化及其影响
七次修宪之间，第一至六次修宪，共经历三届国民大会，第七次修宪之修宪提案则由第六届立法院议决通过提出，任务型国民大会复决通过。
第一届国大于一九四八年成立于南京，第一届国代以中国大陆事实上因中华人民共和国之统治而无法办理改选为由留任，虽然动员戡乱时期于台湾进行第一届国代之补选与增额定期改选，台湾人民定期选举之国代人数，与国大总席次相较，仍不成比例。而未经定期改选之资深国代，则绝大多数为国民党籍或亲国民党之花瓶小党人士，因为若非如此，这些代表就不会选择跟随中华民国中央政府迁徙来台。由于第一届国大第八次会议原拟修正之〈临时条款〉，未达满足台湾人民对于国会全面改选之期待，加以涉及扩权与自肥，因而引起民怨，从而引爆野百合学运。基本上，第一届国代多数以法统自居，不愿在台湾改选，与李登辉担任党主席而期待主导国会全面改选议题的国民党立场相左，这也因此而一度连累及李登辉参与第一届国大内部第八任总统选举之选情。但终究仍支持国民党所定下之一机关两阶段之修宪策略，依国民党之规划，召开第二次临时会议，进行第一次修宪，制定〈增修条文〉，赋与国会全面在台湾改选之法源，从而终结自身之任期，是为程序修宪。
第二届国大于一九九二年成立至一九九六年改选，国民党拥有绝对多数席次，占有总席次四百零三席中的百分之七十九比例，明显超越修宪可决门坎四分之三多数，民进党席次仅占百分之八，共七十五席，未达足以否决修宪的四分之一议席，甚至必须联合所有在野力量，始能勉强达到法定五分之一席次的修宪提案权，在这一情形下，国民党已充分掌控第二届国大，因而国民党于第二届国代选前完成规划之一机关两阶段修宪策略乃得以大体实现。因国民党党内有支持李登辉党中央之主流派与反李之非主流派之争，双方于总统选举方式有所龃龉，主流派转向支持民进党之总统人民直选主张，非主流派则主张国大改制为总统选举人团，称为委任直选，而以国大建制之保留，象征对全中国之代表性。总统选举方式于第二次修宪悬而未决，于是而有第三次修宪之举行，国民党主流派于取得社会舆论之广泛支持，乃得以主导第三次修宪之完成。
第三届国大于一九九六年成立至二零零零年任满，国民党虽仍居多数，在全部三百二十五席中占一百八十三席，席次率为百分之五十五，民进党则增加至九十九席，占百分之三十，故而国民党已未能掌握修宪主导权，而必须与民进党合作始得推动修宪，两党则藉由国家发展会议达成修宪之基本共识。另一方面，由于国大常设化，机关自主性日趋明显，国代又具有民意基础，因而第五、六次修宪，均为国民党国大党团自行与在野党党团展开合作而推动者。
第七次修宪由第五届立法院主导，该届立法院于二零零一年十二月选出，总席次为二百二十五席，民进党获得八十七席，国民党六十八席，亲民党四十六席，台湾团结联盟十三席，新党一席。民进党从国会少数党变成最大党，国民党则因亲民党和台联党的两相拉扯，席次剧减，泛绿阵营与泛蓝阵营两大政治阵营对峙的格局已然成形。而因任何一方皆未取得修宪主导权，因而必须合作始得修宪。第五届立委选举时，民进党和台联党皆以国会减半为号召，国会减半行动联盟遂与泛绿个别立委候选人签立推动国会席次减半修宪之承诺书，至第五届立委任满改选前夕，国会减半行动联盟要求泛绿立委履行修宪承诺，泛绿立委为避免影响第六届立委选情，乃起而推动修宪提案，国民党评估后认为，该案鼓舞之民气不可逆其锋，乃随之表态支持。二零零五年五月，任务型国代选举，全部三百席中，民进党获得一百二十七席，国民党一百一十七席，两党席次核计占百分之八十一，远超过原来修宪程序之四分之三可决门坎，因而两党也就任由立法院通过之〈国民大会组织法〉规定四分之三之复决门坎，最终则通过第七次修宪。
七次修宪间宪法政治生态之演进，第一届国大中，国民党一党独大，第二届国大国民党仍居多数，但随着威权终结，国民党党内生态亦趋于多元，民进党亦已崛起，最重要的，是国大亦已形成其机关自主性格；第三届国大国民党绝对优势已经不再，必须与民进党合作，而国大之机关自主性亦已成熟；第五届立法院无一政党拥有绝对优势，修宪则有赖于大党间的合作。
肆、修宪模式之观察与建立
回顾修宪之历程，对于民主化后宪政秩序之建构具有决定性的修宪，厥为第一次修宪和第四次修宪。第一次修宪决定了一机关两阶段的修宪策略，第三次修宪则为第二阶段实质修宪之延伸。国是会议确立了宪政改革的正当性，使总统选举方式和国会全面改选成为宪改的主导议题，国民党内的修宪策划小组，则在维持五权宪法架构的前提下，细致地规划了以台湾为主体的宪政蓝图；第四次修宪则为国家发展会议共识的落实，国发会基于国、民两党的合作，决定了总统于台湾直接民选后的宪政架构，确立了向总统倾斜的半总统制宪政体制、以立法院为中心的单一国会，以及省级虚级化，其后第五、六、七次修宪的重点，则无不在实现单一国会的目标，弱化国民大会的功能，而最终予以废除，在此同时，则以立法委员选举制度之改革，带动立法院国会功能的提升。
第一次与第四次修宪，皆基于全局式的宪政工程而发动。全局式的宪政工程涉及整体宪政秩序的全面检讨，需要凝聚高度的社会共识，同时也需要极为专业与精密的审议。社会共识的凝聚，则要从作为社会意见代言者的相关性政党着手，并由其承担向其支持者进行政策营销的责任，否则无从整理与拼凑零碎化的社会舆情为脉络与条理清晰的几个命题，并且有效动员社会的支持。专业与精密的宪政研议，则需要有宪法专家学者的参与，不仅从事先期的幕僚作业，也实际参与重大的宪政辩论与政治决定，但这些人乃未必具有选举政治上的实力，因而需要为其特别打造参与修宪决策的空间。政治协商会议、国是会议与国家发展会议，均非宪政体制内之机关，但因能完整纳入具有代表性与影响力的各党政治菁英与社会贤达，并能有效地创造菁英间及其与宪法专家的对话场域，因而民主正当性并不下于体制内之民意机关或修宪机关，而更创造了宪改的另一正当性来源。在此一情形下，民选修宪机关的最大功能，则是在赋与宪政圆桌会议之结论以合法性，即以一般修宪程序完成修宪政策的合法化，这是因为宪法或宪政民主价值为修宪的正当性基础，修宪程序则具有神圣的仪式化作用，坚定政治共同体成员对于遵守修宪共识的信念和许诺。
由此审视陈水扁催生台湾新宪法运动或第二阶段宪政改造何以失败，根本原因就在于未能有效创造出朝野宪改对话的平台，国民党和亲民党及其支持者，也就不会参与此一过程，宪改共识也就无以凝聚。
本文则将体制外机制和体制机制并用，最大化地纳入政治菁英和宪法专家的修宪模式，试著称之为双重正当性模式，体制外机制的正当性在于扩大参与和政治实力团体之间的相互认可与合作，体制正当性则来自于修宪程序的合法性和民意通过修宪代表或公民复决的认可，本文从而认定此可能适为台湾宪改经验中的成功方程式，至于如何创造出朝野参与宪改对话的空间，则和宪改的客观国内外政治条件和政治菁英的主观意志有关，此则非本文主题，兹不赘述。
至于单一正当性之修宪模式，在修宪途径下，自然是指既有体制下民选修宪机关关于修宪权的发动和行使。宪法代表国家意志，具有最高法效力，如果由单一修宪机关总揽整个修宪工程，倘若修宪机关之组成系来自于民选之政治人物，由于当中不乏以政治为事业者，存在利用修宪扩权谋利的自利动机乃极为正常，对于修宪权予以制衡监督，基于法政哲学对于有权者权力集中从而腐化的性恶疑虑，亦相当合理。第五次修宪的失败，由此观之，正就在于国大的机关自主性和自利动机脱离了政党和其他社会力量的控制，以致于修宪结果充满维护国大建制和在任国代政治利益的色彩，而难以服众。当时曾有议长苏南成以国大延任换取其同意全面修宪的传闻，纵使为真，其最终能否开诚布公，宪法之法理逻辑是否合理，亦难以令人有所期待。又如第六次修宪，在二零零零年大选后的紊乱政局中杀出重围，国大改制为任务型固然具有极大贡献，亦难免予人有借机封堵亲民党提前攀上政治舞台用意之质疑。第七次修宪利用立委改选创造动能，固为成功之个案，但关于国会席次减半、选举方式，乃至于公投入宪的合理设计，则只见立法院内之政党协商与黑箱作业，不见与社会对话下铺陈其论证之用心。
伍、结语
如何记取修宪之经验教训，改善国家重大争议决策之质量，长久以来，即深为有识者所关切。陈水扁任内推动之第二阶段宪政改造或催生台湾新宪法运动，曾经有借用加拿大卑诗省宪法经验，引进审议式民主之倡议。但修宪终究不能回避修宪程序、不能不与在野党和社会各界之异议者进行合作，始能可长可久，成为政治共同体团结的誓约。同理，国家之重大争议政策，如果无法在立法院之日常政治中得到审慎的讨论与思辩，则另行创造菁英与公众审议之场域，追求基于合理论证之决策质量，再交由立法院完成政策合法化，亦不失为一可行之道。
