正在审议中的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则修正案(草案)》规定，公民可以直接提出或起草立法项目。(《兰州晨报》9月25日)这条在地方媒体上并不引人注目的消息，经门户网站在首页重要位置推荐以后，却有了不小的回响。不但有报道称甘肃此举“受到法律界人士的普遍叫好”，甚至有媒体的社评还将之高度评价为“在开启‘公民立法’时代上具有破冰性的意义”。
出自媒体评论员之手的“破冰”破得多了，其意义也就大打折扣。且不说这个“修正案”还未通过——就像一个还未出生的孩子，早早断定她的美丽动人未免为时过早了些。即便如期通过，在我看来意义也不大。道理很简单，难道一个地方人大及其常委会的立法程序中没有规定“公民可以直接提出或起草立法项目”，公民就不可以直接提出或起草立法项目吗？
当然不是。公民的权利，包括政治权利，并不因某个地方性法规明确规定了，它就有，没有明确规定，它就无。所谓立法项目的“提出或起草”，在性质上都只是“建议权”。地方立法机关也许从未或很少考虑过公民在立法项目上的“建议”，但却不能因此而认为公民就没有此“建议权”。宪法在第41条第1款中规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”由此规定出发，公民对立法机关提出一项立法建议甚至以起草立法项目的形式来建议人大或人大常委会审议，不正是公民行使“建议权”的恰当方式吗？
有必要指出的是，一些国家机关总以为公民的权利必须由法律来赐予并规范。事实上，权利不能也不宜在法律文本上一一列举。当今世界只要奉行“法治”的国家，都确立了“权利保留”原则，即宪法和法律对权利的列举，不得被解释为否定或忽视由国民保留的其他权利。因为对权利而言，法无明文禁止即自由。这就是为什么我们的宪法和法律并没有规定我们可以呼吸空气，但我们仍然可以自由地呼吸空气，不会有哪个执法部门来宣称我们呼吸空气是违法行为。我们更不会因为有哪个法律规定了凡公民均可以呼吸空气，就认为这一举措在“权利保障”上具有“破冰性的意义”。
我们的宪法宣称“一切权力属于人民”，立法权当然也不例外。尽管我们确立了人大及其常委会作为立法机关来具体行使立法权，但这并不表示没有成为人大代表的国民就与立法无关。立法的本质是要由人民来决定自己的事情。在法治国家，法律的制定是利益分配和资源配置的主要杠杆。立法的公众参与程度，直接决定着法律的本质。特别是在今天这样一个特殊的转型时代，社会阶层日益分化，并日趋细化，各阶层的利益关系也日渐多元化。人大代表的组成中又存在着“官多民少”，“市民多农民少”等结构上的缺陷，因而很难充分反映普通公众不同利益的需求。在这样的现实背景之下，立法机关理应格外重视立法中的公民参与，并应通过一定的制度设计，让这些公众的意见能够进入到立法程序中来。
事实上，《立法法》在第5条里也明确规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。也就是说，立法机关要做的，并不是要在立法程序中承认公民有提出和起草立法项目的权利，而是应具体规定能保障公民行使其权利的措施。比如对包括公民提出和起草立法项目在内的公民参与立法，规定受理的部门、答复的期限、不予采纳的情况说明、鼓励或奖励的措施等等。这些制度设计必须围绕着立法机关的责任而不是规定或重复公民的权利来展开。
或许，当某个地方立法机关在其立法程序中对自身的责任规定得细致而科学，公民参与立法的各项权利基于此规定都能得到较好的保障，我们才能说，冻结在“公民立法”上的“坚冰”终于“破”了。
(作者系海南大学法学院副教授)
