去年两会，其提出的治理“三公”（公车、公宴、公楼）问题，引发媒体强烈关注。背后的深层原因，是财政预算监督管理体制的不健全，具体表现为形形色色的财政乱象：大量预算外收入未被纳入监管、以公路乱收费为典型的乱收费屡禁不止、广东有人大代表抱怨两天时间看不完800多页预算……
诸多问题该如何破题？日前，本报联合和讯网（http://www.hexun.com/），在线采访了全国人大代表叶青与中央党校研究室副主任周天勇。
财政改革应该与大部制改革联动
记者：叶代表去年提出应治理“三公”(公车、公宴、公楼)问题，备受关注，据悉今年两会你打算再次提降低行政成本的建议，能否具体谈谈？
叶青：公车、办公楼、公务接待确实占我们财政支出比重很大，去年估计大概要花一万亿左右。公众对于行政成本居高不下颇有微词，希望政府通过不断改革降低成本。今年是一个机遇，中央提出实行大部门制，将出现机构比较大的合并，这既是行政管理体制改革，也是整个财政行政支出的一次重要调整。我建议要抓住这一次大部制改革的机遇，把行政支出降下来，比如说几个部合并，可能人员会减少一些，办公楼会出现富余，原来一些公车和接待费用会降低一点。
记者：这直接涉及财政体制问题，事实上，公车、办公楼、公务接待的费用，很多根本就不是从预算内支出的。
周天勇：这确实是一个很大的问题，我们没有把政府收的钱管住。2005年我曾经在一个会上说，预算外收入有八千亿，很多人问这个数字从哪儿来。2004年经济普查数据显示，政府各种收费罚款9367亿，法院和检察院收入356亿，全部加起来9700亿，这些基本都没有进入预算。而且，每年大概以30%的速度增长，我保守按20%估计的话，2007年的规模达到16600多亿，这个规模是非常大的。许多豪华办公楼都是在卖地收入、罚款收入里支出的，没有进入预算内。
记者：对此问题，近年来也出台了一些政策进行约束，比如财政收支两条线，就是为了避免政府乱罚款、滥用罚款。但目前看，效果并不好。
周天勇：实际上，每个地方都有潜规则，这个潜规则叫“超收奖励、罚款分成”。比如收1200万，就奖励50%；罚款分成，罚了一千万，就一人一半。工商局盖大楼财政一般不会拨款，或者顶多差额拨款，最后自己收去。我曾经写过一篇文章，就是财政收支两条线把本来不应该收的钱给合法化，北京一些警察都在拐弯处藏着，等着罚款。
记者：根本问题出在哪？
周天勇：一般公共政府的建立，一个原则是，除了法院可以收一些诉讼费，除了高速路公路警察可以少量收一些超速罚款，一般部门是不允许收费的。特别不允许利用公权力进行收费，要不所有的政府部门都变成税务局了。
叶青：都变成收费局了。
周天勇：对，这是一个很重要的问题。这次的大部制改革，如果不把收费问题解决了，大部制反倒会变成大屏障，一个部门弄很多司局、处，弄很多事业人员、事业机构，问题更严重。所以，财政改革应该与大部制改革联动。
希望恢复大会上读预算报告
记者：就预算内监督而言，人大代表怎样看懂财政预算，是一个老大难问题，作为本届人大代表，你本人看财政预算是怎样的感觉？怎样让普通人大代表看懂财政预算？
叶青：我们的财政预算是不太好看，外行看不懂，内行说不清，我是勉强看懂，完全说清楚还得好好思考一下。
这两年出现一个很糟糕的事情，预算报告不在大会上读，从地方到全国人大都是这样，一次性发三个报告，预算报告和计划报告都不读。你不读的话，很多代表只是翻一下，不会给予特别的关注，有时候象征性讨论一些意见。我曾经提出建议，希望恢复大会上读，不仅要恢复，而且把这个报告做大，做成可以读两个小时，像总理报告一样，尽可能细化一点，让大家边听边想问题，再对报告进行讨论。
记者：要实现这一点应该很简单。
叶青：我这个建议提了两年了，没有被采纳。
周天勇：人民委托人大要把政府怎么样收钱怎么样花钱讨论清楚，如果你从我兜里随便掏钱，随便花了我都不知道，这可不行。所以，你弄出来的东西必须叫我看懂；第二，人大代表应该多一点像叶代表这样的专业人士，人大专门工作委员会应该有具体工作人员，编制预算前几个月交给这些人审，按照辩论咨询听证这些过程，不能就这十几天来审预算，那么多报告肯定没有时间。
叶青：三天时间要审三个报告。
周天勇：而且这个预算很多人也不熟悉，这是一个问题。在一些发达国家，议会拿出60%的时间和精力审预算，经常辩论，我们也应该向这方面改进。第二它提供的报告里面，很多钱装进去，税收大概就是49000亿左右，收费大概16600多亿，土地收入现在两个数字，一个专家说他从国土资源部了解土地出让、矿产权拍卖去年达到13000亿，今年看到一个数字说土地收入大概是12000亿，加上矿产拍卖比这个要多。社保大部分国家都作为财政预算资金要核算的，另外像烟草2000多亿利润。
记者：还有国企分红？
周天勇：国企分红到现在还没有，只有烟草交了二千亿左右。如果加上彩票收入，总数我估计有90000亿，占整个国民生产总值36%。90000多亿花到哪儿了？干什么了？预算内很多都没有，很多时候都是预算外支出。所以，这一次十七大报告也讲到，要推进人民民主政治，我觉得关键就是要人民控制住预算。
预算、编制和执行应该分离
记者：我知道周教授曾经有一个提议要设立总理预算办公室是吗？
周天勇：对，我们现在很多收入没有进入预算，比如一些罚款、收费、土地收入，还有彩票，还有交通行政一些收费都没有进入预算。
记者：在成熟的财政体制下，都应该是预算内的吧？
周天勇：肯定都要进入国库。我们现在非常危险的一种倾向，就是每个部门都想自己搞个预算，自己搞一块田。什么原因？就是部门利益作怪，最后我写了一篇文章，说别最后弄成第一财政部、第二财政部、第三财政部、第四财政部。如果说劳动部要自己收钱，自己编制预算，自己管钱，自己发钱，自己监督自己，现在二亿多人参保，假如说十三亿人都参保，劳动部的钱可能是财政部钱的三分之二，你不成了第二财政部了？国家怎么治理？
古时候，大家账要一个人管。这么一个国家这个部门掌握一块，那个部委管一块，这是非常危险的一种行政治理结构。十七届二中全会提出建立一个现代行政治理结构，钱要一个地方预算，预算要由一个地方来支出，人大要监督行政，一定要弄成这么一个制度。
记者：所有钱都归财政部入国库，然后做预算。
周天勇：对。另外我觉得，应该把预算、编制和执行分开，你这个部门就是收钱和支钱，编预算就控制在总理预算管理办公室，我编预算，我不拨钱也不收钱，这样形成一个制度，叫三分离。
我到美国去，和预算司的司长聊天的时候他说，美国州长从来不找我，什么原因？预算在总统预算办公室编制，找他没用。再一个，预算审批批准辩论在议会两院，找预算编制办公室没用，审完了以后找它，也不能多拨一分，也不能少拨一分，少了也违法，多了也违法。我们现在是“跑部钱进”，什么原因？就是收钱、管钱、批钱、支钱都在一个部门，最后跑你这儿。
当然我觉得成立预算管理办公室，这个可能难度比较大，可能遇到非常大的阻力，但是真正想形成科学的制度，还是应该建立。
行政机关自己审自己非常糟糕
记者：刚才谈得比较多的是预算编制环节，在预算监督环节也存在很多问题，前几天，国家审计署公布了收费公路的审计结果，100条收费公路违规收了149亿，这个数字触目惊心。
叶青：预算监督，其实在某种意义上是更重要的。我们说财政预算要确定执行，要有非常强大的监督能力，那么这里就谈到关于审计的问题，仅仅一百条高速公路就违规收了149亿，几乎每一条高速公路都有违规的地方，这个东西司机都不知道，这是最悲哀的。
今年专项审计之后，大家就很有意见，为什么会出这样的事情？按说，审计监督对于预算的执行或者第二年预算的编制，有非常大的制约能力。但是我们国家审计又是弱势的，因为审计模式有三种：一个叫做立法模式，比如说审计归人大来管；二是司法的模式，审计有一个法院，查出问题可以审判；我们是最糟糕的一种，即行政模式，行政机关自己审自己，可以公布的问题有一定的限制。
记者：修改审计法，让审计系统归人大，这个谈了好多年了。
叶青：我在2003年就带来一个议案，就是让审计系统归为人大，但是这个议案最后没有被确定为议案，很遗憾。答复我的理由是，我的议案涉及宪法的修改，宪法的修改按照人大制度的规定，必须得有五百个人大代表的签名，才能做宪法修改，我只签到三十个人，最后上不了议案，就变成建议。这个建议大概2003、2004年连续提了两年，审计总署曾经也比较关注这个事情，最后还是没有改革。
周天勇：我觉得老百姓的钱怎么收、怎么花，涉及老百姓的利益和政府利益的博弈，建立起这种制衡的权力非常重要。所以我个人觉得，施行人民民主制度，预算就是一块试金石，要把老百姓的收入合适的收过来合适的发出去，不能守着政府自己部门的利益，想坐那个车，吃那个饭，出那个国。
记者：人大代表显然要起到更重要的作用。
周天勇：我觉得一定要真正实现人民监督政府，人大代表政协委员一定不能辜负老百姓期望，一定要说点真话，替人民把政府收钱和花钱管住。过去党校做了一个调研，你觉得当政协委员人大代表是一种荣誉还是替人民说话，80%多代表委员认为是荣誉，这哪行，人大监督政府一定要从理念方面建立起来。
