从江泽民做中共16大报告开始，中共领导人总是说起三结合：把党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来。但是，怎样结合，我们没有看到官方权威学者的具体论述，而且人们也没有感到现在的政治体制和提出结合以前究竟有多大的本质区别。笔者认为，如果执政党真的能做到这三个结合，那么中国的民主政治将迈出跨越性的一步。

也许有人凭直觉就可以坚持认为只要有一党专政，就不可能建成民主国家和法治国家。这种看法是有道理的，但是如果坚持要首先改变一党专政，那么，中国目前最大的政治势力–中国共产党–必将力图推迟任何可能的政治变革。中国人的智慧在于变通，如果我们能找出一条帕累托改进的政治改革途径，那就比事实上的停滞不前要好的多。而这样一种既可能被执政党采纳，又有利于真正的民主法治建设的途径靠中国人民的智慧是可以设计出来的，中共领导人提出的把三项结合起来就可以当作切入点。以下是笔者的一点浅识，希望与有志之士商讨。

总的思路和以前有人提出的政党立宪有很大相似：中共仍然是一党执政，但是通过宪法和法律，对中共的执政党地位、职责、义务作出明确规定，尤其是执政党的权力一定要受到法律限制，而不能是目前这样可以把党权置于法律之上。现在把这三项的具体体现分述如下。

一、党的领导

关于党的领导，《中华人民共和国宪法》只有在序言中有一句：\”中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在…指引下，坚持…\”这句话只是笼统的暗示了中共对整个国家的领导，表面上则是具有文学色彩的领导\”各族人民\”。除此之外，宪法中再无对于中共如何领导的规定。我国宪法对\”党的领导\”的强调程度还不如前苏联，其宪法在第六条明确规定了只有苏共是唯一合法执政党。

然而在现实中，\”党的领导\”却体现为\”党领导一切\”。在计划经济时期，党的权力之手不仅覆盖了所有公共事物，甚至公民个人的婚姻家庭事务往往都求助于党组织来解决。从1993年修宪开始实行市场经济，公民的私人空间在增长，党也从公共事务中有一定退缩。但是，直到今天，党除了垄断一切政府机构和国家机关及全国性的群众团体外，还垄断一切大型企事业单位的控制权。即便是民营企业，党组织也有不可忽视的牵制作用。只有在村民自治比较的发达的村庄，党组织暂时放松了对村民的直接控制。但对于大部分村庄来说，村党支部仍然是最有权力的决策机关。

所谓\”党的领导\”，从法律意义上讲，其实应该就是指中共的执政党地位。党依法行使执政党的权利，并同时履行执政党的义务就已经完全体现了\”党的领导\”。\”党领导一切\”的观念既是过时的，也是和法治国家的原则相冲突的。我们应当从现代的宪政国家理念考虑执政党的权利和义务，并用法律固定下来。先来看看执政党应该具有何种权利。

首先，执政党有出任政府首脑和各部部长的权利。执政自然要有一套政府班子，政府班子的绝大部分成员出自执政党是一党执政的应有之意。国家的最高行政机关是国务院。宪法第62条第5款规定，国务院总理由全国人大选举产生，其他主要人员由总理提名，需全国人大批准。执政党因此可以提名自己的党员出任国务院组成人员，即内阁阁员，从而体现出执政党的地位和作用。执政的另一个主要体现是政府向人大提出的议案，其实也是符合执政党意志的提案，通过人大审查批准后成为国家法律。而且国务院本身也有制定全国性行政法规的权利。需要注意的是执政党执的是全国政府的政，并不必然要求各地方政府成员都出自执政党。目前中国的地方自治还没有推行，地方政府事实上是中央政府的派出机构，只有村级行政组织可以根据《村民委员会组织法》和《村民自治条例》由村民直接选举产生。将来推行地方自治的时候，应当不局限于执政党党员充任地方政府的阁员。

其次，执政党有权利派出党员竞选各级人大代表，并在各级人大通过制定法律法规把党的意志转化为国家意志。其实这并不是执政党的特权，而是一切政治团体的应有权利。中共目前有7000多万党员，不应当惧怕和任何其他团体竞争人大代表的职位。全国人大通过的法律除了专门委员会的立法，主要是来自政府的提案，也有少数来自各社会团体和人大代表的提议。通过公平竞争，在人大中占据多数席位，制定法律法规，这些作用主要体现在执政党身上，因为其他任何党派团体的规模和实力都远远不能和执政党相比。

再次，法定执政党可以有一定的权利接受国家财政的补贴。现在的党务开支和政府开支都混为一谈。其实政党应当有自己单独的财政系统。曹思源先生曾提议说执政党可以靠募捐来供给财政，这虽然有理，但显然没有保障。全国纳税人可以为法定执政党的开支缴税，但必须让纳税人明白执政党究竟花费了多少，是怎么花的。国家每年拨给执政党的经费应当列入国家财政预算，并经过人大批准。

除此之外，执政党还有一切普通团体应有的一般权利，比如财产权。

中共在享有法定执政党权利的同时，也应当履行执政党的义务。不履行义务就意味着你的权利也不会被人民承认。

首先，执政党最主要的义务当然是遵守国家法律的义务。现代国家的法律不是统治者统治人民的工具，而是统治者和人民之间的契约，所以遵守法律是执政者和民众双方的事。宪法序言最后说\”……各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。\”这说明党权一定要置于宪法和法律之下才符合宪政原则。

其次，执政党有接受公民及各团体监督批评的义务。既然中共的执政地位是法定的，不容许更替的，那么，为防止其腐败（这里不仅指党员个人的腐败，而且更重要的是党把党的私利置于国家利益之上的腐败），就必须由法律保障民间的舆论监督权利。执政党不应借口危害其统治地位而压制言论自由和新闻自由。即便监督者批评错了，执政党也不应借助执政的便利打击报复，否则就是不履行执政党义务的腐败行为。

再次，执政党有公平竞争人大代表的义务。人大代表相当于议员，某团体占有议员比例的高低当然对于议会通过该党提议非常有利。但执政党不能利用执政条件通过不公平的选举把自己人弄成人大代表。现在不少选举单位没有选出党委内定的候选人时往往私下做工作然后重新选举，这种做法在本质上是比贪污受贿还严重的腐败。

还有，执政党有公开其党费收支的义务。目前的中共不像有党产时的国民党，名义上没有一块钱党产，但所有国家资产却都可以当党产使用。党务活动必然要有财政支持，目前还只能来自国库，但必须有明确的数额，并接受人大的法律监督和民众的舆论监督。

此外，执政党还必须履行一般的政党和团体应尽的义务，比如依法到国家机关注册登记。

按照以上分析，中共应当重启13大提出的党政分开改革，并且党的权力应当从企事业单位、政府之外的国家机关、军队及人民团体中大大退缩，一直退到其权利边界符合执政党的身份为止。这种退却并不是对执政党没有任何好处，因为党的权力虽然缩小了，但其相应的义务也缩小了。比如，尊重司法独立，让法官独立判案，虽然使党组织的领导者贯彻其意志的能力减少了，但由于促进了司法公正，人民对执政党的评价会变好。更重要的是，即便发生了司法不公，人们发泄怨气的矛头也不会对准执政党，因为执政者无权干预司法审判。缩小权力对执政党的另一个好处是促进其竞争意识，以便更好的建设服务型政府。如果所有公共机构的控制权都被执政党垄断，那么执政党就没有动力去改进服务。例如工会的领导层全由上级党委任命，那么工会的领导人就不可能尽心为工人服务。如果执政党的党员需要和其他人竞争工会领导的职位，那他就必须靠为工人谋利益来争取工人的支持。\”流水不腐，户枢不蛀\”，在竞争中，执政党将更富有生命力。

二、人民当家做主

法治国家的人民当家作主，是指实行民主的政治制度，当然不会是斗地主那样的当家作主。是不是既然有\”党的领导\”，人民当家作主就只能沦为空话呢？当然不是。如前所述，\”党的领导\”是指中共的法定执政地位，但毕竟宪法第二条规定：\”中华人民共和国的一切权力属于人民。\”而人民当家作主的主要形式是通过选举人大代表，由人大代表来代表人民行使国家权力。因此，国家的民主化主要应当体现在人民代表大会制度的完善上。

首先，人大代表应当专职化。现在的人大代表由于都是兼职，所以只把人民代表职位作为一项荣誉，或者捞取物质利益的工具，甚至当成为非作歹的保护伞。真正想代表人民说话的人由于其主要利益关系不在人大代表的身份上，所以反而受到工作单位的牵制不能或不敢替人民当家作主。通观世界各文明国家惯例，其代议机构的议员无不是专职议员。这绝不是巧合，而是长期政治运作中发现的真理。要专职化，就应当给予人大代表工资和社会福利，使其代表人民参政议政的同时就可以过上正常质量的生活。同时，人民代表大会应当成为常设机构，由议长根据议事规则随时召集。人大代表也应当有自己的专门办公室，其代表的选民可以到其工作地点找他反映情况或传达要求。

其次，由于人大代表专职化要增加很多财政负担，同时也是为了人大开会效率，人大代表不宜过多。地方人大代表不宜超过百人，而全国人大代表以不超过500人为宜。假如有类似10个代表支持就可以在大会上发言的规定，那么全国人大就可以真正成为代表人民当家作主的地方。现在代表太多，开大会其实只是听领导人报告，这完全可以在家听，是一种重要的资源浪费。真正起作用的是人民代表在全体大会的提议和发言。但目前除了最基层人大，无论是哪级人大开会，都是分组讨论。从科学上讲，分组讨论和在全会讨论其脑力激荡程度和效果大不相同，而且前者更有利于组织者的人为阻隔和作弊。

再次，应当逐步减少人大代表的间接选举，达到最终全国人大代表直选的目标。多级人民代表的间接选举，使越高层的代表其代表性越弱，况且选举受操控的可能性也越大。目前的全国人大代表要经过5级间接选举才能选出来（法律规定县级人大代表可以直选，这样到全国人大代表选举就少一级间接，但笔者了解的情况是县人大代表也是乡镇人大代表选的），假如每往上选一次当选者代表选举者70%的民意，那么到全国人大代表那里其代表的直接民意就只有70%X70%X70%X70%X70%=16.8%，几乎没什么代表性了。台湾还早在蒋介石实行一党专政时就在1950年实现了县议员直选，1959年实现了全省议员直选。中国也应当制定一个伴随地方自治扩大的人大代表直选时间表，人民才有对将来当家作主的信心。

此外，一些细小的改革也有利于人大作用的发挥，例如限制人大代表中官员的比例，甚至规定官员不准兼职人大代表。

除了完善人大代表人民代表大会制度以外，还需要依法保护公民的言论、结社、示威等自由，这是人民当家作主的具体表现之一。另外，对于最重大的国家大事，也可以付诸全民公决。全民公决更直接体现了人民是国家的真正主人。

三、依法治国

依法治国的依据是《宪法》第5条，第一款规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。社会主义不是法律概念，在此是为了有意识形态的继承性才加的，如同\”社会主义市场经济\”本质上就是市场经济。法治国家的根本表现是宪政。也就是国家权力依据宪法划分给不同的国家机构行使；所有的国家机关和公民团体均在宪法和法律的调节下发挥其功能。分权是宪政的主要特征，因为权力的集中必然导致掌权者利用权力蔑视法律。政治学的老前辈孟德斯鸠早在《论法的精神》中早已论述过假如立法权、行政权及司法权任何两个合二为一都会导致公民自由的丧失。那些\”绝不能实行三权分立\”的说法，只不过代表了论者本人对政治学的无知而已。

我国按宪法，表面上是立法、行政、司法三权分立，立法权最大。这倒没什么太大问题，当年孙中山提出的政治主张甚至是五权分立。只要最基本的三种权力分开，就足以保持宪政的稳定。可在实际操作中，这三权统归于党权。而执政党本身是金字塔式权力构架，因此所有的国家权力都集中于党的领导人。为了贯彻依法治国的宪法准则，甚至两权分立，即司法权真正独立出来，都对目前的政治改革有不可估量的巨大意义。

司法独立不是说司法机关就不受任何其他国家机关的监督制约，而是其独立审判权不受其他国家机关和执政党干预。法院系统也应接受检查机关和立法机关的监督，防止并清除其腐败。因为执政党已经掌握了最有力量的行政机关，在立法机关，即全国人大中也占有多数，所以执政党不应该害怕司法独立。公正的司法是为了维护法律的尊严，而法律本身已经体现了执政党的意志，为什么党组织的书记还应有权干涉具体司法案件的审判呢？这徒然增加了腐败机会，也是目前司法不公正的根本原因。干预的结果不公，使人们的怒火引向了法院背后的执政党，反而降低了执政党的威信。

司法独立的改革措施可以包括：（1）在《刑法》中加上干预司法审判罪，其主体就是党政官员。如果官员利用职务之便，给法院的具体办案下达有罪无罪，罪轻罪重，或者应偏向哪一边的指示，则被规定为犯罪。这就可以震慑那些权力之手伸的太长的官员。党中央领导人自己就应该以身作则。想一想那些根本不看材料和证据，更不听法庭辩论，只听单方面汇报就大笔一挥决定他人生死的书记，这是法治国家的最大隐患。（2）取消政法委对法院的领导。书记之所以能对法院和法官发号施令，正是因为党委下属的政法委是法院的上级领导机关。这种领导和从属的关系不取消，根本不可能实现司法审判的独立。（3）法院系统应当脱离地方政府的管辖，应当有独立的晋升、奖惩、薪俸、福利等机制，不依赖于地方政府。但可以接受地方检查机关的渎职调查，也应当公开一切非机密信息，接受公共舆论监督。（4）取消法院里的审判委员会，实行法官负责制。审判委员会的成员并不出席庭审，对案件的法律事实也不清楚，但他们的意见甚至比法官更重要。这里就隐藏着无数的司法腐败可能。可怕的是，刑事诉讼法却在第149条规定：\”审判委员会的决定，合议庭应当执行\”。所以如果法院的领导或其上级官员心存私利，法官即便想要公正判案也做不到。

司法独立只是法治国家的必要条件，但还远谈不上充分。

如果要把\”党的领导\”、\”人民当家做主\”和\”依法治国\”结合起来，具体来说就是把前面所讲的执政党自身改革、人民代表大会制度改革、以及司法独立改革的措施都用法律的形式固定下来。摆在前面的任务大体有：

（1）制定《政党法》。在《政党法》里，应当明确中国共产党一党执政的法律地位。但同时也应当明确其责任和义务。作为有部分宪法属性的《政党法》来说，其内容还应当包括对参政党和在野党的定义。参政党不应固定为现在的8个民主党派，而是应当制定参政党的定义、产生和注销办法、活动方式，并根据其人数或其他特征给予相应的参政权利。为贯彻宪法规定的公民结社自由，《政党法》不应禁止人民的组党权利，但对于大部分人数不多的小党，应当定义为没有参政权的在野党。如果中共对\”在野党\”这个词汇敏感的话，不妨直接叫做不参政党。小党虽然没有参政权，但是可以有监督执政党和政府的权利，也可以部分满足人民的参政欲望。

（2）制定《地方自治法》，推行从乡镇到县、市的地方自治。人民要当家做主，主要是做自己所在地方的公共事物的主。地方自治正好起到承上启下的作用：地方人大和政府班子的普选体现了人民主权，而共产党还可以继续垄断中央和省一级的行政权，以维持整个国家的稳定。只要实行宪政，地方自治就是必要的一步。无论清末立宪，还是国民党训政，都把推行地方自治作为主要内容。国外所有民主国家，除了极小的袖珍国家，几乎无不是地方自治。在地方自治的情况下，怎样协调中央政府和地方政府的关系，那就需要诸多的政治学者共同出谋划策。那时的区域民族自治将如何跟地方自治结合起来又不引起动乱和分裂，也是非常值得研究的课题。

（3）制定《新闻法》，确保公民言论自由和创办媒体的自由。作为过渡，新闻法中可以规定新闻检查制度，但终极目标是新闻自由。

（4）修订《宪法》，使行使四种国家权力的国家机关能够在不需要党做粘结剂的情况下既能相互制约，也能各自发挥作用；修订宪法中关于武装力量的定位，使国家军事委员会从属于国家行政机关–国务院。从而使执政党通过执掌行政权继续控制军队，但不应命令军队直接效忠于党。

（5）修订《工会法》、《社团登记管理条例》和相关法律，使人民可以自由结社，并且各人民团体可以直接选举自己的领导机构；

（6）修订《刑法》，取消第105条颠覆国家政权罪和煽动颠覆国家政权罪，改为煽动暴力罪。至于使用暴力的犯罪，有第一百零四条的武装叛乱、暴乱罪足矣。《刑法》还应取消其中有关\”社会主义\”这种政治概念而非法律概念的定罪依据 。由于该项罪从反革命组织罪演化而来，不做如此修订，不足以保障人民结社自由。

（7）修订《刑事诉讼法》，取消关于审判委员会的规定，实行\”不听审，无权判\”的原则。修订《法官法》、《法院组织法》等法律，确保司法独立和法官的独立审判。

（8）修订《宪法》，使人大代表专职化；修订《选举法》，扩大直选范围，确保公平选举。

总之，要把\”党的领导\”、\”人民当家做主\”和\”依法治国\”结合起来，关键因素是处理好党和法律的关系。这可以总结为：\”党权有限、权责法定、党在法下\”这12个字。可以预见，只要执政党真正具有建设法治国家的决心，多数人民群众就会愿意认同共产党的一党执政地位。