常听说农民负担重，但这还不是最糟的事情。因为无论负担多重，多少还隐含着一种假定，即拿了农民钱的政府还有正面的价值。\”负担重\” 无非是说政府对自己提供的服务要价过高。然而近来中央电视台频频曝光的一些县乡政府的所作所为告诉我们，还有一种政府，它的存在本身就是老百姓的灾难。它向养活它的人民提供的，不是公共物品（public goods），而是公共灾祸（public bads）。

例如内蒙古赤峰市岗子乡政府竟然打起老乡们的算盘，用行政命令\”推销\”了假冒伪劣的土豆种子，致使农民几乎绝收。如果花钱养活一个人浮于事、又要摆阔的乡政府确实使人感到负担沉重的话，那么这批被养活的人反而整天琢磨怎样损害养活他们的人，则使老百姓受到了更深重的双倍盘剥。还有比养活损害自己的人更荒诞的事情吗？还有比这更沉重的负担吗？

制度经济学把政府看作是一种制度安排。它的出现是因为有所谓\”外部性\”或\”公共物品\”问题。按照定义，\”外部性\”是指这样一种情况，在其中，一个人并不能承担他的行动的所有后果，很自然，这些他没承担的后果被别人承担了。后果有好有坏，好的就是利益，叫正外部性；坏的就是成本，叫负外部性。而\”公共物品\” 则是指一种\”不可排他地占有和消费的\”物品。例如，一个机构提供了\”保证河水清洁\”的服务，这条河边的一个人对清洁河水的享受不会妨碍另一个人对它的享受，这种服务就是\”公共物品\”.如果任何个人或公司想提供这样的服务，在满足一个顾客的同时就自然会满足所有到河边的人，但他无法向其他没有与他签约的人收费，从而提供了\”正外部性\”；而一个在河边生产化肥的企业向河里排放废水，让所有并没有同意它这样做的人承担河水被污染的后果，则是制造\”负外部性\”.提供具有正外部性的服务和制止\”负外部性\”的服务一样，都可被看作是提供\”公共物品\”.只是根据这种服务的特点，服务者无法分别地向消费者收费，因而政府形式被创造出来了：它可以强制性地向所有受益人收费，即征税。所以一谈到政府，我们就应想到，它的存在的合理性（从而合法性）是与提供公共物品密不可分的；它的征税的权力来源于它提供公共物品的义务。

更严格地说，政府承担的义务并不全是提供公共物品。有些事情个人可以做，但让政府来做会更好。如一个人可以用自己的力量反抗别人对他的侵犯，但如果全社会的人都将这种抵御侵犯的权利转让给政府，政府可以集中资源更好地制止犯罪。所以道格拉斯？诺斯说，政府是提供公共物品的具有规模经济的形式。也就是说，随着政府服务规模的扩大，单位成本会不断降低。一个更为极端的说法是，当已经存在一个政府时，增加一个治安行动，增加一个司法审判，或执行一个新颁布的法令，即一个新增服务的边际成本为零。在经济学看来，这意味着政府的另一个特性，即自然垄断。不同于企业的自然垄断，政府的自然垄断除了效率方面的考虑外，还有政治和法律上的唯一性的要求。因为如果一个社会有两个政府、两支军队、两套法律的话，带来的也许就不是社会安定和繁荣。然而，一旦具有自然垄断的性质，政府就有可能走向反面。因为政府中人作为理性的人也有自己不同于社会其他人的独特利益，再由于自然垄断地位是一种优势地位，如果再加上政府的强制性，他们为政府的利益而损害社会的利益，为自己的利益而侵犯他人的利益的行为，就很难受到有效约束。结果本来应该提供公共物品的政府就有可能提供公共灾祸。在制度经济学中，这种情况被称为\”诺斯悖论\”.

显然，赤峰市岗子乡发生的事情又一次证明了\”诺斯悖论\”的存在。乡政府的行为明显是说，它的存在优先于全乡百姓的利益。由于\”提供公共物品\”的招牌，老乡们接受了它\”推销\”土豆种子的合约；由于其自然垄断地位，它将每斤劣质种子又加价约46%；又由于其自然垄断地位和政府的强制性，它可以任意违背\”包销\” 的承诺而老乡们只能无可奈何。更值得警惕的是，岗子乡发生的事情并不是一个特例“焦点访谈\”接连曝光的命令农民改种作物、又不承担\”包销\”责任的海南省琼中县政府，骗取国家出口退税的广东省潮阳、普宁两市政府，利用假仓储粮数字骗取国家补贴的湖北省神农架林区粮食局，以及去年曾经报道过的、不但不清除垃圾反而不许别人清除垃圾的邢台市环卫处等等，都已经将自己的利益置于本地人民乃至全国人民的利益之上（如骗取退税和补贴之举），从本应提供公共物品的机构走向了制造公共灾祸的团伙。

更令人吃惊的是，他们在做这些令人发指的事情时，竟然毫无罪恶感。对给农民造成的损失轻描淡写，为自己行为辩护却振振有词。俗话说“吃人家的嘴软\”，但为什么这些吃农民、喝农民的人却还理直气壮地坑农民呢？应该说，出现这种情况的主要原因，是我们的县乡政府机构还缺少来自纳税人的约束机制。当由于缺少制约而使制造公共灾祸的现象非常普遍时，就形成了一种颠倒的文化，以为老百姓是为了这些政府机构的存在而存在的。在公共灾祸严重的地方，从市场中挣钱就不如靠政府权力挣钱，人们就涌向政府机构，进而造成人浮于事的局面，反过来又要靠增加农民的负担、甚至坑害农民来维持自己的生存。这种恶性循环最终导致当地的持续贫困。到这时，这些政府机构已经失去了得以存在的基本理由，他们不过是坐在农民家门口的强盗，他们的存在还不如不存在，他们在动摇我们社会的合法性基础。

减少并且最终消除这种情况，还要靠\”公共物品\”四个字。这意味着，第一，决定什么是公共物品，谁来提供公共物品，提供多少公共物品，以什么代价提供的权力，应属于纳税人；第二，政府官员不应用市场原则为自己制造公共灾祸辩护，因为政府就是在市场在提供公共物品方面失灵的时候出现的；在公共物品领域适用市场原则，很难避免人们利用政府的自然垄断地位和强制性特性；第三，任何制造了公共灾祸的政府官员都同时证明了自己不配做政府官员，因而我们的法律应该作出相应的规定；第四，我们要在观念上，把\”只有提供公共物品才能获得征税权\”的逻辑突显出来，把那种\”老百姓应该养政府机构\”的被颠倒的观念再颠倒过来：只要不提供公共物品，一个政府机构就没有存在价值；如果它反而制造公共灾祸，那它必定是我们的社会应该摆脱的最沉重的负担。