乔新生
中南财经政法大学社会发展研究中心主任教授


最近，中国民主政治体制改革出现了许多反常现象，先是国务院各部委向全国各地\”派发\”政府要员，不少司局级干部到地方担任重要领导职务；随后中共中央组织部专门下发文件，培训各地县委书记。种种迹象表明，中国执政党越来越重视基层政权建设，工作重心正在逐步下移，民主选举改革呼之欲出。

但是，在这个民主政治改革前奏中，却出现了特殊的问题：一是\”空降部队\”的大批出现，架空了地方人大的权力，人民代表大会\”橡皮图章\”的形象更加明显；二是地方领导干部的任期越来越短，许多地方官员蜻蜓点水，在不同的岗位上跳来跳去，成为典型的\”镀金干部\”。

这说明中共中央急于在全国重新进行人事布局。但是，由于对中国人民代表大会制度缺乏足够的尊重，结果导致民主政治体制改革的步伐越快，在社会上造成的影响就越坏。

在学术界关于民主的性质，曾经出现过多次讨论，有人认为民主是目的；有人认为民主是手段，还有人认为民主是一个好东西。这些讨论充满感情色彩，却没有具体的指向，因而也没有实际意义。对于职业革命者来说，民主当然是终极目的，如果失去了民主的番号，或者被剥夺了民主的大旗，那么，就意味着政治生命的终结，所以，他们一定把民主当作目的。翻看古今中外所有关于民主政治的论述，人们就会发现，凡是职业政客，无不把民主当作非常神圣的东西，他们把民主描绘成无所不能的灵丹妙药，以此来争取公众支持，从而达到他们夺取政权的目的。

其实，民主在不同的历史阶段具有不同的内涵和外延，民主在不同的国家也有不同的表现形式，民主不是一种普遍的价值，民主也不是一成不变的东西，民主是一种集思广益，形成共识的程序。在鼓吹众生平等的社会，民主通常表现为一人一票，但是，没有任何国家的宪法和选举法只规定\”选票民主\”，在发达的民主政治国家，之所以出现\”两院制\”，原因就在于民主既要照顾到现在，也要照顾到过去，所谓\”贵族院\”就是尊重历史的表现。不仅如此，为了照顾少数民族的利益，许多国家宪法还进行了特殊的制度设计，让少数民族在议会中保留席位，从而使民主具有普遍性和丰富性。

但是，无论民主表现为怎样的形式，各个国家都明确规定，一旦通过民主决定的事情，任何政治团体和个人都不得随意更改。从这个角度来说，民主的价值不仅仅在于公平或者公正，民主的价值就在于程序正义–所有政治团体都必须按照规则表达自己的意志。

从这个角度来看，执政党为了未来的布局谋篇，而频繁调动党政官员，造成的结果不是不民主（反正谁当官都一样），而是对民主规则的颠覆，由此带来的后果是，那些本来体现民主价值的制度被闲置，所有的民主都变得可有可无。

所以，执政党要想发展民主政治，不能急于求成，不能在宪法和法律规定之外，随意地调动国家机关工作人员。曾经有一位教授对上级部门频繁调动党政官员感到不满，找到一个借口，向当地法院提起诉讼。当地法院左右为难，因为从理论上来说，执政党这样做毫无疑问侵犯了公民的政治权利，但是，如果受理这样的案件，最终的结果很可能是与执政党对着干。在现行的政治体制下，这样做会产生怎样的后果，法院的院长不会不知道，所以，在多方做工作的情况下，这位教授被迫做出妥协，撤回自己的诉讼。

确保民主政治体制的稳定性，不是维持现状，也不是允许少数党政干部独霸一方，而是在宪法和法律的框架内，尊重地方人民代表大会的决定，至少给地方人民代表大会的代表一些\”面子\”，不能让他们选举产生的政府官员，刚刚走马上任就被调往异地做官。这是一种这是一种赤裸裸地践踏民意的行为。根据有些学者测算，现在能够任期届满的中国党政官员不到40%，换句话说，除了一些因为贪污腐败被司法机关绳之以法的官员之外，绝大多数官员都因上级组织部门人事调整，而被调离现有的工作岗位。这是一种耐人寻味的政治现象。它说明执政党连起码的法律制度都不再顾忌，为了实现自己的政治目的，频繁调动党政官员，以至于人民代表大会制度和法律规定的选举制度都濒临破产。

曾经和一些学者私下讨论这个问题，他们认为\”倾巢之下，岂有完卵\”。希望笔者不再关心这种技术上的细节，而应该从民主政治的核心价值开始，讨论中国未来的政治格局。在笔者看来，政治是一种地方性的知识，讨论一个国家的政治，不能不考虑其现状和历史，如果不顾现实，设计一座美轮美奂的政治体制，那么，最终的结果很可能成为沙滩上的城堡。在中国共产党长期执政的历史背景下，我们既要充分理解共产党的焦虑，在干部配备方面急于求成所产生的问题，同时又要从法律的角度进行深入分析，从完善民主政治制度出发，最大限度地为公民争取政治福利。

不能说中国共产党近些年来没有为中国民主改革做出努力，发展市场经济就是中国共产党善政之一。但是，市场经济不可能建立在封建专制体制上，几乎所有实行市场经济的国家，都需要民主作为推动力。民主不仅可以诞生市场经济公平竞争的法律，而且更重要的是，可以通过民主的方式，选举产生社会财富的监管者和分配者，逐步解决社会贫富差距拉大的问题。正如一些学者所注意到的那样，部分中小国家在发展市场经济的同时，并没有实行民主，甚至有些国家还停留在君主专制时代。但是，这些国家的市场经济并不是真正意义上的自由竞争市场经济，国家的绝大部分财富掌握在少数皇室成员的手中，所谓的市场经济无非是皇室家族成员与其他国家企业进行自由贸易的经济体制而已。假如中国出现权贵资本主义，那么，不仅会背离中国的宪法和法律，在现实生活中出现越来越多的问题，而且更主要的是，必然会在执政党内部出现政治危机–作为世界上最大的政党，共产党内部也出现了阶层分化的问题，一旦共产党内部发生内讧，那么，共产党所推行的改革也就失去了意义。

所以，发展民主必须循序渐进，必须立足于中国的国情，在尊重宪法的基础上，从细节出发分析中国民主政治发展中已经出现和可能出现的问题。

强调党政官员不能随意调换，从表面上来看，是一个技术问题，  但是，它背后反映的是一种执政观念，或者价值理念的问题。如果执政党不尊重地方人大的决定，在人事任免方面恣意横行，那么，最终的结果很可能会导致共产党自毁长城。到那个时候，共产党即使想要收拾民心，也不可能得到公众的响应。现在，中共中央组织部出台的一系列干部政策，之所以令人感到啼笑皆非，根本原因就在于，这些政策缺乏最起码的程序正义精神。比如，许多大专院校的教授，没有经过选举直接走上从政道路，甚至连新闻媒体的记者和主持人，没有任何从政经验，却可以堂而皇之地担任地方政府要员。这说明中国共产党在征召干部的时候，已经忘记了宪法和法律的存在，把地方人大当作实实在在的\”橡皮图章\”，根本不顾及当地选民的感受，完全是把民主政治当作儿戏。

当然，也有一些党内的学者为这项制度辩解，他们认为地方党政机关吐故纳新，有利于争取民众的支持，一些明星式的人物进入执政团队，有利于提高执政党的人气。更重要的是，这些应征而来的党政官员，到地方之后往往担任副职，类似于幕僚长的角色，不可能改变地方政治大局。的确，在民主过渡时期，实行首长负责制，地方首长完全可以在全国范围内召募自己的副手，组成一个强有力的执政团队。但既然中国的《公务员法》没有区分政务官和事务官，那么，这样的\”拉郎配\”是否有些过分，或者换句话说，这种强奸民意的做法是不是过于露骨？

更糟糕的是，为了回应社会各界关于党政官员任期太短的质疑，现在一些御用学者正在讨论所谓党政官员任期的问题。在讨论的过程中出现了两派意见：一种认为应当实行较长的任期制度，通过强化任期目标责任制，坚决纠正当前党政干部任期过短的问题：另一种观点则认为，在中国民主政治发展的过渡期，不应该实行太长的任期，而应该适当缩短党政干部的任职期限，通过不断的民主选举，逐渐弥补当前政治监督之不足。在这些学者看来，既然中央不能保证每一个党政官员都能渡过足够任期，既然在民主政治发展过程中，需要不断地调配工作岗位，防止出现大规模的腐败现象，那么，干脆修改现行的组织法，缩短干部的任期，为中央干部调配提供法律依据。

坦率地说，上述两种观点都有道理。如果一个地方的领导干部任期较长，那么，他们可以从容地执政，提出长远的规划目标；如果一个地方的领导干部任期较短，那么，他们就难免会急功近利。但是，这些讨论仍然必须与中国的实际情况结合起来。现在中国的政治格局是，在党政体制之内缺乏自我监督的能力，\”一把手\”说了算的现象非常普遍。在这种情况下，可以适当缩短任期，确保地方\”一把手\”不能一手遮天。

笔者的具体设想是，首先，今后所有的乡镇、县级、厅局级、省部级领导干部任期都必须缩短，最短可以三年，最长不超过五年，通过缩短任期，确保党政干部不能长期呆在自己的岗位上为非作歹。假如能够加快民主选举的步伐，那么，今后所有领导干部都必须经常性地接受选民的检验，假如在自己的任期内没有展现出足够的能力，那么，在下一次选举的过程中必须滚蛋走人。换句话说，党政领导干部的任期必须与民主选举结合起来，如果选民的权利得到尊重，那么，应当尽可能地缩短党政领导干部的任期，让选民通过多轮淘汰，选拔领导干部；如果选民的权利得不到尊重，那么，增加领导干部的任期，或许能够约束上级组织部门手中的权力，他们不能频繁的变更党政领导干部的职务，从中谋取个人私利。

其次，必须强化人民代表大会制度的作用，通过选举为民请命的人大代表，逐渐走出中国民主政治改革的怪圈。当前中国民主政治体制改革出现了许许多多的问题，有些学者提出\”三权分立\”，也有些学者提出中国应当实行直接选举。 其实他们不知道，中国的人民代表大会制度是一种非常特殊的制度设计。由于人民代表大会实行多层次制，地方人大选举地方政府和司法机关的负责人，所以，只要强化地方人民代表大会制度的民主性，就可以一劳永逸地解决政府和司法官员不受监督的问题。换句话说，人民代表大会是一个绝对化的权力机关，谁能够控制人民代表大会，谁就能控制地方政治局面。

现实生活中存在的问题是，地方人民代表大会选举流于形式，本来应该监督地方政府的人民代表大会没有发挥应有的作用，结果导致地方党政官员为所欲为。所以，在进行制度设计的时候不能本末倒置，而应该重新回归宪法体制之内，通过完善人民代表大会制度，确保选民能够真正发挥自己的影响力。现在中国已经出现了所谓\”民间\”或者\”草根\”人大代表，他们不隶属于任何党派，更不受制于政府官员，他们根据社区居民的意见，直接做出政治判断。这样的人大代表越多，中国的民主政治就越有希望。所以，我们在进行民主制改革的时候，不能离开中国的根本，而应该通过完善人民代表大会制度，资助选民公开竞选人大代表，通过人民代表大会控制或者约束政府和司法机关的权力。

笔者迫切希望海内外学术界了解中国人民代表大会的重要性，在讨论中国政治体制改革的时候，不能寄希望于全盘移植西方国家的政治制度，达到实现中国民主社会的目的。在中国只有充分发挥人民代表大会制度的作用，才能有效地监督执政党。现在执政党之所以敢于随意调动官员，就是因为他们不把人大代表放在眼里，如果能让人大代表挺起腰杆，那么，当前中国民主政治发展中出现的问题就会迎刃而解。所以，万万不可缘木求鱼，不能为了达到民主政治的目的，而忽视中国最基本的宪法结构。

讨论中国的民主政治发展问题，必须从大处着眼，从小处着手，既要看到中国民主政治发展中的根本问题，同时也要提出具体的制度设计。一些学者动辄反对\”一党专政\”，认为\”一党专政\”是所有问题中的根本问题。事实证明，在一个政党控制政权的情况下，所有体制内相互监督制衡的机制都很难有效地发挥作用。但是我们必须回答这样的问题：是动员群众发动革命，摧毁这样的政治体制；还是在体制内部通过制度变革，逐渐地建立多元化社会的政治模式？笔者不主张实行暴风骤雨般的革命运动，因为历史反复表明，革命的结果总是让少数弱势群体陷入万劫不复的深渊。我们应该抛弃革命性的思维，应该在尊重历史和现实的基础上，绘制我们的民主政治蓝图。笔者的观点是，只要共产党遵守宪法，那么，在宪法体制内完全可以通过修改制度设计，譬如，允许自由选民竞选人大代表，逐渐达到通过宪政体制实现民主的目的。

中国当前的宪法尚不足以凝聚共识，但是，中国的宪法毕竟给了我们一个基本的国家制度框架。实现对宪法的改造，需要外力的推动。海峡两岸的政治合作可能是一个重要契机。但是，中国大陆的居民不能守株待兔，而应该在宪法体制内争取自己的权利。既然大陆的执政者已经表现出足够的姿态，那么，中国大陆的选民就应该很好地抓住机会，在刑法的框架内争取自己应得的权利。这是一种宪法斗争，也是一种市场经济的特殊博弈。当那些在市场经济残酷竞争中，处于弱势地位的民众，运用自己的选票可以获得政治上的权利，那么，他们就不会对生活彻底绝望，他们就会鼓起勇气，通过议会斗争，重新崛起。

考察中国民主政治发展中的细节问题，不是一种鸵鸟主义；在现有的制度框架内，提出完善中国民主政治的程序性建议，也不是绥靖主义。批评中国的民主政治是非常容易的，但是，建设中国的民主政治却是非常困难的。作为一个有良知的学者，  不能扮演深宫怨妇的角色，更不能像一个无所事事的街头青年，把砸碎别人的玻璃作为寻求刺激的手段。中国当前改革的确存在许多问题，执政党的改革举措出现了大量的形式主义。但是，作为一个学者既要看到其中存在的问题，同时又要在可能的情况下提出自己的制度建议。这是一种负责任的态度，也是海内外学者必须注意的问题。当社会各界群情激动民怨沸腾的时候，中国的学者应该向前一步，提出合理化的建议。只有这样，才能给民众指出中国政治改革的方向，从而带领民众走出历史的迷雾，寻求民主政治的真理。

近些年来，作为一个学者，笔者对中国民主政治发展中的许多问题从理论上进行了深入分析，但现在看来，中国的执政党可能早已看出了中国民主政治发展中的问题，党内的一些政治精英也的确提出了许多真知灼见。但是，他们之所以犹抱琵琶半遮面，就是因为他们害怕自己提出的政治建议，会引起公愤，从而砸碎他们的饭碗。所以，他们的许多建议都经过了精心的包装，甚至过度包装已经曲解了他们的原意。这是一种令人感到可悲的现象。笔者希望中国执政党内部的知识分子，能在发展民主政治的问题上秉笔直书，大胆进谏，只有这样，才能对得起知识分子的良心，也只有这样，才能真正为中国民主政治的发展做出贡献。

海内外一些学者注意到，中国出现了所谓\”中共中央党校\”现象，在中共中央党校涌现出了一大批知识分子，他们有的奉行市场经济原教旨主义，希望通过发展市场经济克服民主政治中存在的问题；有些则不断地提出民主政治改革建议，他们中间的一部分人甚至对中国民主政治的发展提出了许多非常精妙的制度设计，譬如，一些学者主张缩小中国省、直辖市的管辖范围，恢复中国古代的郡县制；有些主张对新任命的干部实行财产申报制度，以过渡的方式逐步完善中国的民主政治制度。分析他们提出的观点，有许多耐人寻味之处，透过字里行间，可以发现他们既不想开罪于执政当局，但又想对中国民主政治的发展提出实质性的建议，正是这份小心翼翼，使得他们的许多建议具有了可操作性。可是，海内外的一些学者和评论者不了解他们的良苦用心，对他们提出的建议口诛笔伐。笔者认为这是一种极不正常的社会舆论氛围，我们应该允许这些体制内部的知识分子充分表达自己的意见，只有这样，才能为中国民主政治改革找到可行性方案。我们反对海外的一些民主改革者提出不切实际的观点，我们同样反对国内一些评论者\”攻其一点，不及其余\”，没有给中共中央党校的学者任何自由发挥的空间。鼓励他们充分表达自己的意见，既是尊重宪法权利的表现，同时也是希望，这些讨论能够起到催化的作用，使中国的民主政治体制改革再也不会原地踏步。