“中国民主转型路径探讨”征文
三、印象中的政体：所谓“党中央国务院”体制
人们印象中的中国政体，或许应该称之为“党中央国务院体制的政体”。
这是因为，在人们的印象中，“新中国”的最高统治机关一向是所谓“党中央国务院”（虽然毛泽东、邓小平的个人权威曾经凌驾于“党中央国务院”之上，但这两“代”独裁者正式发号施令仍需借用“党中央国务院”名义），其中，“党中央”被公认为最高决策机关，国务院则是宪法上名正言顺的最高执行机关，而“党中央国务院”这一近似于“政教合一”的“有机整体”，便是中国政治体制的顶峰，是所谓“党和国家”、“党和政府”的组织枢纽，也是所谓“主权”、“政权”的制度核心。与舞台中心光芒万丈的“党中央国务院”相比，黯然失色的“人大”、“政协”至多可算是政治体制的配角，甚至只是两个可怜的跑龙套角色。
在现代汉语中，在当代中国极其贫乏的政治语汇中，“党中央国务院”是一个使用频率极高、人们耳熟能详的固定词组。诸如“在党中央国务院正确领导下”、“党中央国务院高度重视”、“坚决执行党中央国务院的决策部署”、“贯彻落实党中央国务院重要指示”之类的经典套话，在我国官民谄媚政府、阿谀“党和国家领导人”的时候是随时都可以脱口而出的。瞧那架势，就好象“党中央国务院”是一台制造真理、生产权威的永动机，又好象“党中央”和“国务院”是一对分不开的连体婴儿，一个鼻孔出气，永远纠缠在一起似的。
也许正是这个耳熟能详的固定词组，在我们的印象中刻画了这么一个权倾华夏、威震神州、由“党中央”与“国务院”合二为一的政治庞然大物。但是，所谓“党中央国务院”毕竟只是一个笼统的印象，其组织形式、板块结构、业务分工与权能配置未曾形诸制度、见诸典章。它不一定是真的，因为印象往往靠不住，即使是大众的、普遍的印象也罢。让我们从细节上作一点考究的功夫，这将有助于我们确切了解所谓“党中央国务院”体制的真面目。
1、从“党中央”的规模说起
所谓“党中央”，其全称是中国共产党中央委员会。该委员会人数不定，“解放前”（即中共八大以前）为3人至44人，八届中央为97人，九届增至170人，十届以后便一直在200人上下波动。查中共所有规章制度，中央委员会的规模向无明文规范，其与全国党员总数、基层党组织总数、全国党代表总数或“选区”的数目均无任何制度性关联。那么，“党中央”的大小究竟以何为据？由谁确定？
答案是：“党中央”的规模可多可少、可单可双（严格说来，一个人数为双的委员会是不成立的，因为这可能导致在一半对一半的情况下陷入议而不决、长期对峙的僵局。但中共第二、五、七、九、十二、十七〔即本届〕届党中央均为双数），具体名额和人选由某个大人物或某一小群大人物临时、相机确定，主要取决于政治惯性，以及派系实力的比拼、权力斗争的结果、条块平衡的需要。由此可见，中共“党中央”在组织制度的严谨性方面是无足称道、且相当可疑的。若瑞士的联邦委员会去年7人、今年10人，若美国最高法院今年9人、明年6人，谁还敢说它们是庄严崇高、值得信赖的机构呢？而一个连人数都完全没谱的“党中央”，它果真担当得起泱泱“党和国家”的决策大任吗？
显得多此一举的是，除中央委员之外，中共中央另备有占正式委员70%至90%的的“中央候补委员”（据说“按得票多少排序”），排着长队等待递补哩。以最近三届为例：十五届中委193人、候补中委151人，十六届中委197人、候补中委158人，十七届中委204人、候补中委167人。乍一看，这种畸形比例似乎暗示我们，“党中央”随时都有群死群伤、集体叛变或大面积被“双规”而达不到法定开会人数的危险，否则，何以解释一个二百来人的组织竟然需要多达150人以上的“候补委员”呢？
合理的解释只有一个：作为一项制度安排，候补委员的设置根本与候补无关（因为真正获得递补机会者通常不足5%，而递补与否毫无意义，中委人数本来就可多可少、可单可双，有什么必要补数呢），正如所谓中央委员会，其实也根本就称不上是一个真正的委员会。
在中共官场，中委、候补中委是荣誉称号，而非实际工作。中央委员是一个无比显赫、相当高贵的品级，候补委员则次之，二者正好构成了现行政治秩序中两个最重要的高端阶梯：跨过这两个台阶再往上爬，就成了所谓“党和国家领导人”，若60岁之前还爬不上候补中委这一级，那就注定只能在中下层官职上终老一生。因此之故，中委、候补中委的名额与人选主要取决于势力比拼的结果、权力分赃的需要，而至于二者的比例是否恰当、是否有害于“党中央”的职能与运作，倒是无需操心的事情。简言之，中央委员、中央候补委员不过是两个标示身份等级、恩宠待遇的虚衔而已，那么，合理的推论就是：“党中央”也不过是一个虚拟的“领导集体”，而不是一个真正的合议制决策机关。
2、“党中央”的人事构成
在中国，中央委员是“汽车中的奔驰宝马”、“飞机中的战斗机”，可谓牛逼哄哄、十分了得。对平民百姓来说，他们更是高不可攀、招惹不起、权力大得吓死人的大人物，他批个条子可以让你发家致富，他说句狠话可以让你消声灭迹。
一般来说，只有下列五类人员有资格“当选”为中共中央委员：
（一）、“党和国家领导人”（即中共中央政治局委员、国家副主席、国务院副总理、人大副委员长、政协副主席、军委副主席以上级别之中共特殊党员）；
（二）、中央党政军群各系统、各部门之主要负责人（包括各正部级单位的一把手和极少数掌实权的二把手）；
（三）、各省、直辖市、自治区党委、政府之主要负责人（包括省委书记、省长，分管要害部门的副书记或副省长，以及各副省级城市、计划单列市的市委书记）；
（四）、军队各大单位之主要军政负责人（包括三总部、大军兵种、大军区的军政首长）；
（五）、少数由中共中央组织部管理的“关系国计民生”之特大型央企的主要负责人。
除了以上五类人员之外，其他人员若有幸入选中委，则属于特殊安排。一般有以下两种情况：一是作为某种政治象征，比如偶尔会有某个“劳动模范”，或著名作家、科学家，或“青年标兵”、“道德楷模”意外“当选”中央委员，这是为了装样子、作点缀，给外人看热闹的；二是预示某种即将到来的权力异动，若某省有一个地级市的市委书记意外“当选”中央委员，表明这位仁兄交了好运，不久将调任正省部级领导职务（反之，如果某省省长忽然落选中委，则意味着此人要么即将光荣退休，要么已经被中纪委盯上，就要大祸临头）。
至于所谓“中央候补委员”，则主要由级别略低于上述五类人员、且在不久的将来有望升格为上述五类人员的人员所构成。“中央候补委员”在本届中央的候补机会渺茫，但在下届却极有可能转正升级，所以，他们绝不是政治上的边角余料。比如习近平先生，他如果不是在中共十五大上“当选”为排名最末的中央候补委员，就不大可能在十六大进政治局，在十七大升常委、任储君。一步赶不上，则步步赶不上，谁敢说候补委员就不重要呢？
3、且看“党中央”如何运作
中央委员、中央候补委员均非专职、更非常任，这些人另有要职。省委书记（或党组书记）、省（部）长、司令员（政委）之类的实职，才是普通的中央委员真正施展权力的职务所在。质而言之，中央委员的重要性不在“党中央”之内、尽在“党中央”之外。因此，我们与其说“党中央”是一个威权实体，不如说它只是个威权符号。
“党中央”的大多数成员离“党中央”很遥远，平时散布于大江南北、长城内外。除北京外，每省大约有中央委员三五人至七八人、候补委员三五人。他们平时各霸一方、各管一摊，是既不聚会，也不议事，甚至也不可以相互往来的。若中央委员三五抱团、私相交往则犯党国大忌，在老毛时代，谓之“宗派主义”或“阴谋集团”，不整到家破人亡、鬼哭狼嚎不算完，在当今，谓之“非组织活动”，也是党内避之不及的罪名（某省要员因在省委会期间给其他委员发手机短信“拉票”，有“非组织活动”之嫌，立马就丢了官。恶报来得比贪污腐败快一万倍。这说明“组织上”宁可腐败亡党，也不搞什么“党内民主”）。
“党中央”相聚一次其实很不容易。与全国人大一样，他们一年也只开一次会，谓之“N届X中全会”——历来被视为中国政治生活的年度风向标。但“X中全会”的会期比“两会”还要短得多，一般两三天、多则三五天，跟地下党一样秘密开会，事前不透露，事后才公布。除非中央委员都是神仙，否则不可能在如此短的时间、以如此高效率，决策纷繁复杂的党国大事。也就是走一个过场、履行一下手续而已。全会怎么个开法、开出什么结果，早由几个大佬提前拍板，其他人无权置喙。这样的“X中全会”，当然既没有悬念，也不必期待，开不开都无所谓。
中共诞生九十年，“党中央”尚未建立起真正的议事、辩论、选举、表决机制（不是不完善，而是根本没有过），所有的中央事务，都是在中央全会之前、之外，通过“吹风”、“打招呼”、“统一思想”、“强调纪律”、“挖墙角、甩石子、掺沙子”、讨价还价、利益交换等非会议机制予以解决的。普通的中央委员——即使抱了团（何况抱不了团）——是很难对“党中央”的议题、议案、议事日程、领导人选发挥实质性作用的。除非中央会议开到失控，开出“遵义会议”或“三中全会”（真正开出彩的，其实是“三中全会”之前的中央工作会议，“三中全会”本身也是走过场）那样“目无纪律”、“畅所欲言”的意外状况，否则，也就只能照本宣科、装模作样开成“团结胜利的大会”。
4、国务院的真面目
让我们再来看看国务院。依中国《宪法》、《国务院组织法》，国务院即“中央人民政府”，是所谓“最高行政机关”，由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成（宪法和组织法均未提及央行行长，但事实上，央行行长亦是国务院的重要成员）。国务院是全国人大的执行机关，是从乡镇到中央一共五级“人民政府”的最高总管，但国务院是国家机构，跟“党中央”并无任何制度化的工作关系（尽管国务院成员除极个别人属于“民主党派”之外均为中共要员，其中，总理、常务副总理为中共政治局常委，副总理和大多数国务委员为政治局委员，其他成员为中央委员）。国务院总理由国家主席提名、全国人大决定，国务院其他成员由总理提名、全国人大决定。中央政府各部委、直属局、直属事业单位、国务院办事机构是国务院的直属部门。国务院实行总理负责制，其下属各部委实行部长（主任）负责制。
以上内容见诸宪法、国务院组织法，假如这些都是真的，那么中国政体似可称之为责任内阁制政体。但它们貌似属实，却没有一句是真的。比如说，所谓“最高行政机关”就是假的。因为中共的书记处、政治局、政治局常委会等党务机构不仅拥有干涉国务院行政事务的权力（虽然这权力非宪法所授，是他们自封的），也有六十年如一日长期侵犯行政权的光荣传统。以中共政治局为例，此局但凡开会，但凡作决议、下决定，专谈党务的十分罕见，简直凤毛麟角，而对经济、财政、外交、国防、民生等行政性事务直接发号施令的倒是居绝大多数，其所扮演的乃是国务院之上的太上政府角色。国务院何来“最高行政机关”一说？
所谓“总理负责制”当然也是假的。诚然，国务院总理一向是中国数二数三的大人物，不过，这与国务院的“总理负责制”是两码事。对国务院组成人选，总理的提名权是并不存在的，重大人事权力属于政治局常委会、中组部，而不可能属于总理。总理的事权也不完整。事实上，国务院下辖的两个最大的部——外交部和国防部，历来就不在总理的管辖范围之内，而主要听命于中共总书记、军委主席。此外，公安部、国安部、文化部、监察部、国家民委、广电总局、新闻出版总署、宗教事务局、预防腐败局、港澳办、台办、侨办、新华社、社科院、国新办等或大或小的中央机构，虽然也都白纸黑字列于国务院名下，而实际上，它们分别归口于政法、宣传、纪检、统战等中共党务系统，其真正的上级，则是分管该系统的政治局常委，而不是国务院总理。准确地说，现实中的国务院总理只是主管财经与民生的总管（多数时候还只是二总管），而不是宪法所设置的那个类似于责任内阁制之下的政府总理。汶川抗震救灾，温家宝因军队不听命而无可奈何，发出“是人民在养着你们，你们自己看着办”的埋怨，可见国防部不买总理的帐。朱镕基曾信誓旦旦说出“九十九口棺材”的豪言，却终究未见其有反腐肃贪的大动作，可见监察部也未必买总理的帐。
严格说来，现实中的国务院与宪法中的国务院是完全对不上号的，与人们印象中的国务院也是对不上号的。自从中共当局设立国务院以来，在党权、军权的侵蚀之下，它从来就不是一个完整的行政机关，也从来就不是一个独立的权力分支，更谈不上什么“中央人民政府”、“最高行政机关”。
5、结论
综上所述，“党中央”并不是真正的最高决策主体，“国务院”也不是完整的中央行政机关。人们印象中的“党中央国务院”体制，看似若有其事，其实难能成立。那么，假如当代中国还有所谓政体——或者称得上有某种政体，则可以断言，它既不是写在纸上的“人民代表大会制度”，也必定不是摆在前台的“党中央国务院”体制，而是躲在“人大”和“党中央国务院”背后的某些东西。
（未完待续）
