2006年6月24日召开的十届全国人大常委会第二十二次会议如期对国务院提请审议的《反垄断法（草案）》进行了初次审议，但这部法律的出台时间还不明朗。有专家指出，虽然这部法律的框架已经和国际先进经验接轨，并且也充分考虑中国现阶段的市场经济发展现状，但是，目前这部法律即使出台，也只是提供一种精神原则和框架，真正的困难在于未来执法过程中执法机构和执法人员面临的挑战。
呼唤反垄断法\”亮剑\”
有人称《反垄断法》是市场经济下的一部\”经济宪法\”，此言并不为过。《反垄断法》自1994年开始起草，并被列入第八届全国人大常委会立法规划，到2006年6月7日被国务院常务会议讨论并原则通过，历时12年之久。此前，有媒体报道推迟审议《反垄断法》草案，消息甫出，立即引起较大反响，这从侧面表明了社会关注的程度。中国在转型期出台的《反垄断法》，如何既给市场一个自由公平竞争的环境，又能保护本国企业做大做强一直是一个重大命题。
在市场经济国家中，《反垄断法》占有极重要的地位。在美国，它被称为\”自由企业的大宪章\”，在德国更是被尊为\”经济宪法\”，在日本则是\”经济法的核心\”。早在一百多年前，美国就颁布了《谢尔曼法》，继美国之后，日本、德国等都相继出台了类似的《反垄断法》。2001年9月，美国司法部表示将不再要求美国微软公司分解为两个独立的公司，这表明轰动一时、耗时三年多的微软垄断案最终找到一个解决的办法。尽管对微软垄断案各界舆论褒贬不一。但它不啻给人们这样一个启示，随着世界经济一体化进程加快，垄断已成为阳光下的\”冰山\”，最终难以逃脱被消融的命运。
近年来，国内垄断行业改革虽然取得了一定成绩，但改革仍严重滞后，不仅妨碍着市场经济的最终建立，而且影响着中国基础设施、公用服务事业的发展乃至整个现代化建设的进程。目前，国内垄断可以分为两种：一是政府政策形成的，如军工、烟草；二是自然垄断，如电力、电信等公用企业部门。同其他行业改革相比，垄断行业的改革还处于严重滞后的状态，这些垄断行业在市场经济大潮中所暴露出来的弊端越来越明显。现在，打破垄断，走向竞争的呼声一浪高于一浪。
市场竞争日趋激烈，市场竞争中已经发生和潜在的垄断威胁，也越来越倍受人们关注，健全竞争立法的呼声也越来越高。目前，中国市场垄断行为大致分为三类：行业垄断、行政性垄断（如电力、邮电、铁路等）和经济性垄断（如近来出现的价格联盟、行业自律价等），其中行政性垄断是最普遍、最突出的垄断行为。这是中国长期的计划经济模式所带来的\”后遗症\”。在计划经济时代，像邮政、电力、电信和铁路运输等都是由国家或地方政府直接投资举办的企业，政府既是这些行业管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这种行政垄断的结果必然造成企业的组织管理和资源利用的低效率。近年来，在行政性垄断已成为众矢之的同时，另一种类似于欧美发达国家时常出现的经济性垄断倾向也日益突出。如有一些企业或企业集团企图利用自身某种行业优势，搭上价格垄断这条既破又旧的老船来其渡难关。与同时并存的行政性垄断相比，所不同的是垄断的主导者都一些独家经营的\”巨无霸\”或企业联盟。
长期以来，国内有不少人以铁路、电力和邮电等行业自然垄断的性质为行政性垄断进行辩护，从而拒绝反垄断的一切努力。在所谓自然垄断领域，可以容忍企业垄断地位的存在，但必须运用必要的行政和法律手段遏制这些行业的从业者，滥用垄断地位损害消费者利益的行为。
以法律的力量向垄断行为说\”不\”
从1994年被列入八届全国人大常委会的立法规划起，《反垄断法》的出台一波三折，所经历的坎坷，实际上反映各方的利益协调仍未完全调整到位。从此前的争论中可以看出，争议的焦点主要有：要不要把行政性垄断与经济性垄断一并归为《反垄断法》规范的内容；《反垄断法》的执法机构是商务部还是国家工商总局，或者重新设立一个专门委员会；如何鉴定垄断协议；市场占有份额是多少才构成垄断；如何设置豁免条款等等。
行政性垄断是反垄断法中呼声最高，分歧最大的内容。早在去年底，参与起草的专家透露，反行政性垄断作为一章内容已经写进了《反垄断法》草案。但到今年初，就传出反行政性垄断的内容可能被删掉的消息。据悉，反行政性垄断的存废分歧很大，争执双方各执一词，且都有充分理由。认为应该删掉反行政性垄断内容的一方主要认为，行政垄断涉及政治体制问题，不是一部《反垄断法》能解决的，也不需要通过《反垄断法》来推进体制改革，而且行政性垄断涉及行政许可、中央和地方的权力划分等许多问题，比较棘手，目前时机还不成熟。在中国现有的政治体制改革、行政体制改革不到位的情况下，即使把反行政性垄断的内容纳入《反垄断法》，也不会起多少实质性作用。支持保留反行政性垄断内容一方则认为，中国正处于由计划经济向市场经济转轨的特殊时期，与其他国家常见的经济性垄断相比，中国的行政性垄断更为普遍，对市场竞争的危害也更大。如果不涉及反行政性垄断，出台的只能是瘸腿的《反垄断法》，中国的市场经济也就永远不能走向一个成熟的市场经济。
《反垄断法》所针对的问题与广大公众的切身利益乃至日常生活密切相关。譬如，长期以来，垄断企业的高收入、高福利，损害着社会分配的公平；一些领域层出不穷的\”霸王条款\”以及\”唯我独尊\”的劣质服务，直接侵害着消费者的利益；说收费就收费，说涨价就涨价，甚至动辄把听证会开成\”涨价会\”，还总拿\”国际惯例\”和\”国际接轨\”说事，怎能不招致百姓抱怨，反垄断立法无疑在很大程度上顺应公众的要求，切合人们遏制垄断行为的愿望和呼声。所以，社会公众对于反垄断立法抱以极大热情。
反垄断立法，一头牵着广大百姓的利益，一头牵着某些部门以及一些行业的利益。立法的过程涉及各种利益群体，是妥善协调处理各种利益关系的过程。既要严格禁止那些严重限制、排除竞争的垄断行为，同时，又要针对市场竞争不充分、企业竞争力不强的实际，培养企业依法自主自律自强能力，为经济发展、市场竞争及保护消费者权益留有足够的空间。如何妥善平衡处置这些利益关系，考验着立法者的智慧。正如有的专家所说，仅靠一部立法是不可能解决所有的垄断问题，不可能一下子解决所有的不公平竞争和社会分配不公问题。但是，只要从立法开始，以法律的力量向垄断行为说\”不\”，同时加快相关领域的改革，那些让百姓深恶痛绝与市场经济主旨所不容的垄断行为才会受到遏制，因垄断所产生的社会经济问题也会获得妥善解决。
用立法程序推进反垄断进程
事实上，《反垄断法》立法进程集中体现在一个程序性的问题，体现在公民法治意识强化方面，几乎所有的立法都缺乏制度性、程序性的规范。一方面，随着开门立法越来越多，不同利益集团的参与度空前活跃，而在缺乏程序规范的前提下，致使立法变得凌乱而又复杂，一定
程度上降低了立法的效率；另一方面，即将变迁的立法程序和已经不合时宜的部门立法之间存在着强烈的利益博弈，如国家工商总局与商务部几乎同时向国务院提交了《反垄断法》立法草案，显示部门利益化、部门权力化还在实质性地左右着立法的进程，从而出现了为平衡部门利益建议另立独立权威的执法机构的动议，这种部门利益对立法的实质性影响一定程度上潜伏了权力利益化的隐患，不利于立法公平、公正原则的维系。
需要指出的是，要推进《反垄断法》这部引起广泛争议法律的立法进程，理应对立法程序进行相应地改进。具体而言，社会公众及权益相关者的诉求表达，以及立法机构对这些法律草案的审议，应当在立法过程以某种法定程序公开进行，现在问题是，立法过程来自社会公众的声音，往往是微不足道的。《反垄断法》这部关系国计民生的重要法律之所以迟迟难以问世，恰恰在于立法博弈主体的\”垄断\”。如在反垄断法(草案)的制定过程中，行政力量成为立法的唯一主体，而行政机构体系内部，又存在部门利益的\”博弈\”，例如《反垄断法》立法建议稿来自不同的行政主管部门，观点激烈碰撞，以至于国务院法制办制定草案时难以取舍，最后采取了模糊立法。
阳光是消除信息不对称的有力武器，靠开门立法才能推进反垄断立法进程。要激活立法博弈的僵局，积极导入民间的力量，不啻为一种理智的选择。一方面。通过公布立法草案向社会公开，征求社会公众的意见。尤其是独立性中介机构专业人士的立法建议，相对于部门和行业立法而言，或许能更好地摆脱部门和行业利益的束缚，从而保证法律制定的独立和中立。立法草案公开，是杜绝立法者腐败的根本性举措，有利于对立法者进行监督，剔除夹杂有狭隘部门利益的法条。此外，还可以运用立法听证会等形式，充分吸纳群众的意见；另一方面，不能完全排除有牵涉利益的相关行业代表参与立法。立法乃衡平分配正义的艺术。《反垄断法》也关系\”垄断企业\”的利益，全然将其排斥在立法之门外，并不能显示法律的正义。在吸纳社会公众和专业人士参与立法的同时，也应该听取相关利益企业或者行业的声音。一言以蔽之，真正的立法博弈，应当是不同利益主体的碰撞，而不是狭隘利益下的\”自话自说\”。靠开门立法推进反垄断立法进程的意义也正在于此。
原载《百姓》第8期
