“世界第四波民主化浪潮与中国民主转型”征文
现代国家必设议会以标志其属民主国家之列。早在1939年10月，中国共产党就告示全国：中共的“根本主张，是要真正实现新式代议制的民主共和国”，对此，“共产党是决不放弃的”①
议会在中国露面、登台已有近一个世纪，风风雨雨，蹒跚艰行。其中一个最为关键的问题，是当局总是借议会之形式，行专制之统治，使议会沦为专制统治的装饰。“设议院、开国会”的主张早在19世纪末为康、梁维新派所提出，可惜为清廷中顽固派所镇压。到1901年，在内外交困中慈禧也不得不推行新政，其中就有“设议院”一项，并拟定在1917年召开国会，制定和实施宪法。结果未等国会召开，清王朝就被推翻。
民国初年，革命成果为袁世凯所窃。为排除国民党在议会中的势力，袁氏竟刺杀宋教仁。国民党“二次革命”失败后，袁氏又解散了国会，进而倒行逆施，复辟帝制，结果83天就被推翻，落得个遗臭万年。
到了蒋介石所统治的国民党时期，蒋仍力图使国会成为他的股掌之物。至抗战初期，为动员各方力量抗战，民主有所开放，召开了有各党派参加的国民参政会。1946年1月，又召开了有各党派参加的政治协商会议，并就关系到国家前途的五个问题达成了协议。但这一协议不久被撕毁，内战爆发。国共两党经过三年血拼，1949年民国政府败守台湾，形成隔海而治的分裂局面至今。
1949年，历史翻到新一页。从人民政协的召开到第一届人民代表大会的举行，举国上下，政通人和，民主政治开了一个好头。可惜毛泽东不久更弦易辙，以个人专制代替人民民主，以政治运动代替以法治国，在共和国的前30年中，人民代表大会沦为“橡皮图章”，无法正常履行职能。即使改革开放以来，由于国家权力仍在一党制的框架内运行，人民的民主愿望仍远未满足；人民代表大会要伸张民意，行使人民主权仍有难以克服的障碍。因此，要改革人民代表大会制度，完善我国的代议制，其核心问题是突破一党制对议会的控制，否则，各种改革举措不是隔靴搔痒，就是镜花水月。
废止权力运行的双轨制，使人大成为名副其实的最高国家权力机关
1949年以来，中国实际上存在着权力结构和权力运行的双轨制。权力运行双轨制的概念最早为李景鹏所提出。②
根据我国宪法，全国人民代表大会是最高国家权力机关。行政机关和司法机关，都是由各级人民代表大会定期授权、受其监督并向各级人民代表大会负责。这是我国权力运行的一个轨道。
然而在实际上，由于党的一元化领导，还存在权力运行的另一个轨道。这个轨道是：党(其权威是党的中央)的权力处于国家权力结构的顶端，它事实上享有组织（及调整）国家权力机构的权力，包括各级人民代表大会，各级政府机关与司法机关，这些国家机关因此受党的监督，必须对党负责。于是，党（而不是人民）才是国家权力的源泉；党驾于国家权力之上；党是国家权力机关之核心，是国家政治生活之灵魂。国家机器，乃至整个社会生活都是在党的发号施令下运转起来的。人民代表大会不过是将党的指令（如人事任免）、建议（如修宪）、决议（如经济社会发展计划）转换为国家意志的工具，政府与司法机关，不过是党和国家政策、法令的执行机构。党不但组建国家权力，也是国家权力运转过程中的指挥者、监控者、操作者。在纷繁复杂的国家事务中，党享有决策权、否决权、分配权、处置权等等。党的权力穿透到国家与社会生活的每个角落。
这样，国家权力运行中存在两个轨道：一个是人民代表大会与政府机关，一个是党的一元化领导。这两个运行轨道不是彼此平行、互为制约的，其中党的权力轨道凌驾于国家的权力轨道。
但是，党的这个权力轨道是没有宪法依据的。在中华人民共和国宪法中，没有授权党组织人大与政府机关的宪法规定。从法理上讲，它是一种法外之权，是一种无宪法依据的权力，严格地讲是一种“违宪”的权力。
这个没有宪法授权的权力及其运行轨道却高于大于有宪法授权的权力及其运行轨道，这是我国人民代表大会制度一切弊端的总根源。因此，人大制度的改革，最根本的是要废止实际存在的权力运行双轨制。
那么，党是怎样组织与控制国家权力的呢？就人大而言，代表名额的分配与代表结构的安排(如中共与非中共代表的比例)，代表的提名以及以何种方式进行选举，代表大会主要议题的确定以及重大决策的通过，主席团主要成员的安排，代表大会及政府机构主要人选的推荐等问题，都可以感受到党对这一组织的支配与监控，或者说是领导。如果党的某种安排在代表大会中可能会遇到困难，或者已经出现有不被代表大会接受的迹象，党就通过大会内所建立的党组织(别的党派不能在人大中设立组织)要求党员遵守组织纪律，服从党的指令，与党(上层)保持一致，投票赞成党的安排(因为中共的代表在人大中超过半数)。此外，还向有关方面做工作，施加影响，制造舆论，促使党的安排顺利通过。在以往的数十年中，人大的最后表决通常是“一致通过”。人们的认识是，“一致通过”是正常，不“一致通过”便是不正常了。近十余年来，随着民主意识、代表意识的增长，“一致通过”的习惯才受到挑战。
中共十五大，提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。至于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则早在80年代初期就为中共所提出。据此，将党的权力凌驾于人大之上的行为应当废止，惟此，宪法的权威、以及作为最高国家权力机关的人民代表大会的权威才能真正确立。
有人则认为，党对国家的领导是有宪法依据的。为此，笔者查核了建国后历次所颁布的宪法。确实，在1975年宪法中有以下条文：
第二条 中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。
第十六条 全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。
第二十六条 公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，服从中华人民共和国宪法和法律。
这些条文都表示，党是高于人民、高于国家、高于国家法律的。可是，大家知道，这部宪法是在什么历史背景下产生的呢？那时，中国正在经受“文革”的浩劫，“全面专政”猖獗，极“左”思潮肆虐，现代迷信泛滥。宪法中的这些条款就是适应那种年代而出台的。应当说，这一历史记录不是当代中国宪法史的荣耀。
到了1978年，宪法作了某些修正。修正的宪法，对1975年宪法第二条仍予保留。对75宪法第十六条，改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，删去了“中国共产党领导下的”重要限定词。对第二十六条也仍予保留。该宪法是在中共十一届三中全会之前修订的。当时，“文革”虽已画上句号，但极“左”思潮尚未清算，所坚持的是“两个凡是”，“抓纲治国”，因此，只有对人大是“在中国共产党领导下的”最高国家权力机关这一条作了修改，因为，这类极权话语与现代民主原则的矛盾太显眼了。
到1982年所颁布的宪法，1975年那三条完全消失了。82宪法的第二条是：
“中华人民共和国的一切权力属于人民。”
关于全国人民代表大会，82宪法第五十七条作了以下规定：
“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”
82宪法在“公民的基本权利和义务”这一章中，废除了75、78宪法中关于”公民必须拥护中国共产党的领导”的条文，确立了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的条文，而且，将“公民的基本权利和义务”的内容立为第二章，移至“国家机关”之前，内容多达24条(第三十三条至第五十六条)。
82宪法的进步是十分可喜的，但决不能忘记，它是以我们的民族、特别是其中许多优秀分子的惨痛牺牲为代价的。而且，只是在否定“两个凡是”，否定“文革”之后，初步清算毛泽东晚年错误，解放思想，开创社会主义现代化的新局面，才诞生了这部宪法。
这20多年的宪法史说明了什么呢?说明在无视民主法制的年代，竟将党作为高于国家权力、高于公民权利的观念写进了宪法，使党垄断与控制国家权力、侵犯与剥夺公民权利获得了合宪性。而当民主意识开始觉醒、专制主义被人们唾弃之时，这种与民主常识相抵牾的宪法条文即被消除了。
现在，关于人大要在党的领导之下……之言词只能在个别国家领导人(如李鹏任人大委员长时期)的讲话中还能有所耳闻，但这毕竟是说说而已，再无法律依据了。
不过还有这样一说，在82宪法的序言中，仍有“中国各族人民将继续在中国产党领导之下”的文字。有人据此认为，人大要接受党的领导是仍有宪法依据的。应当承认，“序言”中有此文字仍意味着党在国家生活中的领导地位，但是，这与宪法中党对某个组织的领导关系作出明文规定是有区别的。现在，由于宪法中已无这样的明文规定，使得党对人大的领导变得抽象了，变得无法可依、无规则可循了。可见，“序言”和法律条文是有区别的。具体地说，只有法律条文才是法律，因为它准确地规范人们可以做什么，或不可以做什么，一旦有违者，司法机关即可以依据法律条文加以裁定。可是，“序言”呢，却不可能作为司法实践和依据，因为它没有准确规范人们的行为，它没有给司法机关制定守法、违法的准绳。人们只有说，你违反了某某法律的第几条，从来没有听说，你违反了某法律的“序言”中的某句话。
必须再次申明的是，“序言”中某些原则性的要求不能作为是否守法、是否犯罪的依据。比如，序言写道：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指导下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放……”。你不能根据这些文字给某些人判定“反党”、“反社会主义”、“反改革开放”罪，原因是这些文字不是法律，它没有给司法机关提供作为制定守法、违法的准绳。可是，自1957年以来我们却将毛泽东提出的“六条政治标准”作为划分人民与敌人的依据，结果使大批正直的知识分子成了“右派”——人民的敌人。这种做法“文革”时期更为泛滥。今天，犯同样形式的错误或许已不再可能，问题是以同样的指导思想去继续犯类似的错误，仍时有所闻（如“资产阶级自由化”，“颠覆国家”等）。
既然82宪法基本上不再存在权力运行的双轨制，说明双轨制已为宪法所否定，只是在“序言”中还有它的痕迹。当然，在现实生活中就不是一个痕迹问题了。在现实生活中，党的权力依然支配着国家机关各部门，并扩展到社会生活的广阔空间，成为当代中国走向政治民主化难以逾越的高山。
宪法“序言”中存在这一问题，涉及到法与党的关系。制定宪法是为了实行宪政，为了依法治国，走上民主政治的轨道。但在中国，往往是有宪法而无宪政，原因是宪法中渗透着强烈的党派意识；它是论证一党统治合法性的政治宣言（记录党的丰功伟绩），也是维护一党统治地位与党派利益的政治纲领（强调必须坚持的某几项政治原则）。这些内容无法赤条条地作为宪法条文（如1975宪法那样），只有以“序言”的形式加以表述了。这又是一大“中国特色”。更为重要的是，在成文宪法之外和之上，中共还有一部不成文的宪法，这部不成文的宪法是中共实施“一党专政”所遵循的规则（即“潜规则”），由此，宪法虚设，成为摆设。
（未完待续）
