“世界第四波民主化浪潮与中国民主转型”征文


关于大会主席团的职权

人大会议设有主席团，这是上了宪法的。宪法第六十一条规定：“全国人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。”通过主席团名单是人大预备会议的一项重要内容。主席团成员按什么原则构成，没有一个法规说明过。关于主席团所享有的职权，不论是根据多年的习惯还是根据有关法规，到是比较明确具体的。

1982年全国人大组织法，对主席团所赋有的职权，大致可以归结为以下十个方面：

第一，主持会议；
第二，决定副秘书长人选；
第三，决定列席人员；
第四，提出议案；
第五，确定候选人名单；
第六，决定大会议程；
第七，审议决议草案；
第八，决定表决方式；
第九，决定是否举行秘密会议；
第十，决定代表是否逮捕和刑事审判。

1989年4月七届人大第二次会议通过的《中华人民共和国人民代表大会议事规则》也明确赋予主席团以同样重要的职权。

如，国家各部门，人大有关组织、人大代表团和联名代表所提出的议案是否列入会议议程，“由主席团决定”。这些议案经代表或有关专门委员会审议后是否提请大会表决，也“由主席团决定”。审议后的法律修改案，也要经“主席团审议通过后”，再提请大会全体会议表决。再如，决定国家领导人人选，主席团也具有重要的职权。《议事规则》第34条规定：“全国人民代表大会常条委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由主席团提名，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见，确定正式候选人名单。”就是说，国家领导人人选，由主席团提名，又由主席团确定之。

看来，通过1982年的人大组织法和1989年的人大议事规则，对主席团的职权已经以法律的形式加以确定下来了。但是，细细想来，主席团享有如此重要职权是与宪法精神相悖的。

1982年宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”(并没有说是人大的主席团)宪法第五十七条还规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”(并没有说人大的主席团是最高国家权力机关)现在，人大主席团享有如此众多的重要职权，它实际上成了人民代表大会的领导机构。恐怕中国的多数公民和人大代表都是这样去看待它的。由于主席团所具有的权力大于人民代表大会的权力，因此，它才成了最高的国家权力机关，而全国人大则降为“次高”的国家权力机关了。正如曹思源所说的，“将这种与宪法精神不符的现象作为法律规范肯定下来，是万不可等闲视之的。”

按宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，由此推论，哪些议案需列入大会议程，哪些议案、法案需经大会表决和如何表决，是应由代表大会来决定的。也就是说，代表大会有权讨论一切它认为必须讨论的问题，有权决定一切它认为需要决定的问题。

可是，全国人大组织法却规定，议案是否列入大会议程，由主席团审议决定。主席团决定讨论的，列入议程，提交大会表决；主席团决定不予讨论的，不列入议程，不提交大会表决。这就是说，全国人大只能讨论或不讨论主席团决定的问题。主席团决定不讨论的，即使全国人大中的多数代表认为必须讨论的，也无法讨论。这显然与宪法规定的全国人大是最高国家权力机关的精神是有原则出入的。

全国人大组织法还规定，人大主席团有权提出议案。这里我们可以发现，凡是主席团认为应当提交大会讨论的议案，就直接可以交大会讨论，并予以表决，它并不受到来自人民代表大会方面的制约，而来自人代大会方面或其它方面所提出的议案是否列入大会讨论，却是要经过主席团批准的。主席团所享有的其他方面的一些重要职权，诸如确立候选人名单，决定表决方式，决定是否举行秘密会议，以及决定代表是否逮捕和刑事审判等，均没有受到人民代表大会和其它方面因素的制约。如果主席团在行使其中某些职权时与代表大会的代表发生了分歧，即使分歧的双方，正义与多数都在代表大会代表一方，那么，代表们也无法阻止主席团去行使该项权力，他们只能听之任之而已!这样，代表大会实际上只能无条件地接受主席团对大会的组织安排，它成了隶属于主席团的组织机构，而主席团却享有高于代表大会且不受代表大会制约的各种特权。这种情况，是应当引起我们严重注意的。随着代表素质的提高和民主意识的增强，在代表大会和主席团之间势必会发生对于某些重大问题的分歧和矛盾(尽管以往还没有明显发生这种分歧和矛盾)，解决这一矛盾的出路只能是，使代表大会真正成为最高的国家权力机关，主席团只能以此为准则来缩小它的权限，改进它的工作。

主席团不是十几人或几十人，而是二百来人。人数如此众多，全团开起会来如何讨论问题、集中意见呢?譬如，决定某些议案是否要列入大会议程，提出并确定一批国家领导人候选人的名单等等。如果让二百来人发表意见，那要多少时间?当然，对有的问题的认识可能比较一致，讨论时间不会很长。但对某些问题难免会有不同的意见。如果让持有不同意见的几个方面展开充分的讨论，那么全体代表只能在那里干等了!提出国家领导人候选人名单的情况可能更复杂些。二百来个主席团成员，如何提出候选人?如果让大家提，开始一定是比较分散的，甚至是相当分散的。这分散当中意味着主席团内部的分歧。由分散到集中，由分歧到统一，不知要做多少工作，化去多少时间。由于主席团会议已占用了相当一部分的时间，因而凡由主席团决定了的，再交大会审议、讨论，就不可能有充裕的时间再去对付它了。三千多名代表的规模，也无法进行充分、深入的讨论。事实是，凡是主席团决定了的事，代表大会照例通过。所以，当代表倒也省事，举手、划圈就是了。开全体大会也很省力，凡是主席团决定了的，到全体大会只是过个形式，“走过场”而已。

而主席团的会议实际上是怎么开的呢?二百来个成员，要在很短的时间内，讨论和决定那么多的问题，而且，对相当数量的成员来说，对主席团所要讨论、决定的一些重要问题，事先可能并不十分了解，因而不可能有充分的准备。再说，主席团成员一部分并不稳定，有的成员加入主席团行列还是临时决定的，要这些人发表意见，说实在的真是勉为其难了。这时，主席团中称之为常务主席的核心分子就起作用了。常务主席这一级首先要举行会议，对大会面临的重大问题提出比较统一的主导性意见。然后，将常务主席会议提出的这些意见再去征求全体主席团成员的意见，并行举手表决。事情可能就是这么简单，并不像上面所说的那样，在主席团会议上会七嘴八舌地发表各种意见。对主席团的多数成员来说，只不过起着听会、陪会的角色。对于绝大多数的主席团成员来说，能坐上这把交椅已是莫大的荣誉了，还会在主席团会议上唱反调吗？或许有个别的成员会冒昧地提出与常务主席相左的意见，但在会上和者极寡，影响不了全局，加上主持会议者进行“引导”，一些重大问题就在主席团会议中顺利通过了。

所以，构成主席团的人数愈多，队伍愈庞大，就愈要依靠其少数的核心分子的作用。主席团所赋有的一些重要职权，确切些说，很大程度实际上是主席团中的少数核心人物的职权。这些人通过主席团的形式，影响并驾驭着整个大会。可见，主席团也不过是一个形式。由此可以认为，代表大会取决于主席团，而主席团又取决于主席团中的核心人物。或者说，少数核心人物驾驭着主席团，然后再运用主席团的形式，影响并决定着整个大会的进程和结果。这大概就是“集中指导下的民主”的原则在人民代表大会中的具体运用。如果这样，那么全国人大就很难有民主，也很难发挥作为最高国家权力机构的功能。要推进中国的民主，要完善中国的代议制，主席团的形式和它所享受有的各种职权，势必需要予以重新考虑。

根据宪法关于“全国人民代表大会是最高国家权力机关”的规定，主席团多数的重要职权应该转移到全国人民代表大会，让全国人民代表大会直接议决有关议案、法案和国家领导人选等项重大问题。作为全国人民代表大会的每一个代表，其代表资格与职权应当是平等的，不应当在全体代表中再分出一部分享有特别重要职权的“特殊代表”，组成不受大会制约、且能左右大会的组织机构——主席团，从而出现一部分代表决定、限制和代替多数代表的代表权的不合理现象。

但是，将主席团的重要职权转移到全体大会之后，由于目前全体大会代表数量庞大，无法直接讨论、决定一些重大问题，因而也就无法胜任原主席团所承担的那些重要职权。

解决这一困难，出路有二：

一是大大减少全国人民代表大会代表的名额，由目前的三千余名代表减少至800-1000名代表数。

二是将原主席团改变为大会联络协商委员会性质的组织机构。这一机构的人员组成，可包括人大委员长、副委员长、各代表团团长、各专门委员会主任委员，共产党和各民主党派的代表。它的职责只是联络、协商大会议案，大会议程，候选人名单，交大会讨论表决。它本身无决定权。这个机构的特点是，职权有限，地位适当，人数较少，成员相对稳定。以这一机构取代主席团，才能使人大会议行使它名副其实的最高国家权力。

至于会议的主持，原则上可由委员长承担，副委员长协助。如果有些代表认为委员长不尽适合，可在预备会上提出，经半数以上代表通过，更换会议主持者。
（未完待续）