曾建元
中华大学行政管理学系副教授
国立台湾大学国家发展研究所兼任副教授暨客家研究中心特约副研究员
現行國會立法院和立法委員選舉制度，是依據二零零五年六月第七次修憲結果調整而來的，當時改革的重點，在於「單一選區兩票制選舉制」以及「席次減半為一百一十三席」，平心而論，該次改革縱有美中不足之處，其成就仍是值得肯定的，我主張新一波的國會制度改革，並不是否定現有的國會和政黨體系，而是期待在此一基礎上，進一步完善中华民國的憲政制度。
監察權回歸國會
臺灣的國會權力，在立法院之外，部份係由監察院行使，監察委員位同部長，委員滿編之總席次為二十九席，又配置有調查官和助理，民國一百零三年監察院預算為新臺幣七億兩千萬元。民主進步黨執政時期，監察院一度關門，但國家廉政不受影響，立法院和司法偵查機關皆相當有效地發揮了監察總統與文武百官的功能，可見監察院是闌尾機關，有沒有都沒關係。
英國人口為六千三百萬，臺灣的三倍弱，在國會下議院設立的國會暨全民健康保險監察使（Parliamentary and Health Service Ombudsman），只有八席，以此標準，臺灣只要三席監委就足夠了，加上配屬的行政助理，頂多一年花費一千萬，幫國家省七億。英國監察使行使調查權由檢察官配合行使強制處分權，臺灣的監委調查權只能傳人來說明，被調查者不理會，他也沒輒。人民花大錢養紙老虎，寧不心痛淌血乎？
我認為，健全國會制度，首要是將監察權回歸立法院，而在立法院設立獨立的監察委員會，監委三人就好，必要時可與檢察官協同辦案，這樣就好，既節省國家經費，也讓國會權力的運作更有效率。監察權中，彈劾與糾舉皆可轉移立法院，糾正權則可以立法院決議形式行之，更具有民主正當性。
一月二十九日民主進步黨召開憲政改革討論會，提出廢除監察院的主張，我們非常贊同，也相信人民支持整頓這樣沒效率的機構。如此一來，立法院將可擁有完整的國會調查權，現在作秀意味濃厚的質詢權，就可以配合國會調查權的建立，進一步轉型為聽證權，成為以國會為平臺、論證和證據為憑據的朝野與官民對話機制。廢除監察院不代表廢除監察權，而是希望在維持其獨立性的情況下，讓監察權有更好的定位、更強大的功能，也讓立法權更為完整，憲政體制更健全。
反對政黨綁架國會民意
立法委員選舉制採聯立制政黨比例代表制，是國家發展會議的共識，至今尚未落實，不過，民進黨主席蔡英文對此已有所宣示，支持此一修憲方向，並支持將政黨分配席次之得票率門檻由現行的百分之五下調。選舉制度會影響國會相關政黨的數量，國會政治生態過於零碎，乃不利於政黨協商與政治發展，而這也是第七次修憲將國會選舉改為單一選區兩票制的初衷。此一制度效果相當顯著，區域選舉基本上已經屬於中國國民黨和民進黨兩黨的戰場，全國不分區部份則因僅有三十四席供各政黨分配，得票率超越百分之五的小黨，也能分配到一席，而且小黨也只有在政黨比例代表制選舉中贏得席次，所以小黨的生存空間遭到大幅度的壓縮。目前在立法院能組成黨團的有意義的政黨，只剩下臺灣團結聯盟，勉強再加上親民黨。
但《海峽兩岸服務貿易協議》的談判和國會審查過程，卻讓我們看到黨意如何強姦民意、架空國會的情形，然孰能何以致之，根本原因出在司法院《大法官釋字第三三一號解釋》宣告全國不分區「此種民意代表如喪失其所由選出之政黨黨員資格時，自應喪失其中央民意代表之資格」，實質則將全國不分區民代的罷免權力交由政黨行使。全國不分區立委雖是政黨提名，但仍是人民以第二票選出者，政黨豈可代替人民決定其去留？大黨立委被黨意綁架，解決之道不外乎增加國會內的相關政黨數量，讓政黨制衡政黨，讓社會多元力量進入國會制衡大黨，此外就是應當要同時廢除〈大法官釋字第三三一號解釋〉，解開黨紀對於全國不分區代表的束縛，否則只不過是在國會中增加了幾個聽命於黨主席的政黨。
所謂聯立制，是以立法委員總席次作為政黨席次分配的母數，得出政黨可分配席次後，先納入區域立委，不足之數則由政黨名單依序填補。無論如何，由於把餅做大，政黨的可分配席次，都必定高於在現行並立制下的情況，也會讓小黨、第三勢力更加容易經由政黨比例代表制進入國會，帶來專業與理性問政氛圍，並減少兩黨制下人民利益被密室交易之可能。聯立制是實質的政黨比例代表制，在區域單一席次選舉中因贏者全拿所出現的不比例性（disproportionality)），也就是原本被捨棄的敗選政黨之支持民意，都可以在聯立制下的政黨得票比例分配席次方法中獲得治癒，這是最能完全反映各政黨民意支持的選制。
然臺灣如果要引進聯立制，要學就該學得像，不要橘越淮變枳，畫虎不成反類犬。德國聯立制沒有類似於我國有關全國不分區立委實質罷免的規定，全國不分區民代喪失黨籍，仍不影響其資格。試想，聯立制的實施，如果又同時增加了全國不分區的席次，不也是等於容任大黨經過擴大的全國不分區席次，強化了控制國會意志的能力，而大黨的領袖，很可能就是主導行政決策大權的總統。新臺灣國策智庫在《臺灣國家願景．我們的主張──國會改造》中早已針對聯立制提出警告，「在實質比例代表制的情況下，黨紀勢必要加強，此不利於總統制國會的運作」，因為臺灣不大可能發生分裂投票，所以民選總統和國會多數黨多半會是同一黨，民選總統就會是國會實質領袖，這樣一來，如馬英九以總統兼黨主席地位通過黨紀指揮國會黨團的故事豈不重演，甚至更變本加厲？國會改革豈非白忙一場？所以擴大全國不分區席次的前提，就是鬆綁黨紀對全國不分區立委的箝制，否則，擁有全國不分區席次越多的政黨，對於立委國會議事自主性的干涉就會越大。
立法院剛修正《公職人員選舉罷免法》第四十三條規定，將政黨競選費用補助金門檻，從現行全國不分區立委選舉政黨得票率百分之五，下修到百分之三點五，這是為未來政黨分配不分區立委門檻的下修預留伏筆，我們建議也不妨調整為百分三點五。
選區重劃、增加席次，強化議事能量
文化多元主義為《憲法增修條文》第十條第十一項所規定的憲法基本原則，臺灣為多元族群國家，族群權利的保障，以落實各族群的國政參與權最為根本，故而《憲法增修條文》第十條第十二、三項又要求國家應對於各原住民族和澎湖、金門及馬祖地區人民以及僑居國外國民之地位和政治參與給予特別保障。
由文化多元主義而論，現行原住民族立委之選舉，以山地原住民族和平地原住民族兩個選區以多席次單一不可移轉選票制（Multi-member Single Non-Transferrable Vote System）各選三席，即顯為不當。山地與平地，係國家統治者人為的劃界，與各民族之傳統生活領域毫無關聯，更無民族代表制之意涵。目前原住民族中為中央政府所承認者有十六族，民進黨在二零零七年第二階段憲政改造工程中提出之〈黨版憲法修正草案〉，即建議在國會中設置民族代表，我們建議民族代表應依民族傳統生活領域和民族身分重訂民族選區和選舉與被選舉人資格。
關於區域代表，目前之選區劃分係依據既有直轄市、縣市為範圍，依全國人口數劃分七十三個選區，一個選區選一個立委，每一縣市至少一席，如此大約每一選區平均選民數為三十萬。論者多以不到一萬三千人口的連江縣此一極端離島個案來論證謂現制存在票票不等值的問題。這一說法乃有待商榷，因為離島縣份的國政參與權係受〈憲法〉之特別保障，況且基於多元文化主義，連江縣族群屬閩北福州，與臺灣本島完全不同，基於同同異異的平等原則，其立委的比例性本來就不能和臺灣本島各縣市同一而語。因此，單以臺灣本島而論，我人並不認為票票等值是個問題。
立委席次一百一十三席，對於完善國會功能而言，人數略顯不足。〈立法院各委員會組織法〉第三條之一第一項規定：「每一委員以參加一委員會為限」，立法院現有八個一般委員會，平均每一委員會委員人數十四人，〈立法院各委員會組織法〉第六條規定：「各委員會會議須有各該委員會委員三分之一出席，方得開會」，平均約三人，同法第十條復規定：「各委員會之議事，以出席委員過半數之同意決之；……在場出席委員不足三人者，不得議決」，最極端的情況，就是在場三人，兩人決定就過半數而可決了，而就算全部出席，平均七人可決也就達到半數了。立委名額過少，會因為立委個人分身乏術，會限制因應新興或特殊情況的委員會的擴增，從而限制了國會的專業和監督功能，也會因此而放大了立委個人的影響力，使不肖者有藉端仗勢濫權勒索的政治操作空間，改善的方式，則惟適度增加立委席次。然不容否認的是，單一選區的實施，已經導致立委的地方化，在臺灣重視人情和關係的政治文化下，如果再增加區域立委席次，會讓國會淪陷於地方利益的問政取向當中，所以由不分區立委席次或民族代表席次著手增加，恐怕才是正辦。
再說，考慮到民選總統不可逆轉地已成為國家決策的中心，行政國家性格日益明顯與強大，假若再考慮將監察權回歸國會，則我們需要有一個強而有力的國會來平衡以總統為中心的行政權，如是，則增加國會人力，以有效負擔議事工作，自為因應之道，況且通過增加立委席次，使立委連任機會變大，尚可提供立委支持國會改革修憲的誘因。
至於立委席次應增加到幾席為宜，在不變動七十三席區域席次的前提下，只有提高全國不分區名額和民族代表席次，新臺灣國策智庫建議立委總額為一百六十席，全國不分區佔百分之七十至八十，本文大致同意此一方向。
修憲、立法應雙管齊下
我國憲法為剛性憲法，修憲不易，需要有全民和朝野政黨共識的凝聚，如今因國民黨主席朱立倫響應修憲而使憲法時刻曙光乍現，這一歷史機遇，不容縱放。然憲政改革的途徑，不惟修憲而已，事實上，各國關於國會選舉，多以法律定之，憲法則僅規定指導立法之基本原則。二零一一年新臺灣國策智庫提出之〈臺灣憲法草案〉第五十七條，即主張「國會議員之定額、選區、選舉方式、政黨比例代表制及其他相關事項，由法律定之」。本文認為國會選制如要以授權立法的方式定之，則一方面要在〈憲法增修條文〉訂定法源和補充〈憲法〉本文之立法基本原則，也要同時起草「立法委員選舉法」，作為修憲複決案的附件一併交付公民投票，以拘束修憲完成後的立法，否則修憲複決會形同空白授權，蓋人民對選制改革方向一無所悉，怎麼投得下贊成票。
我們期待第八次修憲複決能與二零一六年的總統大選合併舉行，既節省經費，又可提高投票率。而這一切就有待民進黨和國民黨早日就修憲啟動政黨協商，又或陳請總統召開國是會議，訂定修憲原則，讓立法院儘早通過憲法修正案，如此才能趕得上這樣的政治進程。
修憲複決也帶有人民主權實踐的意義。我們希望透過修憲這一寧靜的革命形式，讓中華民國的臺灣新共和內涵，得到臺灣人民全體第一次真正的親自確認。
（本文為二零一五年二月六日新臺灣國策智庫《當前憲政體制改革──建構制衡、民主與透明的新國會》憲政改革記者會發言稿）
民國一○四年二月八日十一時半
臺灣苗栗地方法院法官職務宿舍定稿
中华大学行政管理学系副教授
国立台湾大学国家发展研究所兼任副教授暨客家研究中心特约副研究员
現行國會立法院和立法委員選舉制度，是依據二零零五年六月第七次修憲結果調整而來的，當時改革的重點，在於「單一選區兩票制選舉制」以及「席次減半為一百一十三席」，平心而論，該次改革縱有美中不足之處，其成就仍是值得肯定的，我主張新一波的國會制度改革，並不是否定現有的國會和政黨體系，而是期待在此一基礎上，進一步完善中华民國的憲政制度。
監察權回歸國會
臺灣的國會權力，在立法院之外，部份係由監察院行使，監察委員位同部長，委員滿編之總席次為二十九席，又配置有調查官和助理，民國一百零三年監察院預算為新臺幣七億兩千萬元。民主進步黨執政時期，監察院一度關門，但國家廉政不受影響，立法院和司法偵查機關皆相當有效地發揮了監察總統與文武百官的功能，可見監察院是闌尾機關，有沒有都沒關係。
英國人口為六千三百萬，臺灣的三倍弱，在國會下議院設立的國會暨全民健康保險監察使（Parliamentary and Health Service Ombudsman），只有八席，以此標準，臺灣只要三席監委就足夠了，加上配屬的行政助理，頂多一年花費一千萬，幫國家省七億。英國監察使行使調查權由檢察官配合行使強制處分權，臺灣的監委調查權只能傳人來說明，被調查者不理會，他也沒輒。人民花大錢養紙老虎，寧不心痛淌血乎？
我認為，健全國會制度，首要是將監察權回歸立法院，而在立法院設立獨立的監察委員會，監委三人就好，必要時可與檢察官協同辦案，這樣就好，既節省國家經費，也讓國會權力的運作更有效率。監察權中，彈劾與糾舉皆可轉移立法院，糾正權則可以立法院決議形式行之，更具有民主正當性。
一月二十九日民主進步黨召開憲政改革討論會，提出廢除監察院的主張，我們非常贊同，也相信人民支持整頓這樣沒效率的機構。如此一來，立法院將可擁有完整的國會調查權，現在作秀意味濃厚的質詢權，就可以配合國會調查權的建立，進一步轉型為聽證權，成為以國會為平臺、論證和證據為憑據的朝野與官民對話機制。廢除監察院不代表廢除監察權，而是希望在維持其獨立性的情況下，讓監察權有更好的定位、更強大的功能，也讓立法權更為完整，憲政體制更健全。
反對政黨綁架國會民意
立法委員選舉制採聯立制政黨比例代表制，是國家發展會議的共識，至今尚未落實，不過，民進黨主席蔡英文對此已有所宣示，支持此一修憲方向，並支持將政黨分配席次之得票率門檻由現行的百分之五下調。選舉制度會影響國會相關政黨的數量，國會政治生態過於零碎，乃不利於政黨協商與政治發展，而這也是第七次修憲將國會選舉改為單一選區兩票制的初衷。此一制度效果相當顯著，區域選舉基本上已經屬於中國國民黨和民進黨兩黨的戰場，全國不分區部份則因僅有三十四席供各政黨分配，得票率超越百分之五的小黨，也能分配到一席，而且小黨也只有在政黨比例代表制選舉中贏得席次，所以小黨的生存空間遭到大幅度的壓縮。目前在立法院能組成黨團的有意義的政黨，只剩下臺灣團結聯盟，勉強再加上親民黨。
但《海峽兩岸服務貿易協議》的談判和國會審查過程，卻讓我們看到黨意如何強姦民意、架空國會的情形，然孰能何以致之，根本原因出在司法院《大法官釋字第三三一號解釋》宣告全國不分區「此種民意代表如喪失其所由選出之政黨黨員資格時，自應喪失其中央民意代表之資格」，實質則將全國不分區民代的罷免權力交由政黨行使。全國不分區立委雖是政黨提名，但仍是人民以第二票選出者，政黨豈可代替人民決定其去留？大黨立委被黨意綁架，解決之道不外乎增加國會內的相關政黨數量，讓政黨制衡政黨，讓社會多元力量進入國會制衡大黨，此外就是應當要同時廢除〈大法官釋字第三三一號解釋〉，解開黨紀對於全國不分區代表的束縛，否則只不過是在國會中增加了幾個聽命於黨主席的政黨。
所謂聯立制，是以立法委員總席次作為政黨席次分配的母數，得出政黨可分配席次後，先納入區域立委，不足之數則由政黨名單依序填補。無論如何，由於把餅做大，政黨的可分配席次，都必定高於在現行並立制下的情況，也會讓小黨、第三勢力更加容易經由政黨比例代表制進入國會，帶來專業與理性問政氛圍，並減少兩黨制下人民利益被密室交易之可能。聯立制是實質的政黨比例代表制，在區域單一席次選舉中因贏者全拿所出現的不比例性（disproportionality)），也就是原本被捨棄的敗選政黨之支持民意，都可以在聯立制下的政黨得票比例分配席次方法中獲得治癒，這是最能完全反映各政黨民意支持的選制。
然臺灣如果要引進聯立制，要學就該學得像，不要橘越淮變枳，畫虎不成反類犬。德國聯立制沒有類似於我國有關全國不分區立委實質罷免的規定，全國不分區民代喪失黨籍，仍不影響其資格。試想，聯立制的實施，如果又同時增加了全國不分區的席次，不也是等於容任大黨經過擴大的全國不分區席次，強化了控制國會意志的能力，而大黨的領袖，很可能就是主導行政決策大權的總統。新臺灣國策智庫在《臺灣國家願景．我們的主張──國會改造》中早已針對聯立制提出警告，「在實質比例代表制的情況下，黨紀勢必要加強，此不利於總統制國會的運作」，因為臺灣不大可能發生分裂投票，所以民選總統和國會多數黨多半會是同一黨，民選總統就會是國會實質領袖，這樣一來，如馬英九以總統兼黨主席地位通過黨紀指揮國會黨團的故事豈不重演，甚至更變本加厲？國會改革豈非白忙一場？所以擴大全國不分區席次的前提，就是鬆綁黨紀對全國不分區立委的箝制，否則，擁有全國不分區席次越多的政黨，對於立委國會議事自主性的干涉就會越大。
立法院剛修正《公職人員選舉罷免法》第四十三條規定，將政黨競選費用補助金門檻，從現行全國不分區立委選舉政黨得票率百分之五，下修到百分之三點五，這是為未來政黨分配不分區立委門檻的下修預留伏筆，我們建議也不妨調整為百分三點五。
選區重劃、增加席次，強化議事能量
文化多元主義為《憲法增修條文》第十條第十一項所規定的憲法基本原則，臺灣為多元族群國家，族群權利的保障，以落實各族群的國政參與權最為根本，故而《憲法增修條文》第十條第十二、三項又要求國家應對於各原住民族和澎湖、金門及馬祖地區人民以及僑居國外國民之地位和政治參與給予特別保障。
由文化多元主義而論，現行原住民族立委之選舉，以山地原住民族和平地原住民族兩個選區以多席次單一不可移轉選票制（Multi-member Single Non-Transferrable Vote System）各選三席，即顯為不當。山地與平地，係國家統治者人為的劃界，與各民族之傳統生活領域毫無關聯，更無民族代表制之意涵。目前原住民族中為中央政府所承認者有十六族，民進黨在二零零七年第二階段憲政改造工程中提出之〈黨版憲法修正草案〉，即建議在國會中設置民族代表，我們建議民族代表應依民族傳統生活領域和民族身分重訂民族選區和選舉與被選舉人資格。
關於區域代表，目前之選區劃分係依據既有直轄市、縣市為範圍，依全國人口數劃分七十三個選區，一個選區選一個立委，每一縣市至少一席，如此大約每一選區平均選民數為三十萬。論者多以不到一萬三千人口的連江縣此一極端離島個案來論證謂現制存在票票不等值的問題。這一說法乃有待商榷，因為離島縣份的國政參與權係受〈憲法〉之特別保障，況且基於多元文化主義，連江縣族群屬閩北福州，與臺灣本島完全不同，基於同同異異的平等原則，其立委的比例性本來就不能和臺灣本島各縣市同一而語。因此，單以臺灣本島而論，我人並不認為票票等值是個問題。
立委席次一百一十三席，對於完善國會功能而言，人數略顯不足。〈立法院各委員會組織法〉第三條之一第一項規定：「每一委員以參加一委員會為限」，立法院現有八個一般委員會，平均每一委員會委員人數十四人，〈立法院各委員會組織法〉第六條規定：「各委員會會議須有各該委員會委員三分之一出席，方得開會」，平均約三人，同法第十條復規定：「各委員會之議事，以出席委員過半數之同意決之；……在場出席委員不足三人者，不得議決」，最極端的情況，就是在場三人，兩人決定就過半數而可決了，而就算全部出席，平均七人可決也就達到半數了。立委名額過少，會因為立委個人分身乏術，會限制因應新興或特殊情況的委員會的擴增，從而限制了國會的專業和監督功能，也會因此而放大了立委個人的影響力，使不肖者有藉端仗勢濫權勒索的政治操作空間，改善的方式，則惟適度增加立委席次。然不容否認的是，單一選區的實施，已經導致立委的地方化，在臺灣重視人情和關係的政治文化下，如果再增加區域立委席次，會讓國會淪陷於地方利益的問政取向當中，所以由不分區立委席次或民族代表席次著手增加，恐怕才是正辦。
再說，考慮到民選總統不可逆轉地已成為國家決策的中心，行政國家性格日益明顯與強大，假若再考慮將監察權回歸國會，則我們需要有一個強而有力的國會來平衡以總統為中心的行政權，如是，則增加國會人力，以有效負擔議事工作，自為因應之道，況且通過增加立委席次，使立委連任機會變大，尚可提供立委支持國會改革修憲的誘因。
至於立委席次應增加到幾席為宜，在不變動七十三席區域席次的前提下，只有提高全國不分區名額和民族代表席次，新臺灣國策智庫建議立委總額為一百六十席，全國不分區佔百分之七十至八十，本文大致同意此一方向。
修憲、立法應雙管齊下
我國憲法為剛性憲法，修憲不易，需要有全民和朝野政黨共識的凝聚，如今因國民黨主席朱立倫響應修憲而使憲法時刻曙光乍現，這一歷史機遇，不容縱放。然憲政改革的途徑，不惟修憲而已，事實上，各國關於國會選舉，多以法律定之，憲法則僅規定指導立法之基本原則。二零一一年新臺灣國策智庫提出之〈臺灣憲法草案〉第五十七條，即主張「國會議員之定額、選區、選舉方式、政黨比例代表制及其他相關事項，由法律定之」。本文認為國會選制如要以授權立法的方式定之，則一方面要在〈憲法增修條文〉訂定法源和補充〈憲法〉本文之立法基本原則，也要同時起草「立法委員選舉法」，作為修憲複決案的附件一併交付公民投票，以拘束修憲完成後的立法，否則修憲複決會形同空白授權，蓋人民對選制改革方向一無所悉，怎麼投得下贊成票。
我們期待第八次修憲複決能與二零一六年的總統大選合併舉行，既節省經費，又可提高投票率。而這一切就有待民進黨和國民黨早日就修憲啟動政黨協商，又或陳請總統召開國是會議，訂定修憲原則，讓立法院儘早通過憲法修正案，如此才能趕得上這樣的政治進程。
修憲複決也帶有人民主權實踐的意義。我們希望透過修憲這一寧靜的革命形式，讓中華民國的臺灣新共和內涵，得到臺灣人民全體第一次真正的親自確認。
（本文為二零一五年二月六日新臺灣國策智庫《當前憲政體制改革──建構制衡、民主與透明的新國會》憲政改革記者會發言稿）
民國一○四年二月八日十一時半
臺灣苗栗地方法院法官職務宿舍定稿
