曾建元
中华大学行政管理学系副教授
台湾北社法政组召集人
《两岸经济合作架构协议》签署与生效之后，关于两岸和平协议或「两岸政治合作架构协议」的问题，也就随之端上两岸关系发展的议程。事实上，由于中华人民共和国不承认中华民国的法律人格，因此未来两岸经济贸易往来所衍生的各种法律争端，现有两岸的所有国家法制或超越两岸的各种国际法机制，都无法充分为两岸人民解决问题提供协助。因此，如果不愿根本地检讨两岸关系正常化的问题，则《两岸经协》在促进两岸关系上的作用与成就，都将会因为台湾人民集体国家尊严的相对剥夺感增加，而受到抵销乃至于反制。
两岸历届政府皆多次表达推动两岸和平协议之意愿，但对于其原则、形式、内容与成就条件则存在歧见，以致于进度趑趋不前，国内反对的声音则因《两岸经协》协商与签订过程的不透明，而有升高的迹象。面对这一形势，本文认为有必要先就两岸官方有关两岸和平协议政策议题的发展进行回顾，以了解问题之所在，以利各界重新评估两岸和平协议的必要性与可行性。
两岸关系尚未脱离战争敌对状态
当前台湾海峡两岸关系，在国际法上仍处于非平时、非正常状态，虽然我国已于一九九一年五月单方宣告终止动员戡乱，不再视中华人民共和国为叛乱团体，事实承认其为对于中国大陆具有统治正当性之政治实体，但中华人民共和国关于两岸关系仍处于中国内战状态的立场迄今未尝改变，尽管自一九七九年元旦中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会发表〈告台湾同胞书〉，中华人民共和国已先行宣告和平解决台湾问题的方针，并就其方式明确提出「通过两岸的商谈结束军事对峙状态，为双方任何一种范围的交往接触创造必要的前提和安全的环境」的建议，但毕竟停战谈判始终未能展开。只要对岸认为两岸尚处于战争状态，不放弃以武力侵略台湾作为终结中国内战的最后手段，我国单方终止动员戡乱的声明，只具有台湾内部宪法秩序正常化上的意义，并无法真正带来两岸的永久和平。换言之，对于两岸和平兼而拥有客观实力和主观意志力的，是中华人民共和国，不是台湾。但因〈中华人民共和国宪法〉将统一台湾作为宪法诫命，台湾任何彰显两岸分治与主权独立的行动，都会成为中华人民共和国在〈中华人民共和国宪法〉法理逻辑下，不得不对台湾进行强力干涉的事由。对台湾而言，强化国家主权以利国际支持台湾对抗侵略，或者避免轻易授以中华人民共和国对台动武的借口，实是国防安全政策评估中的两难，但明显地，以美国为首的自由世界，目前并不乐见两岸现状有所变化，而造成其与中华人民共和国的冲突。
江八点李六条初倡两岸和平协议
中华人民共和国系以和平解决作为处理台湾问题的基本方针，但两岸维持和平的根本解决之道，应当是在法律上使两岸关系正常化，使主权争议彻底消弭。在中华人民共和国尚不可能修宪废除解放台湾的宪法诫命的情况下，现阶段可能的作法之一，则是使两岸现状稳定下来，尊重歧异，搁置争议，再俟机循序渐进建立互信机制。
一九九五年一月三十日，中华人民共和国国家主席江泽民发表〈为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗〉八点讲话，其中第三点乃有关两岸和平协议，主张「双方可先就『在一个中国的原则下，正式结束两岸敌对状态』进行谈判，并达成协议」，当年四月八日，我国李登辉总统在总统府国家统一委员会上致词提出李六条响应，要求「中共正式宣布放弃对台澎金马使用武力后，即在最适当的时机，就双方如何举行结束敌对状态的谈判，进行预备性协商」，两岸关于和平协议谈判的前提，在此明确交锋，即中华人民共和国要求我国接受一个中国原则，即不独；我国则主张对岸应先行承诺放弃对我用武，即不武，始同意再就协议形式和两岸定位进行协商。问题是，自一九九一年〈国家统一纲领〉成为国民党政府大陆政策之指导纲领后，我国并未全面否认一个中国原则，一九九二年两岸亦是在坚持一个中国原则下展开海峡交流基金会与海峡两岸关系协会之对话，只是我国强调两岸对于一个中国的认知各有不同，但当中华人民共和国在国际社会坚持其为中国唯一合法代表，而使我国逐渐警觉到一个中国原则对于台湾国家人格的伤害后，一九九四年起我国即改变立场，行政院大陆委员会发表〈台海两岸关系说明书〉，以一个分治的中国来诠释一个中国，从不再视中华人民共和国为叛乱团体，改而尝试正面定义中华人民共和国，赋予中华人民共和国在一个中国原则下的合法国家定位，而不再昧于现实，坚持一个中国就是中华民国。
一九九五年李登辉在访问美国中明确提出中华民国在台湾之主张，并暗示对于中华人民共和国合法性的承认，中华人民共和国认为这是台湾宣告独立的准备，乃对台湾发动文攻武吓，而于批判李登辉、重申中华人民共和国是代表全中国唯一合法政府之余，更在一九九五年底起至一九九六年中于我国近海与邻近地区密集举行游走战争边缘的多次军事演习，对此，李登辉于一九九六年初参选第九任总统时，即预告终止两岸敌对状态是新总统任期的重要工作，当选第九任总统后复于三月二十六日接受美国《华盛顿邮报》（Washington Post）专访时又称：「从现在起，将努力建立共识，以签订结束海峡两岸冲突的和平协议为优先政策」，一九九七年五月李登辉以总统身分发表声明指出：「大陆应停止在国际上孤立中华民国，以互示真诚，藉以促成和平协议的签署」。一九九六年台海导弹危机，使李登辉开始重视和平协议的作用，但又在两岸和平协议的签署条件上，于要求对岸承诺对台不武之外，又增加了不孤立一项。
中程协议──中美共管台海议题
一九九六年台海危机，也让美国与中华人民共和国意识到台海战争风险管理的重要性，一九九七年美国总统柯林顿（Bill Clinton）访问中国，中美形成共管台海议题的共识，这也意味着美国表明其为台海问题当事国的立场，而中华人民共和国亦不得不接受美国介入台海的事实，并认识到美国对台湾国家意志的强大影响力。一九九八年一月，中华人民共和国海协会会长汪道涵在上海市邀集美国亲中学者举行闭门会议，与会之美国国家安全会议亚太政策资深主任李侃如（Kenneth Lieberthal）乃于二月参照会议结论提出两岸中程架构性协议（Interim Agreement）构想，主张在一个中国原则下，台湾明示自己为中国一部份，不宣布独立，中华人民共和国则承诺不以武力攻打台湾，两岸在政治谈判前达成一个为期五十年的过渡性「中程和平协议方案」，台湾可以保持军队，购买非自卫性武器，可以各种身分参与国际活动。李侃如方案要求我国承认一个中国原则并明示自己为中国一部份，八月，警觉其可能对于美国正式表态的影响，以及国际视听后果的李登辉，乃于总统府下召集成立强化中华民国主权国家地位研究小组研究对策，十月，海基会董事长辜振甫与汪道涵在上海会晤，辜振甫特意引用一九四五年七月中美英三国〈波茨坦宣言〉（Potsdam Declaration），强调台湾归属于中华民国，中华民国早于中华人民共和国历史而存在之事实。
一九九九年五月，美国亚太事务助理国务卿陆士达（Stanley Roth）提出两岸签订各类技术性中程协议（Interim Agreements）的构想，其与李侃如方案的不同之处，在于李侃如方案是一个单一和平协议，依赖各种政治前提而完成，陆士达方案则是透过多个技术性协议谈判型塑两岸和平共识，并由这些技术性协议搭建起两岸和平架构。
民进党支持建立两岸和平架构
一九九九年五月八日，民进党第八届第二次全国党员代表大会通过〈台湾前途决议文〉，主张「两岸应透过全方位对话，再求深切互相了解与经贸互惠合作，建立和平架构，以期达成双方长期的稳定与和平」，七月九日，李登辉鉴于一个中国原则在国际法律体系和国际政治秩序中以中华人民共和国独享中国主权为普遍理解，对于我国国家人格与主权独立之伤害极大，乃于接受德国之声广播电台专访中宣示两岸为特殊国与国关系，中华人民共和国为表抗议，乃阻止汪道涵回访台湾，两岸制度性对话机制再度关闭，十一月，民进党总统候选人陈水扁发表《跨世纪中国政策白皮书》，主张台湾应积极与大陆展开对话与协商，目标在于培养互信及达成关系正常化，国家主权不应作为谈判目标，任何有关现状的改变，都必须经由全体台湾人民共同决定；各种双边经贸关系、军事信心建立措施、和平条约等议题，均可纳入协商谈判范畴。
二零零零年五月政党轮替，陈水扁在出任第十任总统前夕的五月五日接见日本自由民主党籍众议员时提出两岸谈判三原则，表示愿意在「两岸尊重对等」、「依照〈联合国宪章〉以和平方法解决争端」、「对未来不预设方向」三原则下，与大陆重新展开对话，并在此一基础上签订任何协议与和平条约。民进党政府立场乃依〈台湾前途决议文〉，主张台湾为主权独立国家，国号为中华民国，明白拒绝一个中国原则，甚至由前陆委会主任委员苏起倡议的所谓「九二共识」此一概念，都因为中华人民共和国将之等同于接受一个中国而予以拒绝。由于民进党关于两岸一边一国之基本立场坚定鲜明，尽管陈水扁于二零零一年和二零零三年元旦，曾经先后主张两岸共同寻求「两岸永久和平，政治统合的新架构」以及建立「两岸和平稳定互动架构」，但中华人民共和国皆因陈水扁明白拒绝一个中国，而不愿意恢复两岸两会的制度性对话。尽管如此，中华人民共和国面对民进党执政的新形势，有关两岸定位之主张，乃不得不与时俱进，以适应两岸关系的急遽变化。七月，中华人民共和国国务院副总理钱其琛在接见台湾立法委员暨新闻界访问团时提出之一个中国新三段论，不再说「台湾是中华人民共和国或中国的一部份」，而是改为「大陆与台湾同属一个中国」，以示两岸对等。
二零零四年初，陈水扁宣示将在连任第十一任总统后推动签署两岸和平协议，在五月二十日总统就职演说〈为永续台湾奠基〉中，宣示将于总统府下设两岸和平发展委员会，拟订两岸和平发展纲领，当年双十国庆演说又表示：「两岸应该正式结束敌对状态，并透过协商谈判，建立军事互信机制，同步检讨两岸军备政策，甚至共同研议形成海峡行为准则，作为台海永久和平的具体保障」。然而当二零零五年国民党主席连战登陆访问后，中华人民共和国开始藉由国共对话机制影响台湾政治，从此断绝了与民进党政府合作推动两岸和平协议的机会。
两岸协商和平协议的原则问题，陈水扁与李登辉明显不同，陈水扁并未要求对岸承诺不武与不孤立，而系以退为进，反过来拒绝承诺不独。换言之，民进党以不要求对岸承诺不武，维持与美国的军事合作与外交默契；以不承诺不独保留国际干涉护台的空间；拒绝一个中国和九二共识，反对视两岸为中国内战状态。因此对民进党而言，和平发展已是两岸与国际共识，建立两岸实质的和平互动的稳定架构，是远比两岸和平协议更容易达成的目标。
两岸前景应当超越国共第三次合作格局
二零零五年三月，中华人民共和国中国共产党总书记兼国家主席胡锦涛经中华人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会议选举出任中央军事委员会主席，全面执掌政权，人大并通过〈反分裂国家法〉，将新三段论中的「大陆与台湾同属一个中国」置入法律当中，并于第七条提出两岸和平谈判议题清单，授权国务院与中央军委于必要时以非和平方式处理台湾问题。胡锦涛以〈反分裂国家法〉建立中华人民共和国对台和平法制架构，该法认为两岸虽尚未统一，但两岸分治之现状并非分裂，分裂是法律上的概念，有其严格的定义，主要指主权的分裂，因而该法不认为类似陈水扁主张两岸一边一国，就等于两岸「分裂」。再者，虽然表面上看来该法是一项战争概括授权法，但该法第八条将发动统一战争的条件之一设计为「和平统一的可能性完全丧失」，则因为「可能性完全丧失」的机会微乎其微，而于历经限缩解释之后，使战争成为最后手段，反而永远不会发生。
四月，胡锦涛邀请中国国民党主席连战登陆访问，国共两党达成〈两岸和平发展共同愿景〉，而在坚持九二共识反对台独的前提下，双方共同主张「促进正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，建构两岸关系和平稳定发展的架构」。七月，马英九当选国民党主席，而在八月国民党第十七次全国代表大会上，将〈两岸和平发展共同愿景〉列入政纲。二零零六年二月，马英九访问英国，于伦敦政经学院演讲时指出：「两岸和平发展的中程目标在于：双方协商出一个可行的和平协议，并以此作为指引未来数十年间两岸和平互动的基本框架」，四月三日，马英九至总统府晋见陈水扁，依〈两岸和平发展共同愿景〉建议「在暂行架构下，签署两岸和平协议」，并认为连胡会并未处理统一问题，其主张乃具有可行性。然陈水扁认为暂行架构必涉及承认中华民国之问题，怀疑中华人民共和国接受暂行架构的可能性，陈水扁并公开二月美国前总统柯林顿来台时的谈话，指美国从未支持李侃如方案。
二零零七年十月十五日，胡锦涛在向中共第十七次全国代表大会提交的政治报告〈高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗〉中郑重呼吁：「在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸关系和平发展框架」。继国民党将〈两岸和平发展共同愿景〉列入政纲后，共产党亦将之列入政治报告。二零零八年一月，马英九提出「不统、不独、不武」之新三不政策主张，作为其当选总统后推动两岸和平协议的原则，三月，马英九当选第二十任总统，〈两岸和平发展共同愿景〉随着国民党执政成为台湾国家政策，五月二十日，马英九发表就任第十二任总统演说〈人民奋起，台湾新生〉，宣告新三不，并公开宣示：「将与大陆就台湾国际空间与两岸和平协议进行协商」。十二月三十一日，胡锦涛发表题为〈携手推动两岸关系和平发展，同心实现中华民族伟大复兴〉的纪念〈告台湾同胞书〉发表三十周年六点讲话，重申十七大报告之主张，即将「在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸关系和平发展框架」，并称两岸「可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开探讨」。胡六点为当前中华人民共和国台湾政策的最高指导纲领，而仍以我国同意一个中国原则，为两岸进行和平协议谈判之前提。
当前两岸关系可以说是由连胡会开启的国共论坛政治性对话与共识的成果表现，连战以联中共制台独的大战略，将台湾内部政治矛盾外部化，而援引中共力量来支撑与保证国民党的执政绩效，民进党执政后期两岸关系低荡而停滞不前，就和国共内外连手杯葛有关。当国民党政府把台湾朝野关系视为敌我关系，而宁可联合中共压制台独时，则意味着国民党政府把两岸关系当做国共第三次合作的标的，国民党政府亦不再以台湾人民的代表自居，因它自以为是另一个中国政府，在此一情况下，两岸和平协议将不会容许反对一个中国而可能阻碍两岸终极统一的任何台湾政治力量的参与，这种和平协议其实就不可能得到台湾人民的支持，而换来真正的和平与稳定发展。与其签订这样的和平协议，把台湾锁入一个中国，断绝国际支持台湾的可能性，在两岸国力如此悬殊的情况下，不如不签，否则就将是一种城下之盟。
两岸进行和平协议谈判的前提问题
两岸进入和平协议谈判的前提和作为和平协议本身的基本原则是不同的概念范畴。两岸问题的根本在于主权争议，而在台湾民主化之后，两岸主权争议的焦点，已经从传统的中国代表权之争，即何方为中国唯一合法主权代表，转移到何方为台湾唯一合法主权代表。在这一问题上，台湾内部的共识是台湾主权独立于中华人民共和国之外。中华人民共和国的一中新三段论不谈中华人民共和国为中国唯一合法主权代表，确实是为中华民国预留了空间，但只要中华人民共和国在其所参与的国际组织和邦交国中坚壁清野地继续坚持主张其为中国之唯一代表，则台湾将依旧被排除在国际社会之外，这种和平协议对台湾的国家安全是全然没有国际法上的保障的。
如果主权争议是两岸战争状态发生的根源，则主权问题就不应该作为两岸双方展开和平谈判的前提，因为那正是双方欲透过谈判解决的根本问题。因此两岸如欲真心共谋两岸之和平发展，则应当不预设前提、不预设结果地进入和平协议之对话或谈判，就此而言，无论是李登辉时期我国要求中华人民共和国承诺不对台动武与孤立台湾，或者中华人民共和国要求我国接受一个中国原则作为双方展开和平协议谈判的前提，均无意义。
国民党和共产党执政的当前两岸政府均反对台独、同意两岸间存在九二共识，尽管双方对于九二共识的认知各有不同，对岸主张九二共识即「一个中国不予表述」，我国则主张九二共识为「一个中国各自表述」。但无论如何，反对台独的最低共识使国共皆愿意接纳对方为谈判对手，并有意愿展开两岸的和平谈判。然而台独却是民进党〈台湾前途决议文〉对于台湾现状的定性，在台湾本土政治力量的语境中，反对台独现状可能就等同于赞同两岸立即统一或者不尊重台湾人民自决前途的民主权利，这是出卖台湾主权或者是违背立国精神民主价值的行径。因此如果国共不对台独做出更清楚的界定，率尔在反对台独的基础上展开和平协议谈判，将不会得到多数台湾人民的同意，而这也将会危害到国民党政府的民主正当性。所以除非国民党政府已决心不计后果与对岸议和，否则它不可能轻易地拿自己的政权存续开玩笑的。
从操作面来看，陈水扁曾经主张的两岸尊重对等以及国内设立跨党派机构先行凝聚共识，其实是深具建设性的提议。从两岸谈判实践经验来看，两岸尊重对等乃不成问题，比较大的问题反而是台湾内部共识问题。吾人客观分析，在接下来的五直辖市、第八届立委以及第十三任总统选举结束前，国、民两党已进入政权竞争白热化的阶段，任何一方均不大可能任令他方或配合他方使其在两岸和平协议问题上获得加分而赢得下一任政权。和平协议谈判如果想要在二零一二年以前实质展开或完成，只有看中华人民共和国愿不愿意「政治让利」，在台湾内部敏感的一中原则问题上做出让步，不再坚持以其作为两岸进入对话谈判的前提。
协议的形式与内容问题
两岸欲谈判终止战争状态，则必然要在两岸和平协议上对两岸现状做出具有共识的定性，才能使两岸关系正常化，而这就是对于两岸和平协议最大的挑战。
以〈两岸经济合作架构协议〉为前例，其法律性质在两岸之间实为各自表述，各说各话。中华人民共和国视之为行政协定，是中华人民共和国同中国所属台湾澎湖金门马祖独立关税区间的行政协议，由国务院委员会议批准即通过生效，而因系世界贸易组织两个会员体间的特殊自由贸易协议，所以同时又具有准国际协议的性质，尚须向世贸秘书处报请备查；〈两岸经协〉在台湾于国内法上为特别的两岸协议，在国际法上则为台湾澎湖金门马祖独立关税区国同世贸会员体间的特别自由贸易协议，具有准国际协议的性质，此一定性经由朝野叫阵到立法院党团协商、国民党方同意将〈两岸经协〉送请立法院审议，最后朝野并为〈两岸经协〉创造了三读的特别程序，既不同于条约之二读审查、行政命令之备查，自然更不同于法律案之审查，所以是一种重大事项的特别审查先例。但这仍未能完全厘清〈两岸经协〉的法律性质与位阶，若是条约，法位阶等同于法律，若是行政协定，法位阶等同于行政命令，〈两岸经协〉的法位阶，并未因经立法院之三读审查，而获得清楚的界定。
盖〈台湾地区与大陆地区人民关系条例〉第五条第二项规定，两岸「协议之内容涉及法律之修正或应以法律定之者，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核转立法院审议；其内容未涉及法律之修正或无须另以法律定之者，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核定，并送立法院备查，其程序，必要时以机密方式处理」，〈两岸经协〉究竟有无涉及法律之修正或订定之必要，〈两岸关系条例〉显然是将该一判断权力交由协议办理机关和行政院，立法院审议或核定之角色则是在协议签署之后才应行政院的判断而启动，但〈两岸经协〉之审议先例则对于〈两岸关系条例〉有了突破，即立法院认为两岸协议有政治上之重大影响者，无论有无涉及法律之修正或订定，皆可进行三读之逐条审查。两岸和平协议一旦签署，在立法院也至少应令其比照〈两岸经协〉先例办理三读逐条审查。
不过，虽然我国〈宪法增修条文〉认定两岸处于国家未统一状态，自限〈宪法〉效力于台湾自由地区，不否认中华人民共和国为有效统治中国大陆的政治实体，我国终究未正式承认中华人民共和国，而两岸和平协议是将现状固定化与法制化，势必将会涉及到以特殊形式对于中华人民共和国宪法法域和政治管辖权的承认，我国〈宪法增修条文〉规定有关修宪和领土变更皆需经公民复决，因而涉及两岸事实主权确立的两岸和平协议，乃相当于宪法法域与领土的实质变动，而具有两岸基础条约的性质，如果未经我国公民复决，赋与其相当于宪法地位的正当性，并可能地促动台湾的宪政改革，则恐使主签的政府陷入违宪争议的风暴之中。所以本文主张，两岸和平协议不应回避公民投票的考验，这纔是使其在台湾获致民主正当性和宪政合法性的正道。
由此可知，两岸和平协议与〈两岸经协〉仍有其本质上的差异，前者已超越了经济体间协议的层次，而进入到政治实体的承认问题，而且没有既有的国际组织或国际法律体系提供法律架构和国际法上的监督，因为两岸并未同时参与任何一个国际政治组织。有论者主张两岸可相互定义对方为国际法上的交战团体（Belligerency），而以此一身份谈判与签署两岸和平协议。交战团体为国际法上政府承认的一种类型，要求内战中有效控制领土的叛乱团体担负起国际法上的义务。将我国界定为中华人民共和国的交战团体是违反法理与历史的，因为事实上是中华人民共和国对于中华民国的叛乱而另行建政，因而我国绝不可以接受交战团体的定位，这将是对于中华民国国家人格与宪法秩序的自我否定。反之，我国以中华人民共和国为交战团体，也不符合我国终止动员戡乱之后以政治实体对于对岸的官方定位。
两岸和平协议应当没有必要去碰触两岸敌对的历史缘由，或者去争执各自的合法性，两岸和平协议要处理的是当下与未来的问题，所以只要实事求是地从现实出发即可，两岸的现实就是存在着两个政治实体，各自拥有具有完整国际交往能力和对内统治权力的政府与其所凭借的宪法秩序，即台湾的〈中华民国宪法〉秩序和大陆的〈中华人民共和国宪法〉秩序，一中新三段论的第三句表述的大陆与台湾同属于中国，没有谁大谁小的问题，这和陈水扁主张的两岸谈判地位对等尊重乃精神相通，因此，两岸各以宪法秩序主体的意思机关身份（中华民国政府和中华人民共和国政府）来进行和平协议的谈判和签署是最理想的状况，如果对岸不愿意正面承认中华民国，则各以大陆和台湾相称，亦是可以接受的选择。至于一个中国的问题，我们建议中华人民共和国应淡化或宽松处理，只要两岸和平协议有助于台湾的国家正常化，台湾就没有更改中华民国国号的必要，而只要确认〈中华民国宪法〉和〈中华人民共和国宪法〉各有其法域，井水不犯河水，不会在两岸间引起管辖权争议，台湾亦更没有明定领土范围的必要，只要〈中华民国宪法〉暨〈增修条文〉继续实施、「国家未统一」的暂行架构不改、两岸和平协议能够缔结，台湾的宪法秩序就会内含「未来一个完整的中国」的概念，这就可以认定是「一个中国」了，实在无须强求台湾在两岸和平协议中接受一个中国原则的文字。
两岸和平协议在国际法上实具有准和平条约的性质，类似于〈两德基础条约〉，因为两岸在国际上皆为主权国家，虽然我国遭受对岸打压至极，但在与我国建交的二十三国境内以及在我国所参与的国家组织内，我国拥有完整无缺的国家人格则是毋庸置疑的。两岸间具有特殊的历史与政治渊源，故两岸关系为特殊的国际关系，在国内法上亦可称之为准国际关系或区际关系。中华人民共和国依旧可以视两岸和平协议为行政协议，这是其主权行为，台湾无须置喙，两岸协议在台湾则为特殊的对外法律文件类型，只要台湾本身以立法院三读程序审查通过，甚至由公民投票加以支持，就是一个有效的准国际法律文件。当年联邦德国对于两德关系的定位系内外有别，在国际间不否认民主德国为主权国家，在两德间则界定其为德国内部之政治实体，两岸关系师法德国故智，李登辉的特殊国与国关系论，其实是两岸关系最好的诠释。
关于协议的内容问题。中华人民共和国已在〈反分裂国家法〉第七条以法律的形式列出了清单：「一、正式结束两岸敌对状态； 二、发展两岸关系的规划； 三、和平统一的步骤和安排；四、台湾当局的政治地位；五、台湾地区在国际上与其地位相适应的活动空间；六、与实现和平统一有关的其它任何问题。」事实上，和平协议最重要的内容就是停止两岸战争状态，以两岸现行统治区域为基础建构两岸和平秩序，在一段长的过渡期内双方各自发展，不寻求统一。两岸和平协议因台湾非属联合国会员国而没有向联合国报备的需要，但一定要纳入〈联合国宪章〉和平解决争端的原则，以昭国际视听，以利一旦协议的执行出现争端，而有联合国或联合国安全理事会重要会员国介入协助调解的可能。而由于两岸对于两岸关系又各有一定原则性的坚持，如台湾要求大陆不武，大陆要求台湾不独，这便可以互为对价列为协议的内容。在此之外，和平协议应承认并尊重两岸现行宪法秩序和领土管辖权之合法性与有效性，而为促进两岸关系的和平发展，两岸可互设常任代表处或各地分处。台湾最为关切的国际空间不受孤立的问题，此亦可要求列入和平协议，由双方寻找出一个合理的方案来加以解决。再者，如〈两岸经协〉第十一条创设两岸经济合作委员会作为两岸间经济合作事务之协调与执行监督机构，而将之置于两岸两会架构之下，和平协议亦或有必要成立类似机构进行和平事务之协调与对话，未来亦不排除在两会之上由两岸共同成立专责事务处理的准国际机构，由两岸共同交付部份公权力予其行使。这种超越两岸的两岸间准国际组织或两岸多种协议的建构，类似于当年欧洲各国以各种协议与条约逐步形成架构，而后始有欧洲共同市场、欧洲共同体以至欧洲联盟的发展，这就是陈水扁曾经在〈为永续台湾奠基〉演说中所称许之欧盟模式的两岸统合，也就是张亚中教授所谓的第三中国的创建，而这才是一个中国的具体落实与呈现，两岸和平协议不妨为作为第三中国的跨两岸机构的创建预做准备和预留空间。最后关于两岸和平协议的生效方式，协议应有「各依各方宪政法制批准后换文生效」之文字，以彰显对于双方宪法秩序的尊重和对等的精神，而在台湾一方，如本文所曾强调者，以公民投票来检验台湾人民对于两岸和平协议的支持度，是两岸和平协议获得民主正当性的正道，如果中华人民共和国对此能予以尊重，这必然能增进两岸的互信与好感，日后两岸的和平统一也才有可能。至于对岸所关切的和平统一的步骤和安排，只要我国坚持改变台湾现状必须经由台湾人民以公民投票方式予以同意，则在双方议定的过渡期终结后就两岸是否统一举行公投，并不必担忧终极统一而戕害台湾民主自决的问题。
协议谈判的成就条件
中华人民共和国形容国民党二度执政时期，为两岸的历史机遇期，从国共自二零零五年起培养的默契和互信来看，吾人并不否认两岸和平协议展开正式谈判乃至于实现的契机，就在二零一一年辛亥革命中华民国建国一百年，此因今年年底台湾有五都选举，国民两党菁英皆投入大选，在国内不容易凝聚中国大陆政策的共识，二零一二年年初台湾有第八届立法委员和第十三任总统选举，两岸关系易成争论焦点，此皆不利于两岸和谈，只有二零一一年台湾政局相对安定，而只要和谈有所成就，就可以成为国民两党的共同资产，顺利跨过二零一二年。如此一来，无论马英九是否能在二零一二年连任，至少在该年五月总统换届交接前，已可以对历史交代，作为给予下一任总统的献礼。胡锦涛亦将在二零一二年十一月卸任中共总书记，次年三月卸任国家主席，他在促成两岸和解上的成就，亦将可以永留青史。而另一个在两岸关系上不可忽视的力量，美国，也将在二零一二年十一月进行第四十五任总统选举，欧巴马（Barack Obama）在二零零九年以「加强国际外交，促进人类合作」，创造国际政治新气象，和使多边会谈与联合国组织功能重获重视等理由获得诺贝尔和平奖，举世惊讶，如果他能在第一任任期内促成两岸和谈，那方不负他诺贝尔和平奖得主的令名，也有助于他的连任。
但两岸和谈如果要顺利开展，仍有一些政治条件与环境是需要打造的。在台湾方面，马英九总统可以利用五都选后的民国一百年元旦中华民国开国纪念日，宣告于总统府下设立两岸和平发展委员会，邀请各党推荐代表参与，制定两岸和平发展纲领和议决两岸和平协议谈判的对策，另一方面，中华人民共和国也必须尽快完成思想解放和内部共识的打造，认识到两岸所有的问题，归根结柢，不是台湾的统独问题，而是中华人民共和国如何面对中华民国的问题。我们期待中华人民共和国主动创造历史时刻，不预设前提邀请台湾共同对等走上谈判桌，并且以停止增加导弹部署和主动协助台湾参与国际组织等措施向台湾表达善意，以营造台湾人民的信任以及两岸间和良好的和谈气氛。只要和谈一启动，经常性的制度对话机制一建立，两岸间的猜疑就会逐步减少，互信便得累积，两岸关系就不可能再走回路。永久和平乃指日可待。
〈两岸经济合作架构协议〉完成签订之后，两岸军事互信机制以及两岸和平协议对话或谈判已被推向两岸关系议程，虽然马英九宣称签订两岸和平协议并无时间表，但将其作为其总统任内关于两岸关系之重要推动任务，则是众所周知之事。关于两岸和平稳定互动架构之建构或两岸和平条约议题之协商，皆曾为民进党所提议，但关于其原则、形式、内容与成就条件，国、民两党乃皆欠缺体系明确之主张。本文认为国共藉由国共论坛与两会机制展开两岸和平协议初期协商的可能性不可大意，而更应留意美国作为第三方保证人之可能角色与其立场分际。本文希望朝野两党领袖菁英应关切国内外环境格局、对岸意愿与行动之进展、国内共识之凝聚，与和平协议协商之可能内容，在此同时，亦期许民进党在维护台湾主权独立与促进两岸和平发展之基本立场上，积极参与，规划兼具理想性与可行性之主张，并对于国共密室协议的可能危机进行监视与提出警讯。
民国九十九年八月二十四日一时于台北县板桥市乔崴莱芬园
