2011年是辛亥革命100周年。一般认为，辛亥革命的直接原因是清末宪政的失败。因此，追溯清末宪政，便是思考辛亥革命的起点。光绪二十六年十二月初十（1901年1月29日），清廷发布《变法上谕》，承戊戌维新之旨，启动清末新政，进而发展成为清末立宪运动。这是一场典型的绅士宪政主义运动：康有为、梁启超等人鼓动于海外；张謇等绅商活跃于地方，与地方督抚密切往来，基层绅士积极投入地方政治构建；宗室、大臣游说、辩难于朝廷。朝野官、绅大体具有立宪共识，分工合作，甚至孙中山等革命党人的活动对立宪运动也起到推波助澜的建设性作用。不数年，中国即巍然为东方之宪政国家矣。本刊系列文章即欲还原这一大转型的过程，以表达我们对百年前立宪先贤的敬意。不同的作者在叙述和态度上有相当的差异，但总体上还原了这个大过程，而这些差异也恰恰是对这一过程复杂性的一种反映。
1901年1月29日，庚子事变西逃途中的慈禧太后，以光绪的名义发布准备实行“新政”的上谕：“世有万祀不易之常经，无一成不变之成法”，终于承认“深念近数十年积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅。现正议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐致富强。懿训以为取外国之长，乃可去中国之短；惩前事之失，乃可作后事之师”。当然，“盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世，而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦”。
不论是真心还是假意，这“近数十年积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅”，却是事实，“新政”也正是在这个背景下展开的。
逐渐错失的改革空间
鸦片战争后签订《南京条约》，中国被迫开放广州、福州、厦门、宁波、上海“五口通商”时，清政府尚有相当广阔的改革空间。但清政府对所面临的新挑战缺乏睿智，仍抱自己是“天朝上国”的自大观念，从一开始就没有很好地抓住变革的最初时机。林则徐提出的“师夷长技以制夷”，这对一个政权明显有利的政策，却无人理睬，反而受到批判、抵制，直到20年后，洋务派才在巨大阻力中将其付诸实施。
今日认为十分“温和”的“洋务运动”，在发轫之时却被指为“溃夷夏之防，为乱阶之倡”，曾遇到今人难以想象、难以理解的反对。以现代大机器生产来造枪炮船舰、通电话电报，明明是统治者在近代要生存就不可少的措施，却遇到统治阶级中“夷夏纲常”这类传统的意识形态合法性的强烈反对。面对着接踵而来、一次比一次严重的内忧外患，统治者为生存计还是不得不“办洋务”。这就为向西方学习打开了一个难得的缺口。但“洋务运动”每前进一步，都遇到巨大阻力，产生今人难以想象的激烈争论。
“新器物”的益处显而易见但引入中国阻力尚且如此强大，“新政府机构”的益处相对间接，遇到的阻力就更强烈。例如，当北洋、南洋、福建、广东四支现代化舰队由沿海地方督抚建成，管理却仍沿袭传统地方管理水师体制。左宗棠、李鸿章意识到旧管理体制无法管理现代化舰队，有现代化舰队必须要有现代海军机构统一指挥、管理，就主动向朝廷提出中央应建“海军衙门”，统一海军大权。这一明显正确、且明显对朝廷有利的主张却为朝廷所拒，其理由是政府传统只有“六部”，建海军衙门是破坏传统、“以夷变夏”。1884年中法马江海战福建舰队全军覆没后，左宗棠、李鸿章再次上奏，朝廷才在1885年成立海军衙门。
由此亦可看出，清政府很少事前主动变革。大多是事后被动应变，确已病入膏肓。成立现代世界普遍适用的“海军衙门”，并不涉及政治体制改革，而且增强朝廷权力，都如此艰难，真正的政治体制改革之艰难，可以想见。
从行政入手的政改失败
戊戌维新运动，是近代以来中国首次有意识进行制度变革、因应现代化挑战的尝试。这次政治体制改革有着深刻的社会、政治、文化和国际背景，而最直接的原因则是甲午战争中中国的失败。
历史上日本长期学习中国文化，在甲午战争之前，国人一直视日本为“蕞尔岛国”“东夷小国”。在历时近十个月的甲午战争中，中国却惨败于向为国人小觑的日本，号称“东方第一”的北洋水师全军覆没，几十万中国军队溃不成军。清政府最终不得不签订割地赔款、丧权辱国的《马关条约》，向敌乞和。
中国的失败使国人痛心疾首、深受震撼，一些先进的有识之士如康有为、梁启超痛定思痛，探索新的救国之道。他们认为，日本之所以能由“崎岖小岛”战胜“老大中华帝国”，就在于向西方学习，变衣冠、改正朔、变法维新，实行君主立宪，所以中国的救亡强国之路就是要向敌人——日本学习。日本因学习西方由弱而强，中国要生存、要强大，应该、而且也只能像日本那样变法维新，学习西方。
这次政治体制变革的主要推动者，不是重权在握的中央朝臣或地方大员，而是“统治阶级”中的最下层，即功名不高的“读书人”。他们成为变革的主要动力。维新派的基本观点是认为“民权”为致强之本，而洋务派的失误在于仅以为船坚炮利、机器制造就可以富国强兵，未认识到使西方各国富强的“西学西政”的奥秘在于“伸民权”。当然，他们认为中国“伸民权”的最佳具体形式是“君主立宪”，而不是“民主共和”。
当时以“公车上书”为象征的“读书人”，虽是统治阶级中的低层，但仍是“体制内”的阶层，并不希望“革命”。在“公车上书”中，康有为提出的“国政之法”中的重要一点是“置议郎”，在两年后的“上清帝第五书”中，他明确提出要立宪，“自兹国事付国会议行”，“采择万国律例，定宪法公私之分”。在给光绪帝作参考的《日本变政考》中，他写道：“日本改定国宪，变法之全体也，总摄百千万亿政事之条理，范围百千万亿臣民之心志，建斗运枢，提纲挈领，使天下戢戢从风，故为政不劳而后举。”他认为“变政全在定典章宪法”确是抓住的问题的关键。
但在“百日维新”之中，他们深知反对力量的巨大，而在政治改革方面，“维新”实际所做的不过是减汰冗员、裁撤机构，设立制度局等“行政”方面的措施，并没有颁布关于定宪法或开议会的谕旨。或者说，他们想从行政改革入手逐渐进行政治体制改革。然而这一点点改革，也必然要侵犯一些人的既得利益，其中使“百官震骇”的便是裁减机构与官吏。而这恰是百日新政中比较重要的一项。
光绪皇帝在一道上谕中宣布：“国家设官分职，各有专司。京外大小各官，旧制相沿，不无冗滥。近日臣工条奏，多以裁汰冗员为言。”“现当开创百度，事务繁多，度支岁入有常，岂能徒供无用之冗费，致碍当务之急需。”一些衙门“事务甚简，半属有名无实，均著即行裁撤……”但裁撤工作遇到官员们的极大反抗，很不顺利，以致不得不再次下谕，要求“将在京各衙门闲冗员缺，何者应裁，何者应并，速即切实筹议”。外省也要“认真裁并，并严行甄别沙汰，其各局所冗员，一律裁撤净尽”。
结果，具体裁减措施还未来得及实行，维新便归于失败。其中重要的一个因素，便是被裁的大批老吏冗员站在守旧势力一边，因为他们的个人利益受到损害。因此，维新派以行政改革来推行政治改革的策略也未能实行。对此，维新派是深有体会的。康有为曾说，当谭嗣同、林旭入为军机四卿后“又欲开议院，吾以旧党盈塞，力止之”。
在教育改革方面，“维新”时期根本未敢提出“废科举”，只是提出改革考试内容，以“策论取士”取代“八股取士”，却也遭到强烈反对。维新派被骂为“名教罪人”“士林败类”“首倡邪说，背叛圣教，败灭伦常，惑世诬民”……连康有为的弟弟、后来成为“六君子”之一的康广仁看到反对如此激烈，都不得不劝乃兄缓行此策。
所以，“戊戌变法”近来总被指为“激进”，其实与史实不符，它在政治上并未提出“君主立宪”，在教育上并未废科举，主要内容还是发展工商。但是，慈禧却以十分“激烈”的手段来对待如此温和的变革，光绪皇帝被囚，“六君子”喋血菜市口，康、梁等被迫流亡海外，新政尽废。
政府合法性流失之后的立宪困局
虽然镇压了维新运动，但光绪皇帝还活着，且比慈禧太后年轻许多，因此光绪的存在成为慈禧与许多顽固派大臣的心头之患。慈禧废光绪的想法遭到列强的强烈反对，于是铤而走险，决定利用义和团来“反洋人”，达到废光绪的目的。最后，义和团实际成为封建顽固势力仇杀外国人和维新进步人士的工具。当八国联军血洗北京时，慈禧反而下令剿杀义和团以向列强求和，把义和团说成是罪魁祸首，“今欲拔本塞源，非痛加铲除不可。”
正是在这种情况下，慈禧宣布准备行“新政”。虽然慈禧仍强调新政与康有为的维新完全不同，说“康逆之讲新法，乃乱法也，非变法也”，但“新政”毕竟与三年前的维新变法有相当的共同之处，其实无疑公开向世人“承认”当时镇压的错误。镇压了维新运动，又经历庚子剧变，清政府的“合法性”必然受到严重质疑，其权威性也因此严重不足，由这样的政府来主导重大利益格局重新分配的政治体制改革，必定更加艰难。
被镇压后，康、梁等维新党人逃亡海外，成立“保皇会”，后发展成“立宪派”，对后来的立宪运动产生重大影响。
更重要的是，当清政府连“体制内”的改革者都不能容忍时，社会变革的动力很可能往下移，“体制外”力量如留学生、会党便不可避免地成为变革的主要动力。一旦“体制外”的力量成为社会变革的主要动力，就很难在旧体制的框架内进行平和的改革，这种体制外的力量即用暴力从根本上打破、推翻旧体制，所以镇压维新运动，又为革命党的出现提供了条件。
数十年来，清政府实际是自己将自己的可控空间一次次紧缩，已经微乎其微。此时，“新政”的成败好坏，尤其是“新政”能否顺利过渡到“立宪”，关系到“改革”与“革命”赛跑的胜负，关系到清政府的生死存亡。（待续）
