曾建元
中华大学行政管理学系副教授
国立台湾大学国家发展研究所兼任副教授
公民监督国会联盟学术顾问
《中华民国宪法》第六十三条规定：「立法院有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之权。」〈立法院职权行使法〉第七条又复规定：「立法院依宪法第六十三条规定所议决之议案，除法律案、预算案应经三读会议决外，其余均经二读会议决之。」
二零一零年六月二十九日，两岸在中华人民共和国重庆市签署〈海峡两岸经济合作架构协议〉，行政院随即配合〈两岸经协〉内容，通过财政部、经济部及农业委员会向立法院分别提出〈海关进口税则〉部分税则、〈商标法〉第四条及第九十四条、〈专利法〉第二十八条以及〈植物品种及种苗法〉第十七条等各法之修正草案，并依〈台湾地区与大陆地区人民关系条例〉第五条第二项之规定：「协议之内容涉及法律之修正或应以法律定之者，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核转立法院审议」，将〈两岸经协〉函请立法院审议。
总统马英九最初于七月一日召开记者会，指对外协议只能包裹表决，不得逐条审查，当民主进步党指出立法院审查我国与宏都拉斯、萨尔瓦多自由贸易协议即采逐条审查后，马英九从善如流，于七月三日宣示，〈两岸经协〉之审查应准用条约审查程序，然〈立法院职权行使法〉根本就没有规定条约案审查程序，如何准用，马英九真是爱说笑。尽管如此，马英九仍在八月四日以中国国民党主席的身份宣示了国民党党团主导的立法院第七届临时会，将以「阁揆答询、逐条审查、全案表决、附带决议」四原则来审议〈两岸经协〉。到了立法院实际进行审查时，果然出现了关于二读案可否不经交付委员会而径付院会审查的程序争议，最后则是由中国国民党立法院党团依其席次优势而将〈两岸经协〉径付二读，再以四原则完成审查，由立法院予以批准通过。
〈两岸经协〉最后的审议方式，本文认为就法理而言，并无太大问题，马英九最初确实误解了双边条约之当事国一方无保留条款的现象，不是基于条约法之原理，而是因为契约法法理将保留条款视同拒绝合意或提出新要约，因而必须依赖重启谈判或磋商来解决歧见。由于中华民国与中华人民共和国具有特殊国与国关系，因此双边条约只能以协议或协议等之准条约形式，再者，院会为立法院最高意思机关，院会同意议案径付二读，乃理所当然可也，只是国之大事，未经委员会专业审查，实失之草率。
盖条约案之审议为〈宪法〉明定之立法院职权，〈立法院职权行使法〉未列专章加以规定，不免争议辈出，令委员无所适从，何况审议准条约乎？但〈两岸经协〉之审议经验，是否足以成为立法院审议条约与两岸协议的惯例，则未可知也，故而条约审查程序之阙如乃为〈立法院职权行使法〉之重大法律漏洞，也是我国在积极推动两岸和平发展与加入国际经济区域整合体系之际，面对势将日益增多的两岸与国际书面协议，而必须加紧进行立法修补的当务之急。
由于条约的谈判折冲樽俎，当中涉及条件、利益的交换，乃至权利义务的分配乃所在多有，端赖谈判人员的临机应变，倘若条约草案于最终送审阶段未获国会批准，或发生考虑未周而难以修改条约之憾事，则先前一切的努力皆尽付流水，也不免于国家公信有所损伤，所以国会事前授权谈判范围，甚至实际参与谈判，共同承担谈判责任，并得减弱国会反对压力，比较法上乃不乏前例，只是国会本有其专门职能，涉外谈判之实际过程，仍以政府中专门部会人员担纲为宜，目前行政院所拟〈条约缔结法草案〉第六条规定：「（条约）主办机关于条约或协议草案内容获致协议前，得就谈判之方针及原则向立法院相关委员会说明」，即对立法院在涉外谈判中的地位有所提醒，该法草案第四条第一项规定：「条约及协议之缔结，除由外交部主办外，得依其内容之专门性及技术性，由相关主管机关主办」，亦保留由行政院大陆委员会主办两岸条约（协议）谈判之空间，立法院即依〈立法院组织法〉第十条有关特种委员会设立之规定，就两岸事务曾有大陆政策与两岸事务因应对策小组，依政党比例组成，惟第七届立法院于〈两岸经协〉谈判前夕始终未成立该小组，因而立法院事前并未实际参与〈两岸经协〉之谈判，尽管行政院长吴敦义曾于预备性磋商结束、正式谈判前夕赴立法院第七届第二次临时会报告，但〈两岸经协〉之大致内容已底定，立法院事实上亦只能接受其结果。
马英九总统领导的中国国民党政府执政第三年，视〈两岸经协〉等十五项两岸协议的签订为其推动两岸关系上的重大成就，立法院的作为，却反倒像是授予空白支票，行政部门的成就，却映衬出立法监督上的根本失败。我们建议国民党应对此痛加检讨，其方案有三，涵盖事后和事前之立法监督，盼其慎思之：
一、修正《立法院职权行使法》，增订条约审议程序，两岸协议审议程序准
用之，或合并为条约及两岸协议审查程序；
二、订定《条约缔结法》；
三、如民进党之提议，订定《台湾与中国订定协议处理条例》，或纳入《条约缔结法》规范。
民国一○○年五月八日母亲节七时半于台南市中西区庆中街嘉南农田水利会台南休假中心一○六室
