纵观当今世界，比较成熟的民主国家之行政体制，当以内阁制和总统制为代表。所谓内阁制，就是由民选议会内占据席位较多的政党（或政党联盟）出面组织政府，内阁对议会负责，内阁成员同时也是议会议员，国家元首只是礼仪性、象征性职务，如英国、德国。总统制则不同，在典型的总统制国家，总统和议会一样均由民选决定，总统有单独的民意来源，独立行使行政权，不对议会负责，二者通过合理的关系界定和权限安排，实现权力制衡，如美国。此外还有所谓半总统制，综合了内阁制和总统制的某些特点而构成新的政治体制，如当今的法国和俄罗斯。

那么未来中国应该采行什么样的行政体制？

常有论者认为中国应取内阁制，理由是内阁制责任明晰，且不易造成立法与行政机构间的僵局。笔者却不以为然。英国可以有成功的内阁制，那是由英国特定的历史条件所决定的；而根据现代内阁制的运行特点和中国转型过程乃至转型后的政治格局，我们这个国家却不适于实行内阁制。为什么呢？

中国为什么不适于搞内阁制？

首先，内阁产生于民选议会，意味着议会不但是立法机关和民意监督机关，同时又是输送官员的渠道。就议会功能而言，这已经是一种混淆。

其次，如果控制议会的，是某一个占据了多数席位的党，那么这个党在控制了议会的同时，也控制了政府，尽管有反对党在，可以发挥一定的制衡作用，但由一个党“通吃”立法机构和行政机构，对于我们这个有深厚党国传统的国家来说，仍然是一件令人担忧甚至可怕的事情。

再次，如果没有哪一个党在议会中占有明显优势，少数派内阁或联合内阁则常常不稳定，“倒阁”之事频频发生，就如同当年的魏玛共和国或法兰西第三、第四共和国那样。一个缺乏基本共识的冲突性政党体系的存在，往往是造成这种格局的重要原因。而今日中国就是一个缺乏基本共识的断裂型社会，转型后的多党政治格局，很可能也是一个冲突性、而非一致性的政党体系，这种情况会给未来的民选议会运作带来深刻影响。我以为，对于习惯于“窝里斗”的中国人来说，这是我们不宜采用内阁制的更深层的原因。转型后的中国需要一个稳定、强大的政府，频繁“倒阁”不利于政府的稳定和政策的连续性。

中国可以简单移植美国的总统制吗？

中国也不宜简单嫁接或移植美国的总统制。美国的总统制自有其优点，立法、行政分立，总统权力直接来自选民，但中国目前、乃至转型成功后的一段时间内尚不具备总统直接民选的条件（议会议员可以在转型成功后立刻实行大选，但总统选举不宜马上采用直接选举的方式）。此外，美国的总统当选后，一人主持行政，大权在握，除了宪法规定的来自立法等部门的制约外，行政权内部缺乏对总统权力的制衡安排。这对美国可以，因为这个国家少有个人独裁的传统。中国就不行了。我们这个民族专制传统源远流长，几乎渗透到血液中。从古代的皇权制度到今天的党专制，都盛产独裁者。这也是一些朋友不赞成转型后的中国实行总统制的原因，这个忧虑并非全无根据。问题是我们已经否定了内阁制在未来宪政中国的可行性，我们就只能在剩下的、其本身也并不完美的宪政体制中做出选择，或者对它们做些修改，以适应未来中国的需要。

一种修正了的总统制更适合中国需要

笔者的建议是：我们可以大胆设计一种修正了的总统制模型，它保留了经典总统制立法、行政分立的特点，但又可以有效制约总统一人独裁的倾向，这就是“总统制框架内的行政双首长制”。

也就是说，未来中国行政机构设双重行政首长，既有总统，也有总理；在最高行政决策层设立总统委员会，包括总统、副总统、总理、国务委员若干，实行集体议事、集体决策；总统委员会下设国务院，由总理主持国务院的日常工作，并对总统和总统委员会负责；总统签署重要文件、发布重要命令，要有总理或主管国务委员副署，并与总统共担责任。

另一方面，为了保持行政权的统一，总统可出席并主持内阁（国务院）会议，对国务院的工作进行指导、督促与检查。

那么这是不是接近法国或俄罗斯的半总统制呢？也不是。法国的半总统制，是由总统和民选议会分享对行政权的控制。具体来说，总统任命总理，必须考虑议会能否接受。通常情况下，总统提出的总理人选要反映议会内多数党的意愿，而这种状况是不符合立法、行政分立的原则的，容易造成行政权内部的分裂。为了避免这种情况，未来中国“总统制框架内的行政双首长制”，总统任命总理不必顾忌民选议会（未来中国议会三院中的第一院）是否满意，也不必经第一院的同意或批准（这个同意权或批准权，将交给未来中国议会中的第二院，理由，这个系列短文的后续文章会解释）。这种安排，可以有效地保持行政权内部的统一、有力，而不受或少受议会党派利益的影响。

说到党派利益，这里还要解释一句：一国之总统代表国家、全民，在这个意义上本应超越政党政治和党派利益，但总统的产生（包括总统候选人提名、竞选和投票过程）又不可能完全摆脱、而必须借助（至少在相当程度上借助）政党政治，这是个矛盾，且逻辑上无解。只能通过其他办法冲淡之，找到某种补偿之道。比如，可以设想未来总统候选人的产生，应采用政党提名、议员或公民联合提名等多种并存方式，既是民权的体现，又可以减少党争对总统选举的可能负面影响。

实行“总统制框架内的行政双首长制”还有一个好处，那就是它形式上延续了中国的官制传统（特别是保留总理一职），符合一般公众的期待。

*本文系为BBC而作的中国宪政系列的第二篇

张博树先生有关如何建设中国宪政体系的系列短文BBC中文网将会陆续刊出