四、真实的中国政体：常委会集权制度与领导小组分工体制
前文已述，中国政体既迥异于总统制或议会内阁制共和政体，亦非当局自称的所谓“人民代表大会制度的政体”或人们印象中的“党中央国务院体制的政体”。那么，它是什么政体呢？笔者以为，当今中国政体似可称之为“常委会集权制度与领导小组分工体制的政体”。
这是一个颇显啰嗦的名称。不过，重要的并不是给中国政体命名，或将其简单定性、笼统归类，而是要发现中国政体真实的形态、结构、运作程式。亚里士多德说，只有弄清楚了最高统治权寄托于哪些人、哪些机构，以及这些人以什么宗旨、如何组织和实施他们的统治，才能判断其政体之性质、之优劣。正是在这个意义上，笔者认为，“常委会集权制度与领导小组分工体制的政体”这个名称对中共政府来说是比较恰当的。
第一，常委会的重要性
尽管不属于中国政体的正式组成部分，但事实上，党的各级常委会——从中共中央政治局常委会到各省、市、县、乡镇的党委常委会——才是主要的和关键的中央和地方政权机构。党委常委会的组织序列不仅实际行使着国家和地方大部分的立法权、决策性的行政权和政治性的司法审判权，而且始终凌驾于其他一切权力之上，是一种统合性、独断性的政治权力。
常委会占据着政治舞台的中心位置，这是一个显明的事实。在制度化水平极低的中国政体中，常委会属于制度化水平较高，相对稳定且相对成熟的部分。所谓“党的领导”，当然既不是全体党员的领导，也不是党代会、党委会以一人一票的方式所实施的领导，落到实处，在中央层面，就是政治局及其常委会的领导（需要指出的是，政治局名曰局，其实也是常委会，政治局是中央委员会的常委会，政治局常委会则是二次浓缩的常委会，即常委会之常委会），在地方，则是“一把手”（即该地党委书记）及其“常委一班人”的领导，如此而已。
常委会业已泛滥为一种普遍的组织和制度，这是另一个显明的事实。不仅中共各级党组织一律采取常委会集权制度，人大、政协、行政部门、军委，以至工、青、妇、民主党派等外围政治组织，也一律采取常委会集权制度。可以说，常委会制度是中共立党立国、建政开府的“根本制度”，尽管在理论上，常委会并非必不可少的设置，也没有任何独立的权力：它只是全委会的委托代理人——在全委会闭会期间“代行”全委会职权而已。
政治局常委会统领政治局、书记处、中央军委、国务院、中央纪委、中央政法委、全国人大常委会、全国政协常委会、……，它也有绰绰有余的能力，足以操纵一年一度的党中央全会和五年一度的党代表大会，使“党中央”流于形式，做百分之百的傀儡。政治局常委会是一切中央国家机关的总机关，对党、政、军、人大、政协、检察院、法院、民主党派、“社会团体”、“群众组织”等所有中央国家机关具有不容置疑的领导权。在中国政治舞台上，别说人大、政协是龙套，党中央、国务院也不过是替身。套用一句共产党的标语口号：“没有常委会，就没有新中国”。（此处“新中国”非指毛共中国，仅指当今中国。在毛氏极权时代，政治局常委会通常是贯彻领袖意志的工具，远没有如今这么厉害。）
我们有充分的理由将中共中央政治局常委会称之为“最高国家权力委员会”、“最高军政指挥委员会”、“最高政治决策委员会”或“治国委员会”、“专政委员会”、“公安委员会”、“人民委员会”、“军机处”，以上名称取材于雍正皇帝、罗伯斯庇尔、列宁斯大林、萨达姆、卡扎菲等人，这些一流高手为我们提供了可资借鉴的委员会名称与委员会制度。——但中共当局大概不敢公开改称这样的名称，因为政治局常委会所执掌的国家权力即使按他们自己制定的宪法也是偷来的，没有丝毫合法性。政治局常委会的最高权力是事实的而非法律的，“窃国”这个词儿用在它身上恰如其分。它所行的是僭政，所以没有办法名正言顺。
无论如何，常委会这一组织形式，政治局常委会这一名不正言不顺的最高权力机构，对于当今中国政体的存在和运行来说，具有决定性的、生死攸关的重要作用。
第二，政体横断面：“块块”与常委会集权制度
在中共的政治语汇中，以地域划分、按属地管辖的行政单元称为“块块”，而自上而下的部门、领域、行业、“系统”、“战线”则称为“条条”。中国有五级“块块”：中央、省、市、县、乡，相对固定，“条条”的数目则不固定，视乎政府分工和利益分化而变动。
是谁在领导中国的“块块”？答案是：常委会。在中央层面，政治局常委会是横向集权机构。与之相似，在地方层面，各级党委常委会也是其属地管辖范围之内无可争议的横向集权机构。也就是说，在所有的省级机构中，省委常委会地位最高、权力最大，在所有的市级机构中，市委常委会地位最高、权力最大，其余以此类推，五个“块块”同此构造。每个“块块”政体都是中央政体的复制品，各有其自己的“政治局常委会”。
以市级政体为例。在中国的任何一个市级行政区域，都有市委、市政府、市人大、市政协、市检察院、市法院等市属机构，其中，市委常委会处于机构树形图的顶点位置，它有权指挥、干预该市一切其他机构，有权决断该市所有的党政司法事务，既包括一般性、政策性的事务，也包括微观性、具体性的事务。比如，某项人事任免（除省管干部之外）、某个征地建设项目、某项重大支出、某个司法个案，都有可能被提到市委常委会的桌面上，由常委会拍板定案。而一旦市委常委会作出了明确的决定，在本市一级便是终局决定，该市其他一切部门——不管是财政局，还是市工会，也不管是团市委，还是电视台，乃至少先大队——均得遵照执行，没有拒绝的权利，甚至于没有抗辩的余地。能够推翻市委常委会所作出的非法或错误决定的，不可能是市人大，也不可能是市法院，更不可能是该市的“民主党派”、“人民团体”，只能是常委们自己，或上级党政领导。也就是说，市委常委会是“领导”全市一切工作的集权统治机构。因此，常委会集权制度是从中央到地方普遍实行的“块块领导制度”。
理论上，委员会、常委会是合议制机关，但是，中国的政治局常委会、地方各级党委常委会并不实行严格意义上的合议制。这表现在：1、常委会诸成员在发言权、表决权方面并非平起平坐、一人一票，他们有极正式、极严格的排名次序，个别常委明显拥有比其他常委更高的地位（如马克斯•韦伯所说，“有一位实质上集权主义的侪辈之首”），所以不排除在某些时候、某些地方出现“一把手专政”现象，毛邓独裁体制在中央层面的复辟也并非不可想象；2、常委会的议事与决策职能并未建立在公开、明确的规则和制度之上，而仅仅依赖于利益交换、讨价还价的潜规则和相忍为党、相互妥协的政治惯性，当内部冲突激化时互相争吵的常委若拒绝妥协，常委会的组织功能就会瘫痪；3、当发生紧急事态时，有一些并无常委资格的元老或军方人士往往趁机强行列席并干预常委会决策（或者即使不参会，也有能力在会外以“非组织活动”骚扰常委会）。因此，中共的常委会制度虽然确实具有某些“党内民主”、“集体领导”的因素，但显然只是一种低级的、粗劣的寡头民主。
第三，政体纵截面：“条条”与领导小组分工体制
中共党章规定，“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。党章里有许多假话，但“个人分工负责”是真话（“集体领导”则半真半假）。作为一个整体，常委们共同领导一个“块块”，作为各管一摊的单个常委，又各自“分管”一个或几个“条条”。简而言之：合则统治“块块”，分则独裁“条条”，这就是常委会。
由此，我们便可以理解，在当今中国政体之下，虽很难再有毛、邓那样的大独裁者，但取而代之的是一大群小独裁者。
在中央，自上而下的“条条”集权体制即所谓“领导小组”体制。这一体制名不见经传，一向被人为隐藏形迹，使之脱离了明文法规的约束，逸出了公众的视野，仿如地下组织。但“领导小组”这一组织形式对中共政体非常重要，没有它，政治局常委会的至高地位就无从确立。
在地方，每一个常委委员也各有其“分管”的部门和领域，有人管经济，有人管组织，有人管宣传，有人管政法，情形几乎与政治局常委如出一辙。常委委员均身兼二任：既以常委会一分子的名义参与对其所在“块块”的统治，又在其“分管”的部门、领域或“系统”里，接受并参与对其所在“条条”的统治。
由中央“领导小组”所统领的各个“条条”纵贯全国，将由各级常委会统治的五级“块块”串在一起，构成一个完整的条条块块统治秩序。通过常委会集权制度和领导小组分工体制的协调配合，以此实现条条块块之间的权力沟通与利益均衡。这就是中共政体的统治方式。
从中共十五大以来，主要的中央“领导小组”有党建、财经、外事／国安、宣传思想、巡视、维稳、对台、金融、农村、港澳、人才（后两个小组称“协调小组”），还有一个“中央深入学习实践科学发展观活动领导小组”。各组的组长通常由政治局常委担任，比如，胡锦涛担任外事／国安领导小组和对台工作领导小组的组长，习近平担任党建工作领导小组、港澳工作协调小组和“深入学习实践科学发展观活动领导小组”的组长，温家宝、李长春、贺国强、周永康分别担任财经、宣传思想、巡视、维稳工作领导小组的组长。也有个别“领导小组”由政治局委员担纲，比如中央金融工作领导小组、中央农村工作领导小组、中央人才工作协调小组分别由王歧山、回良玉、李源潮担任组长。
除了上述“小组”之外，中央军委、全国人大常委会、全国政协常委会、中央纪委、中央政法委也事实上采取“领导小组”集权体制。这些机构虽然名曰委员会，但根本就不是任何意义上的委员会，也不实行委员会合议制，而实行主席／委员长／书记负责制，其分管范围也与“领导小组”相同，涵盖一个或几个自上而下的“条条”。我们完全有理由将其正名为“中央军事工作领导小组”、“中央人大工作领导小组”、“中央政协工作领导小组”、“中央纪检监察工作领导小组”、“中央政法工作领导小组”。
一般来说，每一个“领导小组”下辖若干个党政军群职能部门，每一个部门都有相应的地方部门与之对口，也有相应的地方常委加以“分管”，这些部门自上而下的各级首长都是该“领导小组”的当然下属，虽然这种上下级关系在法律上完全不存在。比如，国务院台办要向政协主席汇报工作（因为政协贾庆林主席是中央对台工作领导小组的副组长），孟建柱部长必须以周永康常委为顶头上司，这种职权划分几乎完全不受党章、宪法和法律的约束。再比如，中央宣传思想工作领导小组下辖中宣部（名义上属党中央）、新闻出版署、广电总局、新华社（后几个机构名义上属国务院）等部门，但李长春常委在国务院并无副总理之类的兼差，而其分管的权力却赤裸裸地侵犯了国务院的职权。其他各个“领导小组”也全都犯有同样的毛病，均明目张胆违宪越法，肆意侵夺党章赋予党代会、党中央，宪法赋予国务院、检察院、法院和地方各级政府的权力。这只能说明，比起宪法、党章所设立的人大、国务院、党中央等等组织和制度，常委会集权制度和领导小组分工体制才是更高、更大、更强势、更优先的组织和制度。
综上所述，中国政体的真实结构似乎是这样的：一个最高权力委员会——政治局常委会，一个总统——中共总书记兼名义国家元首、名义三军统帅，九个总理——只分排名、不分正副、各管一摊。
以当今中国政体真实的形态、结构、运作程式而言，以统治权所托何人、何机构，统治如何组织、如何实施而言，中国政体似可称之为“常委会集权制度与领导小组分工体制的政体”。
前文已述，中国政体既迥异于总统制或议会内阁制共和政体，亦非当局自称的所谓“人民代表大会制度的政体”或人们印象中的“党中央国务院体制的政体”。那么，它是什么政体呢？笔者以为，当今中国政体似可称之为“常委会集权制度与领导小组分工体制的政体”。
这是一个颇显啰嗦的名称。不过，重要的并不是给中国政体命名，或将其简单定性、笼统归类，而是要发现中国政体真实的形态、结构、运作程式。亚里士多德说，只有弄清楚了最高统治权寄托于哪些人、哪些机构，以及这些人以什么宗旨、如何组织和实施他们的统治，才能判断其政体之性质、之优劣。正是在这个意义上，笔者认为，“常委会集权制度与领导小组分工体制的政体”这个名称对中共政府来说是比较恰当的。
第一，常委会的重要性
尽管不属于中国政体的正式组成部分，但事实上，党的各级常委会——从中共中央政治局常委会到各省、市、县、乡镇的党委常委会——才是主要的和关键的中央和地方政权机构。党委常委会的组织序列不仅实际行使着国家和地方大部分的立法权、决策性的行政权和政治性的司法审判权，而且始终凌驾于其他一切权力之上，是一种统合性、独断性的政治权力。
常委会占据着政治舞台的中心位置，这是一个显明的事实。在制度化水平极低的中国政体中，常委会属于制度化水平较高，相对稳定且相对成熟的部分。所谓“党的领导”，当然既不是全体党员的领导，也不是党代会、党委会以一人一票的方式所实施的领导，落到实处，在中央层面，就是政治局及其常委会的领导（需要指出的是，政治局名曰局，其实也是常委会，政治局是中央委员会的常委会，政治局常委会则是二次浓缩的常委会，即常委会之常委会），在地方，则是“一把手”（即该地党委书记）及其“常委一班人”的领导，如此而已。
常委会业已泛滥为一种普遍的组织和制度，这是另一个显明的事实。不仅中共各级党组织一律采取常委会集权制度，人大、政协、行政部门、军委，以至工、青、妇、民主党派等外围政治组织，也一律采取常委会集权制度。可以说，常委会制度是中共立党立国、建政开府的“根本制度”，尽管在理论上，常委会并非必不可少的设置，也没有任何独立的权力：它只是全委会的委托代理人——在全委会闭会期间“代行”全委会职权而已。
政治局常委会统领政治局、书记处、中央军委、国务院、中央纪委、中央政法委、全国人大常委会、全国政协常委会、……，它也有绰绰有余的能力，足以操纵一年一度的党中央全会和五年一度的党代表大会，使“党中央”流于形式，做百分之百的傀儡。政治局常委会是一切中央国家机关的总机关，对党、政、军、人大、政协、检察院、法院、民主党派、“社会团体”、“群众组织”等所有中央国家机关具有不容置疑的领导权。在中国政治舞台上，别说人大、政协是龙套，党中央、国务院也不过是替身。套用一句共产党的标语口号：“没有常委会，就没有新中国”。（此处“新中国”非指毛共中国，仅指当今中国。在毛氏极权时代，政治局常委会通常是贯彻领袖意志的工具，远没有如今这么厉害。）
我们有充分的理由将中共中央政治局常委会称之为“最高国家权力委员会”、“最高军政指挥委员会”、“最高政治决策委员会”或“治国委员会”、“专政委员会”、“公安委员会”、“人民委员会”、“军机处”，以上名称取材于雍正皇帝、罗伯斯庇尔、列宁斯大林、萨达姆、卡扎菲等人，这些一流高手为我们提供了可资借鉴的委员会名称与委员会制度。——但中共当局大概不敢公开改称这样的名称，因为政治局常委会所执掌的国家权力即使按他们自己制定的宪法也是偷来的，没有丝毫合法性。政治局常委会的最高权力是事实的而非法律的，“窃国”这个词儿用在它身上恰如其分。它所行的是僭政，所以没有办法名正言顺。
无论如何，常委会这一组织形式，政治局常委会这一名不正言不顺的最高权力机构，对于当今中国政体的存在和运行来说，具有决定性的、生死攸关的重要作用。
第二，政体横断面：“块块”与常委会集权制度
在中共的政治语汇中，以地域划分、按属地管辖的行政单元称为“块块”，而自上而下的部门、领域、行业、“系统”、“战线”则称为“条条”。中国有五级“块块”：中央、省、市、县、乡，相对固定，“条条”的数目则不固定，视乎政府分工和利益分化而变动。
是谁在领导中国的“块块”？答案是：常委会。在中央层面，政治局常委会是横向集权机构。与之相似，在地方层面，各级党委常委会也是其属地管辖范围之内无可争议的横向集权机构。也就是说，在所有的省级机构中，省委常委会地位最高、权力最大，在所有的市级机构中，市委常委会地位最高、权力最大，其余以此类推，五个“块块”同此构造。每个“块块”政体都是中央政体的复制品，各有其自己的“政治局常委会”。
以市级政体为例。在中国的任何一个市级行政区域，都有市委、市政府、市人大、市政协、市检察院、市法院等市属机构，其中，市委常委会处于机构树形图的顶点位置，它有权指挥、干预该市一切其他机构，有权决断该市所有的党政司法事务，既包括一般性、政策性的事务，也包括微观性、具体性的事务。比如，某项人事任免（除省管干部之外）、某个征地建设项目、某项重大支出、某个司法个案，都有可能被提到市委常委会的桌面上，由常委会拍板定案。而一旦市委常委会作出了明确的决定，在本市一级便是终局决定，该市其他一切部门——不管是财政局，还是市工会，也不管是团市委，还是电视台，乃至少先大队——均得遵照执行，没有拒绝的权利，甚至于没有抗辩的余地。能够推翻市委常委会所作出的非法或错误决定的，不可能是市人大，也不可能是市法院，更不可能是该市的“民主党派”、“人民团体”，只能是常委们自己，或上级党政领导。也就是说，市委常委会是“领导”全市一切工作的集权统治机构。因此，常委会集权制度是从中央到地方普遍实行的“块块领导制度”。
理论上，委员会、常委会是合议制机关，但是，中国的政治局常委会、地方各级党委常委会并不实行严格意义上的合议制。这表现在：1、常委会诸成员在发言权、表决权方面并非平起平坐、一人一票，他们有极正式、极严格的排名次序，个别常委明显拥有比其他常委更高的地位（如马克斯•韦伯所说，“有一位实质上集权主义的侪辈之首”），所以不排除在某些时候、某些地方出现“一把手专政”现象，毛邓独裁体制在中央层面的复辟也并非不可想象；2、常委会的议事与决策职能并未建立在公开、明确的规则和制度之上，而仅仅依赖于利益交换、讨价还价的潜规则和相忍为党、相互妥协的政治惯性，当内部冲突激化时互相争吵的常委若拒绝妥协，常委会的组织功能就会瘫痪；3、当发生紧急事态时，有一些并无常委资格的元老或军方人士往往趁机强行列席并干预常委会决策（或者即使不参会，也有能力在会外以“非组织活动”骚扰常委会）。因此，中共的常委会制度虽然确实具有某些“党内民主”、“集体领导”的因素，但显然只是一种低级的、粗劣的寡头民主。
第三，政体纵截面：“条条”与领导小组分工体制
中共党章规定，“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。党章里有许多假话，但“个人分工负责”是真话（“集体领导”则半真半假）。作为一个整体，常委们共同领导一个“块块”，作为各管一摊的单个常委，又各自“分管”一个或几个“条条”。简而言之：合则统治“块块”，分则独裁“条条”，这就是常委会。
由此，我们便可以理解，在当今中国政体之下，虽很难再有毛、邓那样的大独裁者，但取而代之的是一大群小独裁者。
在中央，自上而下的“条条”集权体制即所谓“领导小组”体制。这一体制名不见经传，一向被人为隐藏形迹，使之脱离了明文法规的约束，逸出了公众的视野，仿如地下组织。但“领导小组”这一组织形式对中共政体非常重要，没有它，政治局常委会的至高地位就无从确立。
在地方，每一个常委委员也各有其“分管”的部门和领域，有人管经济，有人管组织，有人管宣传，有人管政法，情形几乎与政治局常委如出一辙。常委委员均身兼二任：既以常委会一分子的名义参与对其所在“块块”的统治，又在其“分管”的部门、领域或“系统”里，接受并参与对其所在“条条”的统治。
由中央“领导小组”所统领的各个“条条”纵贯全国，将由各级常委会统治的五级“块块”串在一起，构成一个完整的条条块块统治秩序。通过常委会集权制度和领导小组分工体制的协调配合，以此实现条条块块之间的权力沟通与利益均衡。这就是中共政体的统治方式。
从中共十五大以来，主要的中央“领导小组”有党建、财经、外事／国安、宣传思想、巡视、维稳、对台、金融、农村、港澳、人才（后两个小组称“协调小组”），还有一个“中央深入学习实践科学发展观活动领导小组”。各组的组长通常由政治局常委担任，比如，胡锦涛担任外事／国安领导小组和对台工作领导小组的组长，习近平担任党建工作领导小组、港澳工作协调小组和“深入学习实践科学发展观活动领导小组”的组长，温家宝、李长春、贺国强、周永康分别担任财经、宣传思想、巡视、维稳工作领导小组的组长。也有个别“领导小组”由政治局委员担纲，比如中央金融工作领导小组、中央农村工作领导小组、中央人才工作协调小组分别由王歧山、回良玉、李源潮担任组长。
除了上述“小组”之外，中央军委、全国人大常委会、全国政协常委会、中央纪委、中央政法委也事实上采取“领导小组”集权体制。这些机构虽然名曰委员会，但根本就不是任何意义上的委员会，也不实行委员会合议制，而实行主席／委员长／书记负责制，其分管范围也与“领导小组”相同，涵盖一个或几个自上而下的“条条”。我们完全有理由将其正名为“中央军事工作领导小组”、“中央人大工作领导小组”、“中央政协工作领导小组”、“中央纪检监察工作领导小组”、“中央政法工作领导小组”。
一般来说，每一个“领导小组”下辖若干个党政军群职能部门，每一个部门都有相应的地方部门与之对口，也有相应的地方常委加以“分管”，这些部门自上而下的各级首长都是该“领导小组”的当然下属，虽然这种上下级关系在法律上完全不存在。比如，国务院台办要向政协主席汇报工作（因为政协贾庆林主席是中央对台工作领导小组的副组长），孟建柱部长必须以周永康常委为顶头上司，这种职权划分几乎完全不受党章、宪法和法律的约束。再比如，中央宣传思想工作领导小组下辖中宣部（名义上属党中央）、新闻出版署、广电总局、新华社（后几个机构名义上属国务院）等部门，但李长春常委在国务院并无副总理之类的兼差，而其分管的权力却赤裸裸地侵犯了国务院的职权。其他各个“领导小组”也全都犯有同样的毛病，均明目张胆违宪越法，肆意侵夺党章赋予党代会、党中央，宪法赋予国务院、检察院、法院和地方各级政府的权力。这只能说明，比起宪法、党章所设立的人大、国务院、党中央等等组织和制度，常委会集权制度和领导小组分工体制才是更高、更大、更强势、更优先的组织和制度。
综上所述，中国政体的真实结构似乎是这样的：一个最高权力委员会——政治局常委会，一个总统——中共总书记兼名义国家元首、名义三军统帅，九个总理——只分排名、不分正副、各管一摊。
以当今中国政体真实的形态、结构、运作程式而言，以统治权所托何人、何机构，统治如何组织、如何实施而言，中国政体似可称之为“常委会集权制度与领导小组分工体制的政体”。
（全文完）
2011-8-14
2011-8-14
