关于“政协”功能的转换
建国初期，在第一届全国人民代表大会之前，政协对国家的政治生活起过重大的作用。1954年由普选产生的全国人民代表大会召开之后，中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职权。它作为团结各民族、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织仍然存在，并继续发挥其历史作用。1982年宪法在“序言”中称：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”
82宪法虽肯定政协在国家政治生活中要进一步发挥它的重要作用，但对其性质没有作出明确的定论，或者说，它仅仅是“统一战线”性质的组织。在中共的有关文件中，认定政协具有“政治协商、民主监督、参政议政”三个方面的功能，至多说到政协这三方面的工作要制度化、规范化，但始终回避“法制化”的范畴。
政协是政治组织，这是无疑的，但它不是一个享有国家权力的政治组织，或者说，它不是国家权力机关。在宪法中，关于“国家机构”的这一章中历来没有政协。因此，它在政治协商、民主监督、参政议政三方面的工作中仅仅是反映民意，它所提出的意见乃至作出的决定，对中共对国家政府部门只是一种建议和咨询，不具有法律效力；尽管近10年来，党与国家机关对来自政协方面的意见愈来愈重视了。
现在的情况是，无论是建设法治国家，还是扩大和提高民主的质量，改变政协的这种现状都颇为迫切。改变现状的第一步，可以首先使政协的工作成果具有法律效力。其理由如下。
1、政协的参政议政具有法律效力，可以克服人治传统对政协工作的消极影响。
政协的各种提案，一般都受到政府、人大的重视，对提案的处理大部分是有回复的。但是，政协的提案乃至大会所形成的决议毕竟不具有法律效力，因此，政协对国家权力机关(人大、政府)只是一种软约束；它的作用多半还取决于党和国家领导人的重视程度。如果政协提出的问题很重要，很有价值，又得到党和国家领导人的重视，政协的参政议政就见成效；反之，如果得不到党和国家领导人的重视，政协的参政议政就成了一种无用之功了。这种把政协的作用和地位建立在领导人的重视程度上，是与法治国家的原则相悖的。邓小平早在1978年就指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”④政协的参政议政具有法律效力正是为了消除政协工作中的此类人治因素，使之全面地走上法治轨道所采取的一项重大革新措施。
政协的参政议政具有法律效力，改变了政协对国家权力机关长期以来处于软监督的状况。但是，这一变化，更重要的是它已经使监督提升为制约了。监督与制约，是两个不同的概念，它们之间的差别是原则性的。现在，讲得较多的是监督，制约说得不多，实际上，更重要的是制约。监督是相对于权力运行机制之外的防范行为，而制约是权力运行机制的内在装置，它使一种权力在另一种或几种权力的制肘下运行。权力腐败、权力失控之类的现象之所以屡屡发生，时时作害，皆因为权力运行机制缺乏这种制约装置，从而使权力拥有者容易违反一定的法规与准则。权力只有在制约状态下运行，才不会出轨，不会犯规，因而可以大大地减少权力腐败。所以，这种制约装置亦称权力运行中的“安全装置”。但是怎样制约权力呢?前提条件就是制约主体必须享有法律所赋有的某种权力(譬如，批准权，否决权)，它才能制约被制约的权力客体。这就是孟德斯鸠所说的：“以权力制约权力”。政协的监督，如果不享有法定的权力，即使认为很重要，也只能是一种富有弹性的监督，更谈不上是一种制约了。在这种情况下，政协的参政议政与政协的监督就不可能改变有关领导不甚正确，不甚切合实际的思想、观念、决策、方法，而只能以主观的好恶取舍政协的参政议政。这种不符合法治精神的情况是亟待改变的时候了。
2、赋予政协参政议政具有法律效力，也是扩大国家民主的需要。
民主存在于不同的层次、不同的领域，有党内民主，国家民主，社会基层民主，有政治民主，经济民主，学术民主等。就国家民主而言，我国有人大和政协两个组织的民主，都属于代议制范畴的民主。现代国家，实施民主主要借助于这种形式，因此，完善与提高这两个组织的民主对于推进中国的民主进程十分重要。但是，政协的民主与人大的民主有一个很大的区别，那就是，政协的民主其结果不具有法律效力，不代表国家意志，或者说，民而不主。如果民而有了主(效果)那不是政协本身所定夺的主，而是有关国家机关采纳了政协某项建议的结果。因此，真正享有国家民主的，只有人大一家，政协最多也只能认为是一种“半国家民主”。我国的民主还不发达，处于低级阶段，一个重要方面是国家民主不发达。要使国家民主有进一步的发展，除了人大需要作一系列的改革，完善其代议机制，十分重要的是要将人大这种性质的国家民主扩大到政协中去，使政协的民主活动也成为一种完整意义上的国家民主，具体地说，就是使政协在民主活动中所产生的结果具有法律效力，成为一种国家意志。使政协的民主提升为国家民主正是邓小平所说的使民主制度化、法律化的一个十分重要的内容。再说，我们国家这样大，国情十分复杂，各种矛盾很多，有的比较尖锐，要求人大一家组织集中民意，保障民权，适应复杂情况，担负起繁重的立法、决策和监督的重任，顾此失彼恐也难免。政协的活动上升为国家民主之后，是我国民主政治重大的新生长，是完善代议政治的重要举措。在国外，决定某些国家大事已采取全民公决的形式，就是说，已将国家民主扩大到全国范围。相比之下，我们将国家民主扩大到政协这一范围，是太应该了。
3、政协的参政议政具有法律效力，可以提高民主质量，大有利于决策民主化科学化。
这是因为，政协成员的构成具有特殊的优势。第一，它集中着科技、文化、教育界中一批有成就的专家；第二，它汇集着各界、各党派以及无党派的代表人士；第三，政府官员与人大相比，相对较少；非中共人士相对比人大较多；有的曾是政府官员，具有从政经验，现在到了政协的位置上，对有些问题的看法与从政时相比，会更客观些。有这样一个群体参与国家决策，无疑有利于决策的民主化科学化。政协参与国家决策后肯定比由人大独家承担国家决策要强得多。它或者可以弥补人大决策中的某些疏漏，使国家出台的决策尽可能臻于完善。它或者提出与人大不同或相反的意见；在这种情况下，如果政协所提出的意见是缜密而周全的，如果政协享有国家民主的权力，它就可以修正人大方面所提出的决策建议；如果能够这样，就可以大大减少因决策失误而给国家、给人民所带来巨大的损失。以往，由于决策机制不完善，即缺乏体现民主化科学化的决策机制，往往是一项重大决策出台，很少有不同意见，更少有反对意见，即使有也不可能让正确意见阻止政治权威某一错误决策的出台。只有待到这一决策在实践中碰了壁，并被实践所完全否定之后才无奈收场，但国家和人民已为此付出了沉痛的代价。这种体制上的严重弊端总不该在21世纪再延续下去了!
政协的参政议政、民主监督具有法律效力，意味着政协性质的转换，意味着它已进入国家权力圈了，也意味着我国的代议制便由一院制转变为两院制了。
议会或代议机构是实行一院制还是两院制，各国的情况不一。西方国家多数是两院制，个别的也有实行一院制的。有的虽是两院制，但其中一院作用微弱，实际上是一院在起作用，称为“跛足议会”，如英国。社会主义国家各国情况亦不一样，有两院制，亦有一院制的。这是各国政治长期发展所形成的格局。我认为，如果有条件实行两院制，应实行两院制，更何况我国政协这样的机构是现成的，不要大动干戈去创立新的代议机构。从原则上讲，实行两院制，在立法、决策和人事任免中可以互相补充，互相制约，从而使立法更臻完善，使决策失误减少到最小的限度，使国家人事安排更合理。两院制的问题在我国谈论极少，这同西方多数国家实行两院制不无关系。不少人怕犯有“资产阶级自由化”之嫌而不去研究这一问题。似乎一院制是社会主义的，而两院制是资本主义的。这是缺乏研究的一种误解。
应当承认，两院制对于国情复杂的大国是必要的。西方一些政治思想家提出所谓议会专权的现象。认为在议会中，如果某一部分势力占了优势从而可以左右议会，就会出现议会专制，民主因而受到威胁。他们以此认为应当另设一院来防止这种现象的发生。即使人大不会出现上面这种所谓“专权”现象，但是，由于它享有立法、任免、监督等项重要职权，为了使人大对这些权力运用得更谨慎些，客观效果更好些，另设一个机构与他相辅相成，必定是相得益彰，有利无弊。如果从两院成员的构成和代表的社会层面的差别去考虑，那么设置两院，对照顾社会各方面的利益，调节各种利益矛盾，实现复杂社会利益的综合和平衡，也是一种必要的政治手段。
鉴于上述情况和理由，在我国设立两院制是有条件的，也是必要的。
话也说回来，我国实行的代议制到底是一院制还是两院制呢?提出这样的问题，许多人可能感到莫明其妙。因为上述这些议论都是针对我国现行的一院制而发的，怎么又提出是“一院制还是两院制”的问题?是的，我国是实行一院制的国家。但这是现象，是形式。实质上所实行的是两院制。其理由在前面分析主席团问题时已经作了回答。二百多人的主席团，从人数规模上足足有资格构成一院了。从所享有的各项重要职权则更是一个独立的道道地地的超级议院。不过主席团院同全体代表大会不是彼此并立、互相制约的关系。主席团院乃是院中之院，院上之院。这种形式上谓一院制，实际上是职权不平衡、关系不合理的两院制，自然迟早要被结构合理的两院制所取代。
政协由咨政机构转变为国家权力机构之后，就要研究与人大的内在有机联系问题，使他们在国家权力机构的各自位置上，按照宪法所赋予的职权有序地开展工作。他们的目标是共同的，但职责应有差别；他们是互相合作的，但又应该是互相制约的。
（未完待续）
建国初期，在第一届全国人民代表大会之前，政协对国家的政治生活起过重大的作用。1954年由普选产生的全国人民代表大会召开之后，中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职权。它作为团结各民族、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织仍然存在，并继续发挥其历史作用。1982年宪法在“序言”中称：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”
82宪法虽肯定政协在国家政治生活中要进一步发挥它的重要作用，但对其性质没有作出明确的定论，或者说，它仅仅是“统一战线”性质的组织。在中共的有关文件中，认定政协具有“政治协商、民主监督、参政议政”三个方面的功能，至多说到政协这三方面的工作要制度化、规范化，但始终回避“法制化”的范畴。
政协是政治组织，这是无疑的，但它不是一个享有国家权力的政治组织，或者说，它不是国家权力机关。在宪法中，关于“国家机构”的这一章中历来没有政协。因此，它在政治协商、民主监督、参政议政三方面的工作中仅仅是反映民意，它所提出的意见乃至作出的决定，对中共对国家政府部门只是一种建议和咨询，不具有法律效力；尽管近10年来，党与国家机关对来自政协方面的意见愈来愈重视了。
现在的情况是，无论是建设法治国家，还是扩大和提高民主的质量，改变政协的这种现状都颇为迫切。改变现状的第一步，可以首先使政协的工作成果具有法律效力。其理由如下。
1、政协的参政议政具有法律效力，可以克服人治传统对政协工作的消极影响。
政协的各种提案，一般都受到政府、人大的重视，对提案的处理大部分是有回复的。但是，政协的提案乃至大会所形成的决议毕竟不具有法律效力，因此，政协对国家权力机关(人大、政府)只是一种软约束；它的作用多半还取决于党和国家领导人的重视程度。如果政协提出的问题很重要，很有价值，又得到党和国家领导人的重视，政协的参政议政就见成效；反之，如果得不到党和国家领导人的重视，政协的参政议政就成了一种无用之功了。这种把政协的作用和地位建立在领导人的重视程度上，是与法治国家的原则相悖的。邓小平早在1978年就指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”④政协的参政议政具有法律效力正是为了消除政协工作中的此类人治因素，使之全面地走上法治轨道所采取的一项重大革新措施。
政协的参政议政具有法律效力，改变了政协对国家权力机关长期以来处于软监督的状况。但是，这一变化，更重要的是它已经使监督提升为制约了。监督与制约，是两个不同的概念，它们之间的差别是原则性的。现在，讲得较多的是监督，制约说得不多，实际上，更重要的是制约。监督是相对于权力运行机制之外的防范行为，而制约是权力运行机制的内在装置，它使一种权力在另一种或几种权力的制肘下运行。权力腐败、权力失控之类的现象之所以屡屡发生，时时作害，皆因为权力运行机制缺乏这种制约装置，从而使权力拥有者容易违反一定的法规与准则。权力只有在制约状态下运行，才不会出轨，不会犯规，因而可以大大地减少权力腐败。所以，这种制约装置亦称权力运行中的“安全装置”。但是怎样制约权力呢?前提条件就是制约主体必须享有法律所赋有的某种权力(譬如，批准权，否决权)，它才能制约被制约的权力客体。这就是孟德斯鸠所说的：“以权力制约权力”。政协的监督，如果不享有法定的权力，即使认为很重要，也只能是一种富有弹性的监督，更谈不上是一种制约了。在这种情况下，政协的参政议政与政协的监督就不可能改变有关领导不甚正确，不甚切合实际的思想、观念、决策、方法，而只能以主观的好恶取舍政协的参政议政。这种不符合法治精神的情况是亟待改变的时候了。
2、赋予政协参政议政具有法律效力，也是扩大国家民主的需要。
民主存在于不同的层次、不同的领域，有党内民主，国家民主，社会基层民主，有政治民主，经济民主，学术民主等。就国家民主而言，我国有人大和政协两个组织的民主，都属于代议制范畴的民主。现代国家，实施民主主要借助于这种形式，因此，完善与提高这两个组织的民主对于推进中国的民主进程十分重要。但是，政协的民主与人大的民主有一个很大的区别，那就是，政协的民主其结果不具有法律效力，不代表国家意志，或者说，民而不主。如果民而有了主(效果)那不是政协本身所定夺的主，而是有关国家机关采纳了政协某项建议的结果。因此，真正享有国家民主的，只有人大一家，政协最多也只能认为是一种“半国家民主”。我国的民主还不发达，处于低级阶段，一个重要方面是国家民主不发达。要使国家民主有进一步的发展，除了人大需要作一系列的改革，完善其代议机制，十分重要的是要将人大这种性质的国家民主扩大到政协中去，使政协的民主活动也成为一种完整意义上的国家民主，具体地说，就是使政协在民主活动中所产生的结果具有法律效力，成为一种国家意志。使政协的民主提升为国家民主正是邓小平所说的使民主制度化、法律化的一个十分重要的内容。再说，我们国家这样大，国情十分复杂，各种矛盾很多，有的比较尖锐，要求人大一家组织集中民意，保障民权，适应复杂情况，担负起繁重的立法、决策和监督的重任，顾此失彼恐也难免。政协的活动上升为国家民主之后，是我国民主政治重大的新生长，是完善代议政治的重要举措。在国外，决定某些国家大事已采取全民公决的形式，就是说，已将国家民主扩大到全国范围。相比之下，我们将国家民主扩大到政协这一范围，是太应该了。
3、政协的参政议政具有法律效力，可以提高民主质量，大有利于决策民主化科学化。
这是因为，政协成员的构成具有特殊的优势。第一，它集中着科技、文化、教育界中一批有成就的专家；第二，它汇集着各界、各党派以及无党派的代表人士；第三，政府官员与人大相比，相对较少；非中共人士相对比人大较多；有的曾是政府官员，具有从政经验，现在到了政协的位置上，对有些问题的看法与从政时相比，会更客观些。有这样一个群体参与国家决策，无疑有利于决策的民主化科学化。政协参与国家决策后肯定比由人大独家承担国家决策要强得多。它或者可以弥补人大决策中的某些疏漏，使国家出台的决策尽可能臻于完善。它或者提出与人大不同或相反的意见；在这种情况下，如果政协所提出的意见是缜密而周全的，如果政协享有国家民主的权力，它就可以修正人大方面所提出的决策建议；如果能够这样，就可以大大减少因决策失误而给国家、给人民所带来巨大的损失。以往，由于决策机制不完善，即缺乏体现民主化科学化的决策机制，往往是一项重大决策出台，很少有不同意见，更少有反对意见，即使有也不可能让正确意见阻止政治权威某一错误决策的出台。只有待到这一决策在实践中碰了壁，并被实践所完全否定之后才无奈收场，但国家和人民已为此付出了沉痛的代价。这种体制上的严重弊端总不该在21世纪再延续下去了!
政协的参政议政、民主监督具有法律效力，意味着政协性质的转换，意味着它已进入国家权力圈了，也意味着我国的代议制便由一院制转变为两院制了。
议会或代议机构是实行一院制还是两院制，各国的情况不一。西方国家多数是两院制，个别的也有实行一院制的。有的虽是两院制，但其中一院作用微弱，实际上是一院在起作用，称为“跛足议会”，如英国。社会主义国家各国情况亦不一样，有两院制，亦有一院制的。这是各国政治长期发展所形成的格局。我认为，如果有条件实行两院制，应实行两院制，更何况我国政协这样的机构是现成的，不要大动干戈去创立新的代议机构。从原则上讲，实行两院制，在立法、决策和人事任免中可以互相补充，互相制约，从而使立法更臻完善，使决策失误减少到最小的限度，使国家人事安排更合理。两院制的问题在我国谈论极少，这同西方多数国家实行两院制不无关系。不少人怕犯有“资产阶级自由化”之嫌而不去研究这一问题。似乎一院制是社会主义的，而两院制是资本主义的。这是缺乏研究的一种误解。
应当承认，两院制对于国情复杂的大国是必要的。西方一些政治思想家提出所谓议会专权的现象。认为在议会中，如果某一部分势力占了优势从而可以左右议会，就会出现议会专制，民主因而受到威胁。他们以此认为应当另设一院来防止这种现象的发生。即使人大不会出现上面这种所谓“专权”现象，但是，由于它享有立法、任免、监督等项重要职权，为了使人大对这些权力运用得更谨慎些，客观效果更好些，另设一个机构与他相辅相成，必定是相得益彰，有利无弊。如果从两院成员的构成和代表的社会层面的差别去考虑，那么设置两院，对照顾社会各方面的利益，调节各种利益矛盾，实现复杂社会利益的综合和平衡，也是一种必要的政治手段。
鉴于上述情况和理由，在我国设立两院制是有条件的，也是必要的。
话也说回来，我国实行的代议制到底是一院制还是两院制呢?提出这样的问题，许多人可能感到莫明其妙。因为上述这些议论都是针对我国现行的一院制而发的，怎么又提出是“一院制还是两院制”的问题?是的，我国是实行一院制的国家。但这是现象，是形式。实质上所实行的是两院制。其理由在前面分析主席团问题时已经作了回答。二百多人的主席团，从人数规模上足足有资格构成一院了。从所享有的各项重要职权则更是一个独立的道道地地的超级议院。不过主席团院同全体代表大会不是彼此并立、互相制约的关系。主席团院乃是院中之院，院上之院。这种形式上谓一院制，实际上是职权不平衡、关系不合理的两院制，自然迟早要被结构合理的两院制所取代。
政协由咨政机构转变为国家权力机构之后，就要研究与人大的内在有机联系问题，使他们在国家权力机构的各自位置上，按照宪法所赋予的职权有序地开展工作。他们的目标是共同的，但职责应有差别；他们是互相合作的，但又应该是互相制约的。
（未完待续）
