虽然中国对《土地管理法》的第四次修订终于有了重大进展——上周三，中国国务院常务会议讨论通过了《土地管理法》修正案草案，并将提请中国全国人大常委会审议，但是，外界担心，如果目前中国的土地制度没有根本性变化，针对专门法的再次修订无助于解决中国征地过程中的深层次问题。

中国现行的《土地管理法》是1986年颁布的，2008年前经历了三次修改。前三次修订进一步明确了征地制度的内涵，都强调的是对土地用途的严格管制。但并未解决征地范围过大、补偿标准低、地方政府征地权限过大等问题，更未解决农村集体土地和城市土地的产权问题，这些问题搅在一起，给了地方政府枉法的巨大空间，导致征地过程中大量显失公平的事件，并不断爆发征地冲突。

第四次修订显然在提高征地补偿的标准、进一步解决征地过程中的公平公正问题以及清晰的产权界定方面被寄予厚望。目前，提高征地补偿标准基本可以确定写进修订后的法律，但是，一些深层次问题，比如征地过程中的利益分配机制、地方政府的权力过大以及土地产权问题可能仍难以得到根本性改变；而如果征地冲突的这些制度性原因仍然存在，则此次修法仍只是局部的修修补补，难以避免土地非法流失、社会矛盾加剧。2008年，中国政府决定对《土地管理法》进行第四次修订，并在当年将土地管理法的第四次修订列入十一届全国人大常委会立法规划。

业内早注意到，现行《土地管理法》的条款实质上是刺激地方政府征地冲动的，比如该法第五十五条规定土地有偿使用费用30%上交中央财政、70%留给地方政府。这正是这些年各级地方政府征地冲动的制度原因和财政原因。

而现行《土地管理法》第二条又给予了地方政府以强大的征地权力。该条款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但法律对于“公共利益”的界定过于模糊，这无疑给了征地操作者们巨大的权力空间和法律解释空间。早在2003年，国土资源部联合调研组撰写的《征地目的及征地范围专题调研报告》中就指出：“我国土地征收的目的已远远超出公共利益范围，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。”

土地法学家们认为，从国家宏观治理的角度来看, 作为“善法”的征地制度必须实现以下三大目标: 一、保护耕地, 提高土地利用率；二、促进城市化与工业化发展；三、保障公平，社会稳定。

过去26年，中国《土地管理法》虽然促进了城市化和工业化发展，但高速发展的城市化和工业化是以牺牲土地利用率和牺牲社会公平正义为代价的，尤其是近年来不断加剧的征地冲突。虽经多次修订法律，却并未解决权力界定、利益分配以及社会正义问题。

原因何在？因为征地制度的基础是土地制度。中国的现行土地制度始于1949年中华人民共和国成立后土地私有制度逐步被废除，不论是农村土地还是城市土地都被收归国家和集体所有，国家对土地分配拥有绝对的权力。而在建国初期，土地是被作为生产资料由国家“无偿”分配给农民的，而城市用地很长一段时期内是通过无偿征用或者划拨方式进行的。

新中国的土地制度虽然让所有农民都无偿获得了土地使用权，也以低成本支撑了中国建国初期的工业化，但也造成了一个最直接的恶果，即政府征地变得很容易。已故经济学家杨小凯对此曾有过清晰的分析，并指出了这一制度的深刻结果：既然土地是在国家政权的力量下无偿分配的，当国家需要时，也可以较低的代价征收和征用。土地改革从根本上动摇了中国人对财产权的信心，也破坏了公民政治权利的财产权基础。

如此土地制度之下，任何公民或者法人只对土地拥有使用权或者经营权，土地的所有权集中在国家手中，国家随时以界定模糊不清的所谓“公共利益”轻易剥夺走公民的土地，随意压低土地征收的价格。而1994年左右逐步确立起来的财政分权体制又造成地方政府大规模征地卖地的激励动机，各地政府借发展之名行夺地之实。近些年的事实说明，地方政府成为征地过程中的最大获利方。而且，大部分地方政府都依靠卖地支撑运转。几年前，国务院发展研究中心的一份研究报告就显示，土地出让金、房地产相关税收占地方预算的40%，而土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了60%以上。

中央政府虽然不断对《土地管理法》做出修订，并且出台了《国家建设征用土地条例》、《基本农田保护条例》等法律法规，也不断出台宏观调控措施，甚至在1997 年还宣布全面冻结非农建设占地一年，但由于信息不对称，或者更多时候因利益俘获等原因，导致中央政府不可能有效约束地方政府的违规征地行为。

日益严重的征地乱象导致了越来越多的经济、社会与政治问题，征地制度也引起越来越多的批评与质疑，征地制度改革到了迫在眉睫的地步，此次修订《土地管理法》显然是形势所迫的直接反应之一。

但如上所述，征地制度的背后是土地制度，而土地制度背后是更深层次的社会制度与政治制度，土地制度以及土地制度背后的社会、政治制度如果不能够有所进步，针对专门法律的修修改改不可能解决深层次问题。

当然，短期内奢望土地私有化以及更进一步的政治制度变革并不现实，但是，在目前的形势之下，中央政府与立法者完全可以实质性推动征地制度改革，使其跳出计划经济时代的窠臼与框架，更具市场化色彩。而具体的制度设计也可以界定清楚到底何为“公共利益”，尽可能使“公共利益”成为法兰克福学派大师哈贝马斯所说的所有理性的个人通过公开的讨论所形成的共识。

具体制度设计也可以限制地方政府与商业集团这些“利益独享者”，缓和地方政府征地冲动；并优先保障被征地者的长期利益，使他们不再被挡在巨大的土地增值收益分配之外。

长期来看，中国征地制度的改革仍需依托土地制度的改革，否则征地制度只有死路一条。而土地制度改革的核心是改变土地的使用者与土地的所有者的割裂状态，重构“公民政治权利的财产权基础”。当然，二者角色在统一过程中，应该出台一系列配套改革措施，以防止弱势群体再次被剥夺。