俞可平:没有制度保证的地方政府创新会裹足不前
本报记者 王世玲
时值改革开放30周年之际,一个民间奖项的颁布见证了中国地方政府改革与探索历程。
1月19日,第四届\”中国地方政府创新奖\”(以下简称\”创新奖\”) 颁布,包括山东乳山在内的十个项目,获得该奖项(具体见获奖项目列表,本报曾对此做过多次报道)。
从获奖项目看,党内民主、民生与维权、公共服务、行政管理改革、乡镇改革等成为第四届\”创新奖\”评委会重点关注的主题词。
该奖项由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合组织发起,其主要宗旨是,发现、激励和推广各级地方政府改革创新的先进经验,以此推进我国民主法治建设。从2000年开始,该奖项至今已成功举办四届。
当日颁奖会上,\”中国地方政府改革创新研究与奖励计划\”的总负责人、中央编译局副局长俞可平表示,四届\”创新奖\”申报和获奖项目分别属于\”政治改革\”、\”行政改革\”和\”公共服务\”三大类,集中反映了近几年来各级地方政府在发展基层民主、扩大公民有序政治参与、加快行政管理体制改革、建设服务型政府和推进政务公开等方面改革创新的实践成果。
但他也提出,不进行制度性的改革,不从制度上保障地方政府的创新,即使一些成熟的政治改革,也会裹足不前。
成功来源于符合社会政治进步方向
<21世纪>:到目前为止,\”中国政府创新奖\”已举办了四届。作为该项目课题组总负责人,您如何总结持续8年来对地方政府创新观察和评价?
俞可平:作为一个民间奖项,\”中国地方政府创新奖\”从一个侧面反映着人民对政府的评价和期许,努力引导和鼓励着各级地方政府为改善民生、发展民主、促进科学发展与社会和谐进行大胆的改革创新。
\”中国地方政府创新奖\”在推动地方政府改革与创新方面发挥了十分积极的作用。许多获奖项目引起了有关各级领导部门和决策部门的重视,在更大的范围内得以推广。
例如,首届获得优胜奖项目\”两票制\”选举村党支部书记、立法听证、一站式服务、政府采购、\”公推公选\”乡镇领导、行政审批制度等;第二届获奖项目\”民主恳谈\”、户籍制度改革、公用事业民营化、社会保障阳光操作、社会应急联动系统;第三届获奖项目街道社区治理体制改革、新型农村合作医疗制度改革、外来工维权等项目都在全国范围得到了不同程度的推广。
当然,这并不是说,这些获奖项目的推广,主要是由于它们获得了\”中国地方政府创新奖\”。而是说,获得这个奖项对于这些项目在更大范围的推广起到了十分积极的作用,说明我们的鼓励导向完全符合中央推进社会主义民主政治和政治文明的根本目标,完全符合社会进步的方向。
<21世纪>:8年来,您和您同仁们一直在密切跟踪、观察地方政府改革创新的各种实践。虽然我们都看到了近30年来我国各级地方政府在改革创新方面取得的巨大成就,但很多人担心这些改革的动力不足,您怎么看政府创新的动力?
俞可平:任何改革都需要动力,政府改革尤其如此。我们在评选\”中国地方政府创新奖\”的过程中一方面高兴地看到,地方政府不时有一些为群众带来实际利益,因而深受群众欢迎的创新举措;但另一方面又十分遗憾地发现,不少这样的创新举措慢慢因动力不足而最终偃旗息鼓了。
我曾经专门撰文论述过政府创新的一般动力。政府创新是通过政府官员的改革行为而得以实现的,因此其直接动力是党政官员的进取心和责任心,但是,政府创新的根本动力源于实践、社会环境和人民群众。对于地方政府来说,改革创新的主要动力来自以下三个方面:压力、激励和制度。
许多改革创新是由压力来推动的。首先,这种压力可能是当地群众的直接要求。例如,对一些群众反应十分强烈的问题,政府必须做出回应性的改革。其次,这种压力也可能来自上级政府,如上级政府做出统一部署,命令下级政府进行相应的改革。最后,这种压力还可能来自周围的政治环境,例如,其他的地区或单位都在推行某项制度,而且效果和反响很好,也可能促使一些政府部门推行改革。但是,这些来自压力的改革和创新往往是不可长期持续的,一旦压力减弱,如果没有其他新的动力,改革创新就会停顿下来。
比压力更持续的改革动力来自激励,包括官方的激励和民间的激励,精神的激励和物质的激励。其中官方的、物质性的激励是主要的动力,包括对创新业绩突出的官员给予提职提薪等实质性奖励。
在官本位意识特别强烈和权力相对集中的情况下,晋升职务是最为重要的激励措施。如果对政绩突出、德才兼备、群众拥护的官员不及时升迁,反而提升那些政绩平平、没有开拓创新精神、得不到群众拥护的官员,那将严重挫伤各级官员的进行政府创新的积极性。因此,科学和民主的干部选拔和奖励制度,是推动地方政府创新最重要的激励机制,也是有效避免\”冯唐易老\”、\”李广难封\”现象的根本途径。
另一方面,随着社会政治文明程度和官员素质的提高,来自民间的、非物质性的激励也变得越来越重要。
例如,一些高素质的官员,日益看重自己的公众形象和社会声誉,所谓\”青史留名\”、\”誉满天下\”等也都可以成为促使其改革创新的重要动力。在我看来,官员看重个人在人民群众中和社会上的为政\”清誉\”,甚于看重其个人官职的升迁,也是官员文明程度和自身素质的一种表现。
<21世纪>:相比压力和激励而言,制度是否是最持久的动力源?
俞可平:对,我认为制度是激发和保持政府创新动力的最可靠保障。无论是来自内部和外部的压力,还是来自官方或民间的激励,从总体上说,都不是维持地方党政官员创新的持久动力。这种持久的动力来自制度。
一种地方政府的创新,无论其效果多好,多么受到群众的拥护,如果最终不用制度的形式得到肯定和推广,那么,这种创新最后都难以为继。
我们经常可以看到这样的现象,一些非常好的政府创新项目,由于没有以制度的形式得以确立和强制实施,当负责该项目的主要领导人调离该地区或该部门时,结果往往是\”人走政息\”。他的后继者如果是一位素质不高的领导,就会这样\”理性\”地想:这项创新不是我发起的,即使做得再好,也是前任的\”光环\”。既然上级没有强制性要求我推行该项创新,还不如我另搞自己的一套政策。
<21世纪>:有没有具体的例子,因缺乏相应制度而带来创新\”中断\”?
俞可平:如党的17大把基层民主当作推进中国特色社会主义民主政治的\”重点工程\”。我的理解,近些年来在各地乡镇主要领导的\”公推公选\”,就是一项基层民主的重要创新。这项政府创新深受群众拥护,也得到了中央领导和专家学者的高度肯定,实践证明,它是党内民主和基层民主的一个突破性发展,较好地体现了中央提出的\”党的领导、人民民主和依法治国\”三者的有机统一。
然而,这么好的一项重大创新,在一些地方试行一段时间后便停了下来,至今在全国也只有近300个乡镇在时断时续地推行,还不到全国43275个乡镇党委和政府的百分之一。
为什么?关键是缺乏相应的制度保障。我们没有及时地从党和国家的制度层面上,对这样一项事关党内民主和基层民主的重要创新做出权威性的规定,没有强制性地要求各级乡镇党政主要领导人必须通过\”公推公选\”的方式产生。
在此,我也特别地呼吁有关决策部门和领导部门,对于那些体现\”立党为公\”\”执政为民\”宗旨、并深受群众拥护的改革创新举措,应当积极鼓励,正确引导,并且及时地通过法律、法规和政策等形式,使之转变成党和国家的制度,逐渐在全国范围内推广。不进行制度性的改革,不从制度上保障地方政府的创新,甚至一些成熟的政治改革,也会裹足不前。
