曾建元

国立台湾大学国家发展研究所法学博士
中华大学行政管理学系助理教授
国立新竹教育大学职业继续教育研究所兼任助理教授
台湾教授协会法政组召集人

 

壹、 战后台湾的国家紧急权体制

一九八七年七月十四日，蒋经国总统宣布自翌日起解除《台湾地区戒严令》。中国国民党党国威权政权在台湾实施的国家紧急权体制有三个层次，最上层为动员戡乱体制，其次为总动员体制，最下层为戒严体制。动员戡乱体制系直接建立在《动员戡乱时期临时条款》的法制基础上，其主要效果为冻结中央民意代表机关的全面改选，以及使国民党党国领袖的实际权力在宪法层次上得到证成。国家紧急权体制的第二个层次是总动员体制，其法制基础为《动员戡乱完成宪政纲要》和《国家总动员法》，授权政府得进行经济管制以及政治管制，从而限制了人民的经济人权、政治人权和其它一切被认为可能会妨碍国家总动员的基本人权。国家紧急权体制的第三个层次是戒严体制，戒严的法制基础为《戒严法》和《全国戒严令》（《台湾地区戒严令》），《全国戒严令》系由总统依《动员戡乱时期临时条款》之授权颁布紧急处分令而来者，戒严是一种军事统治状态，全国戒严时期的行政权由以担任三军统帅的总统为中心的党国所掌握，应由军法机关接管的司法权则由行政院以行政命令《台湾地区戒严时期军法机关自行审判及交法院审判案件划分办法》限制军事审判的范围。戒严军事当局的行政和司法权均仅限于行政部门所不愿意让渡或划交者，而集中在人权和白色恐怖的有关领域，像惩治叛乱和检肃匪谍，以及各种言论与思想的箝制。

动员戡乱给了国民党政权实施国家紧急权的借口，国家紧急权体制则使国民党得以对台湾民间社会进行全面的镇压和箝制。解除戒严，虽然只是国民党解除国家紧急状态的第一步，却在国民的集体心理上，打开了他们对于国家全面实施宪政民主的热切期待。

贰、解除戒严：解放基本人权却同时禁锢转型正义

台湾所实施之戒严的主要目的，一言以蔽之，即对于政治反对力量的箝制和镇压，《戒严法》第十一条第一项第一款规定：「戒严地域内，最高司令官有执行左列事项之权：一、得停止集会结社及游行请愿，并取缔言论讲学新闻杂志图画告白标语暨其它出版物之认为与军事有妨害者；上述集会结社及游行请愿，必要时并得解散之」，国民党政府依此而对于政治人权如集会、结社、游行、言论、出版等等，除了依一九三零年的《出版法》、一九四二年的《非常时期人民团体组织法》、主要系通过台湾警备总司令部所颁布的行政命令《台湾省戒严时期防止非法集会、结社、游行、请愿、罢课、罢工、罢市、罢业等规定实施办法》、《台湾省戒严期间新闻纸杂志图书管制办法》来加以限制。蒋经国虽然解除戒严，其实他对于政治反对力量的集结仍是充满不放心的，因此，他特别口授指示以三原则制定《动员戡乱时期国家安全法》，以便在某种程度上用以取代《台湾地区戒严令》的统制作用。《动员戡乱时期国家安全法》三原则为「人民集会、结社，不得违背宪法或主张共产主义，或主张分裂国土」，并均列入一九八八年制定的《动员戡乱时期集会游行法》和一九八九年修正的《动员戡乱时期人民团体组织法》，一九九一年五月，李登辉总统宣告终止动员戡乱，所有动员戡乱时期的限时法均终止其效力或修正为平时法，《动员戡乱时期国家安全法》乃于一九九二年修正为《国家安全法》，《动员戡乱时期人民团体组织法》和《动员戡乱时期集会游行法》亦分别修正为《人民团体法》和《集会游行法》。《国安法》三原则中的「不得违背宪法」则在三法中均遭到删除，余下的两个原则，则一直保留到现在。

除政治团体和政党之设立采报备制外，依《动戡人团法》成立的各种团体中，职业团体及社会团体须经主管机关内政部或各县市政府之许可；《动戡集游法》对于室外集会及游行，原则上亦要求需事先经集会、游行所在地的警察分局许可，而对于非依《动戡人团法》设立之团体，内政部或县市政府则应予取缔并追诉首谋者，集会游行如有侮辱、诽谤情事，亦有刑事之责任。而尽管警总的出版检查权力因解严而消失，行政院新闻局对于新闻纸、杂志和书籍出版的管制和事后审查却仍有《出版法》作为依据。不过，随着台湾民主化的进程，《动戡人团法》、《动戡集游法》、《出版法》等法的相关管制条文则越来越形同具文，但也因为规范毕竟存在，也就使得人民的言论自由处于随时可能遭到公权力选择性执法干涉的不确定状态。《出版法》迟至一九九九年一月始废止，而动员戡乱时期遗留下来的《集游法》和《人团法》条文至今仍纹风不动。

虽然解严解放了台湾政治人权的桎梏，然而另一方面，《动戡国安法》却也禁锢了转型正义的伸张。戒严使非现役军人得由军事机关审判，依《戒严法》第十条规定，军事机关之判决，得于解严之翌日起依法上诉，但《动戡国安法》第九条第二款前段却规定，戒严时期戒严地域内经军事审判机关审判之非现役军人刑事案件已确定者，于解严后不得向该管法院上诉或抗告，此举形同剥夺了因受政治构陷压迫而遭受不当军事审判的政治受难者透过普通法院的重新调查获得平反的机会，亦使得历史事实无从经由司法途径发掘。一九九一年一月司法院大法官会议做成《释字第二七二号解释》，指《动戡国安法》第九条第二款前段「系基于此次戒严与解严时间相隔三十余年之特殊情况，并谋裁判之安定而设，亦为维持社会秩序所必要。且对有再审或非常上诉原因者，仍许依法声请再审或非常上诉，已能兼顾人民权利，与宪法尚无抵触」，意指只要能找到新证据证明事实错误或发现判决违背法令，被害人仍可以请求重新审判。问题是，戒严时期的军事审判是戒严当局制度性的政治性国家犯罪行为，加以时代久远，而且如果政府不主动公开机密档案或不根本性地否定戒严的合法性，则新证据事实的发现或判决违背法令的情形就绝无可能发生。

参、三月学生运动终结动员戡乱时期

解除戒严只是终止国家紧急权状态的第一步，国家实施紧急权的理由乃在于因应动员戡乱的需要，而戒严只是国家紧急权措施的一种，且系针对政治人权而来，故而解严在法制上对于动员戡乱下的党国体制权力结构，基本上不会发生影响。

依《临时条款》建构出来的宪政制度，首先认定中国共产党及其建立的中华人民共和国为叛乱团体，两岸关系因而处于内战状态，复由于国土绝大部份为中国共产党所占领，乃无法实施各中央民意代表机关的改选，故而无限期延长第一届中央民意代表任期，并以授权总统订颁办法的方式，由在自由地区台湾和海外定期改选或遴选之增额代表来充实其民意代表性，而由于国民党在国民大会和立法院居于席次上之绝对优势，总统之选举和行政院长的任命同意过程，乃必然由国民党所长期掌握，从而保证了国民党的长期执政。而为了使国民党党国体制和宪政体制运作合一，《临时条款》除了解除总统连任的限制，再又赋与总统专属的行政权，此即国家安全大政方针决定权，使总统得以透过国家安全会议决定国家安全大政方针，从而主导国家大政，国民党总裁（主席）在实施民主集权制的国民党内的独裁权力，于是在宪法之上得到证成。

当蒋经国决心响应台湾反对运动和民间社会对于自由化和民主化的要求，而展开中华民国体制和国民党政权的本土化后，一九八六年三月，他在国民党第十二届第三次中央委员全体会议上，要求以党务革新带动政治革新，而于会中选出十二人小组，由前总统严家淦任总召集人、副总统李登辉任副召集人，研议六大政治革新方案，其内容包括充实中央民意机构、地方自治法制化、国家安全法令、民间社团组织、社会风气和党的中心任务等。九月，严家淦中风，总召集人一职由李登辉代理。次年二月二十七日，第一届国民大会宪政研讨委员会依照国民党充实中央民意代表机构的决定，建议依往例修订《临时条款》，授权总统订颁办法充实中央民意机构。

国民党的国会充实方案在一九八七年七月解严之际并未及实施，蒋经国则在一九八八年一月病逝，由副总统李登辉继任总统与代理党主席，并于七月国民党第十三次全国党代表大会真除党主席，成为新一代的国民党政权党国领袖。问题是李登辉的政治威望终究无法与蒋氏父子两代相比较，因此，集体领导和权力共享，乃是国民党高层的普遍心向，这使得李登辉与党的领导阶层之间存在着权力的紧张关系，而李登辉以台湾人的身分侧身于外来政权的权力位置顶端，他在务实外交政策上尝试接纳中华人民共和国、以及在内政上宽容台湾独立主张的表现，在在地冲击着国民党政权作为中国正统的意识型态基础，乃更加深其与国民党高层保守派间的鸿沟。

李登辉和国民党高层间的权力冲突，终于随着一九九零年三月一届国大第八次会议的来临而爆发开来。该次会议的主要任务即为依国大宪研会建议修改《临时条款》扩大充实中央民代和选举第八任正、副总统。
　
由国大宪研会所研拟的《临时条款》修正案，其内容皆在扩大国大代表的职权，如开放国大对立法的创制、复决权，集会由六年一次增加为每年一次，还将增额代表的任期延长为九年，此外，出席费亦自行提高四倍，这些内容完全没有触及扩大民主参与的制度改革，而且还表明国大系利用国民党的政争，以总统选举权来要挟国民党当局就范。此际，民进党发起群众示威抗议，台北市中正纪念堂继则爆发野百合学生运动，全国各级议会亦随之展开对国大的声讨，李登辉在人民的声援下，乃突破了总统选举的颓势，以高达百分之九十六的得票率当选第八任总统，他更接见了学运代表，趁势对民主改革做出承诺，愿意召开国是会议、废除《临时条款》，并以两年为期修改《宪法》。李登辉于五月二十日总统就职演说《开创中华民族的新时代》中，正式宣示了他对三月学运的上该承诺。

三月学运造成动员戡乱体制正当性的崩解，也直接导致三个中央级民意机构第一届代表合法性的终结。学运落幕不久，立法院即通过陈水扁等委员提案，基于情事变更及国民主权原则，声请司法院大法官会议就三个中央级民代任期的问题进行解释，国是会议开幕前夕，司法院乃就上该声请案作出《释字第二六一号解释》，明定：「第一届未定期改选之中央民意代表除事实上已不能行使职权或经常不能行使者，应即查明解职外，其余应于中华民国八十年十二月三十一日以前终止行使职权」。这是大法官对于国民党政权民主正当性的最后通谍。

国是会议在六月二十八日至七月四日召开，这是台湾民主化新时代的开端，国民党政权走下云端，正式承认了民进党的竞争地位。民进党则提出《民主大宪章》，作为在野联盟的共同宪改主张。在资深中央民代退职问题已获得解决的情况下，国是会议与会代表在宪政改革方面，则取得「宪法之修订，应以具有民意基础之机关及方式为之」的共识，此外，关于总统选举方式，与会者则否决了原有由国大自由选举的制度。最后，国是会议主席团则建请李登辉总统成立宪政改革咨询小组研议宪改事宜。

由于国民党意欲掌握修宪的进程，李登辉乃决定将宪改研议机构设立于国民党内，由李元簇担任宪政改革策划小组召集人。宪改小组在尊重体制、履行国民党改革承诺、以及符合国是会议以最新民意修宪的共识的前提下，决定了一机关两阶段的修宪策略，即由第一届国大进行程序修宪，制定国会在台湾全面改选的法源，而由第二届国大进行实质的修宪。一九九一年四月，一届国大第二次临时会开议，依国民党方案完成第一次（第一阶段）修宪，废止《动员戡乱时期临时条款》，通过制定《中华民国宪法增修条文》。《增修条文》前言明言新宪法秩序的建立，是基于国家统一前之需要，故其适用范围仅止于台湾地区（自由地区），而关于大陆地区的法律地位，终止动员戡乱后的中华民国则不否定中华人民共和国为在法律上与事实上统治中国大陆的政治实体。动员戡乱时期于五月一日宣告终止，国民党白色恐怖时期三大国家紧急权法制中最后尚存的动员戡乱体制和总动员体制，于焉一起走入历史，中华民国回归宪政之治。

肆、动员戡乱制度遗绪下的民国第二共和

国民党选择增修条文体例作为修宪的文本形式，事实上是直接受到《临时条款》的影响。《临时条款》之所以采取限时法和附加条文的形式，是因为主观预设两岸分裂为暂时状态，应将《宪法》本文完整保留至未来两岸统一后全面直接恢复适用，现虽然政府终止动员戡乱，但两岸分裂状态和国家统一的目标并未改变，故而《宪法》本文完整保留的必要性仍然存在，修宪乃仍旧采取限时法和附加条文的形式，定名为《宪法增修条文》。

《宪法增修条文》将《中华民国宪法》的有效实施法域明确地限定于中华民国实际统治的自由地区即台湾地区，并且以此一范围作为中华民国宪政机关的民意基础，实际上乃将中国大陆地区排除在《中华民国宪法》法域及中华民国国民集体意志之外，而只保留中华民国对于中国大陆的特殊的虚拟主权关系，这种虚拟主权的宣称，旨在表彰中华民国对于中国大陆的特殊历史感情，却不在规范中华民国对于中国大陆的统治，换言之，除非两岸统一，中华民国再经修宪，重新将中国大陆纳入有效之宪法法域，否则中华民国在法律事实上，即等于台湾，因而中华民国实际上已进入台湾共和或第二共和，而其与中华人民共和国的关系，则因为《中华民国宪法》保留了未来两岸统一的可能性，故而两岸关系定位至少为两个中国或一中一台间的特殊国与国关系，而非一般单一主权国家的内部关系。

虽然中国共产党不再被视为叛乱团体，但因中华人民共和国主张完全继承中华民国，兼而主张拥有台湾主权，并表示不排除以武力犯台，故而为我国之敌对国家，两岸关系因之未因我国停止动员戡乱而正常化，而且复由于中华人民共和国以中华民国将两岸分裂事实在宪法上确认作为台湾法理独立的认定，而一再宣告一旦台湾法理独立将以武力统一台湾，再加上台湾人民内部国家认同分歧，对于中华民国的国家定位尚未形成共识，中华民国台湾共和的缔建，乃不得不迁就于政治现实和原有宪法的大中国架构，而采取渐进主义的途径。而只要中华人民共和国不愿意在该国法制上终止两岸的内战状态，则台湾就不得不沿续由动员戡乱转化而来的两岸关系特殊化和敌对化的定位，其影响，就是中国大陆人民无法在台湾取得与一般外籍人士同等的法律地位，在中华民国国籍、居留权、工作权、继承权、政治庇护权等等权利的取得和实现上，乃处处受限，此则使得台湾对外籍人士的人权保障，至少在中国大陆人民身上，出现了严重的缺口。同样地，台湾人民在中国大陆的投资经商，也得不到等同于中华人民共和国人民或外国人的法律保障。在两岸官方立场仍僵持不下的情况下，台湾政府又无力管制两岸民间交流的日益密切活络，其间的政治与法律风险，则只能由人民和社会来共同承担。

《临时条款》废除后，《宪法》相关本文理应回复其效力。国民党所设定的第一阶段修宪目标，为国会在台湾全面改选法源的创造，是为程序修宪，回归宪政后的宪法内容，依其说法，则要等待国大全面改选之后，才会从事实质的决定。不过国民党推动第一阶段修宪并未完全遵守其所承诺的程序修宪界限。动员戡乱体制中总统的专属行政权国家安全大政方针权及为行使国家安全大政方针权所配置之国家安全会议、国家安全局，以及为实现行政一体而设立的行政院人事行政局，则并未因《临时条款》的废除而撤销，而皆以设定法制化落日条款的方式保留下来。其中国家安全大政方针权及国家安全会议、国家安全局是总统得以主持国家安全大政的宪法上依据，此一问题则直接冲击着《宪法》以行政院为国家最高行政机关的规定，而由于国民党的党国体制通常是以党主席与总统的合体来作为党国的权力中心，且总统作为国家决策领导中心的权力结构已经在台湾运行几近半个世纪，此又是李登辉领导国民党主导台湾宪政改革和民主化进程的权力来源，因此动员戡乱体制下总统与行政院长的宪法上关系，乃在《增修条文》中被保留下来，成为中央政府体制发展的重要依循路径。

在政治反对力量的实力尚不足以撼动国民党的统治之际，国民党的党国领袖蒋经国和李登辉便顺势采取了解除戒严和终止动员戡乱的自由化行动，李登辉更利用其台湾本省人的角色，援引本土政治反对力量，适度压制党国内的非主流派力量，以巩固其在国民党党国体制中的地位，并以民主化和修宪不断充实国民党的统治正当性基础。由于台湾民主化的宪政工程，基本上是在国民党主导的变革模式下展开的，国民党不可能否定自身统治的合法性，因而必然采取修宪的途径，至于改革的幅度，则又与修宪机关国民大会内部的政治生态有关，由国民党的主流与非主流派、民进党、第三势力彼此间的政治互动关系来决定者，所以宪改乃呈现出分期付款的过程。这一过程持续至今方兴未艾。本文则参照官方界定，将之区别为四个阶段：第一阶段宪政改革、第二阶段宪政改革、第一阶段宪政改造和第二阶段宪政改造。以下则逐一评述不同阶段的宪政发展。

伍、第一阶段宪政改革：民主转型工程

第一阶段宪政改革，为国民党一机关两阶段宪政改革策略的产物，横跨第一次（阶段）至第三次（阶段）修宪。司法院大法官于《释字第二六一号解释》理由书中，要求中央政府规划各中央民意代表机关的全面改选时，应以设置全国不分区代表的方式，来规划解决大陆地区事实上无法改选的问题，国民党依此则于第一次修宪于国民大会代表和立法委员选举制度中设计出依附于区域选举的政党比例代表制来资以因应，这一制度有意地淡化政党认同投票的比重，因此直接以区域选举中各党候选人的总得票率来作为各党分配全国不分区代表席次的准据，而不另外同时举行政党比例代表投票。国民党之所以如此设计，在于社会普遍认知该党的本土化色彩不足，一旦民进党以本土意识作为诉求参与政党比例代表选举，国民党对于是否能掌握选举结果并没有信心，因此乃决定在维持其所擅场的复数选区单记非让渡投票制之余，再于其选举结果分配全国不分区代表席次。而复数选区单记非让渡投票制之所以有利于国民党，则是因为在个别选区存在复数当选席次，乃有利于选举市场的多重差异化操作，基本上各种不同性质的社会网络所形成的政治派系，都大致可以找到生存的空间，而不若单一当选席次制使选举成为零合游戏，既冲击既有的地方政治生态，影响政治稳定，又可能给予新兴的政治力量如民进党找到利用国民党的分裂扩大政治版图的机会。

被国民党排除在修宪研议协商程序之外的民进党，则于一九九一年八月底召开人民制宪会议，通过《台湾宪法草案》作为该党参选第二届国代的共同政见，而在制宪之外，民进党也提出了总统直选的诉求。国民党虽然标举修宪，但对总统选举方式则立场模糊。一九九一年十二月举行的第二届国代选举，是台湾首度举行的全国性选举，直可视为台湾民主化的奠基性选举，而因其将决定着台湾新宪法秩序进一步建构的程序及内容，遂成为制宪路线与修宪路线的对决。国民党为了主导修宪，在候选人的提名策略上，乃全面向地方派系妥协，选举结果，则赢得四分之三以上的绝对多数席次，使民进党毫无与国民党在国大就修宪进行议价协商的能力，确保了修宪的主导权，也使得后蒋经国时代的新党国政权，得到了民主的正当性。 

不过，民进党在大选中所提出的总统直选诉求，则有效地影响了修宪的走向。民进党夸大了总统直选在台湾民族主义和国家主权重构上的意义，导致国民党关于总统选举方式的规划重点，一开始便被挤压到被赋予中华民族主义色彩的国大委任直选制，这是维持国大间接选举形式而又仿照美国选举人团直选精神的一种设计，惟其制度不如人民直选清楚明白，因此民意反映不佳。一九九二年二月，李登辉决定转向推动总统直选，但在三月的国民党临时中常会上未获多数支持，李登辉只好裁示直选委选两案并呈第十三届第三次中央委员全体会议，两派在三中全会对立僵持不下，致使总统选举方式无法定案，乃只能另行规划第三阶段的修宪，专事决定总统选举方式，而于五月先行由第二届国大进行实质修宪。

第二次修宪系由全部在台湾选举产生的国大代表完成者，从主权在民的角度来看，其意义在于台湾人民以《中华民国宪法》和《增修条文》为文本锻造了以台湾地区为范围的中华民国新宪法秩序，由于中国大陆人民并未参与此一宪法新秩序的创造，自然《中华民国宪法》的规范效力就不能自动延伸到中国大陆，因此，当第一次修宪在法理上宣告两岸分裂、国家未统一后，台湾人民便通过第二次修宪确认两岸分裂的法律事实，从而建构出适合于台湾的宪法新秩序。这一个新的宪法秩序，仍是在既有《宪法》本文的架构和动员戡乱时期的宪政经验上去改良者，即将人事行政权由考试院划归行政院、监察院改制为准司法机关、司法院增设宪法法庭审理违宪政党解散事项、省县地方自治法制化、正副总统任期缩短为四年，并增加监察委员之提名权，另则增订基本国策，就环境与生态保护、国民经济、社会安全、原住民族和金门马祖人民保障、侨民政治参与等加以规定，而由于国大全面改选后的权力意识扩张，国大职权亦予以增加，每年召集一次，以监督国政。

第二届立法委员选举，于一九九二年十二月完成。与国大的全面改选相较，国大作为国家政权机关，其改选意味着中华民国主权者的主体变更，是中华民国国家性由大中国到台湾的重建，立法院的全面改选伴随着最高行政首长行政院长的重新任命，则是台湾人民对于国家统治权归属的第一次自主性的选择。第二届立委选举结果，国民党赢得胜选，李登辉以立法院新民意为后盾，以世代交替为由，迫使郝柏村辞去行政院长职务，建立行政院应应立法院改选总辞之宪政惯例，一九九三年二月经立法院同意任命台湾省政府主席连战出任行政院长，台湾第一个民选政府于焉诞生。

第二次修宪悬而未决的总统选举方式，则经过多年社会共识的凝聚过程以及国民党主流派在党内权力斗争中终于站稳脚步后，在一九九四年五月经第二届国大第四次临时会通过第三次修宪，决定采取人民直接选举和相对多数当选制，而基于国民党双首长制之主张，更赋与总统免职行政院长之权力。但由于总统权力的扩增，也随之同意国大设置议长和将每年集会改为正式会议而可行使修宪权。国是会议的修宪共识，经过国民党一党主导下一机关三阶段的宪改过程，至此乃告一段落。十二月，台湾省主席宋楚瑜当选首任民选台湾省长，台湾省实施自治。

陆、第二阶段宪政改革：民主巩固工程

面对台湾因民主化和宪政改革而逐渐升高的分离主义意识，中华人民共和国则日益感到不安，一九九四年六月起至十一月，一连举行七次大规模的军事演习，一九九五年一月，更将M族导弹基地由江西移至福建，射程涵盖全台湾。六月九日，李登辉在美国康乃尔大学发表〈民之所欲，长在我心〉演说，由于演说中特意对国际社会凸显「中华民国在台湾」的提法以及中华民国在台湾的存在，使中华人民共和国意识到民主化的台湾对于争取国际地位的强烈意图，于是对台湾展开文攻武吓，除了将「中华民国在台湾」的有关论述定性为「一中一台、两个中国」，中国人民解放军更于一九九五年七月至一九九六年三月在台湾海峡周边一连举行四次军事演习，美国乃调遣两艘航空母舰战斗群进驻台湾海峡驰援。在两岸战争一触即发的态势下，李登辉和连战于一九九六年三月以人民直选方式当选第九任正、副总统，而当动员戡乱时期选出的总统改选完成之后，台湾的民主转型乃告完成。自此之后，台湾的所有公职人员，皆由选举产生，对人民负责，台湾成为宪政民主的国家，而台湾民主化的下一阶段历史任务，则是巩固民主。

李登辉和国民党中央长期以来即主张适度扩大总统职权，明确定位中央政府体制为双首长制，总统实现民选后，其信念则更加强化，而当国民党立法院党团意欲介入行政院长提名人选，形同对总统的政治勒索后，则更坚定了国民党中央推动修宪的决心，再者台湾省实施自治后屡与中央政府发生权限冲突，亦使国民党中央感受到在台湾实施三级政府对于政府效率和公共资源的不利影响，李登辉乃在第九任总统就职演说中宣示「将推动第二阶段的宪政改革，……调整政治生态，落实政党政治，以确保民主的稳定与发展」。

一九九六年十二月国家发展会议召开，在新党退席的情况下，国民党与民进党就民主巩固所需的新宪法秩序达成修宪共识，双方同意强化双首长制，立法院得对行政院提出不信任案，总统则有权解散立法院与不须经立法院同意单独任命行政院长；双方亦同意改革国大制度，由各政党依其立法院选举得票比例分配国大席次，国大创制、复决权回归人民行使；地方制度重新调整，废除省自治和乡镇市自治，强化县市自治；立法委员选举改采单一选区和两票制。一九九七年七月第三届国大第二次临时会召开，国发会共识中废除省自治和乡镇市自治以及国代和立委选制改革，因为对于政治生态冲击剧烈而遭到强烈反弹，但国、民两党终于在双首长制与精简省制上合作达成第四次修宪目标，其中更依民进党的主张，将立法院复议门坎由全体委员三分之二调降为二分之一，使总统或行政院难以就立法院通过之议案行使否决权。双方另就国大制度改革相关问题预约于第九任总统二○○○年任满前以修宪解决之，国大则就此成立宪政改革研究小组进行研议。

一九九八年十二月，国大内部由民进党出现延长第三届国代与第四届立委任期、以使第四届国代与第五届立委于二零零一年依国发会共识实施之新制同时产生之主张，国民两党中央对于民代延任皆公开表示反对，而国民党则更另主张扩大国大职权，八月底，民进党主席游锡堃表示接受国大党团的修宪方案，九月初，在国大议长苏南成的支持下，三届国大第六次会议依民进党党团方案完成第五次修宪，结果引起全国舆论哗然，立法院乃向司法院声请释宪。二○○○年三月二十四日，就在陈水扁与吕秀莲当选第十任总统选举数日后，司法院大法官作成《释字第四九九号解释》，以修宪议决程序采无记名秘密投票，违背公开透明的原则为主要理由，宣告第五次修宪全部通过条文失效，原条文恢复效力，此举乃导致第四届国代选举必须实时举办，以便于五月就任，三届国大第五次会议乃紧急于四月召集。国大形象此际于国人心中已跌落谷底，各党于仓促之间，亦皆无意于参与选举，国民党国大党团乃提出将常设化之国大朝任务型改制之修宪方案，国大只应修宪或变更领土之任务而选举代表组成，该议得到各政党的一致支持，第六次修宪乃遂完成。

五月二十日，陈水扁就任第十一任总统，这是台湾首度的政党轮替执政。陈水扁所面对的，是国民党居于多数的立法院，为了实现转型正义，他刻意排除与国民党合作组阁，而以民进党人为内阁主干，任命原国民党人唐飞出任行政院长，而在历经了与唐飞关于第四座核能发电厂是否停止兴建的龃龉之后，唐飞请辞阁揆，而由行政院副院长张俊雄于十月继任，这则是一个完全的民进党内阁，然而在立法权和预算权完全受制于立法院国民党多数掌握的情况下，民进党政府所提出之政策无法获得立法院支持，而立法院所期待于行政部门推动的政策，行政部门亦意兴阑珊，于是形成宪政僵局，二○○一年十二月举行的第五届立委选举，民进党虽然跃升为立法院第一大党，但以国民党和亲民党为主的在野党却掌握立法院过半席次，朝小野大的格局未变，宪政僵局的难题未解。这一情形显示，完成于第四次修宪的双首长制政府体制能够运作，是建立在立法院多数支持的前提之上的，而一旦总统不愿任命立法院多数党组阁，总统又无少数否决权对抗立法院多数，加以无权主动解散立法院、提前办理大选以形成支持其执政的国会多数，而立法院又不愿发动不信任投票使自深陷于遭到总统解散的危险，则种种因素的加总之后，就会发觉现行宪政制度并没有化解宪政僵局的任何机制。政党轮替后的长期宪政僵局，乃因社会的普遍不满而蓄积了另一波宪政改造的能量。

柒、宪政改造到民主改革：民主深化与民主再造工程

全国性公民投票既是直接民权的实现，也意涵着国民集体意志的展现。以往由于存在国大建制，全国性创制、复决权由国大行使，因而台湾人民无从行使全国性公民投票权利，而由台湾人民集体进行公民投票，又因大中国主义者忧惧挑动台湾分离主义的敏感神经而坚决反对。

但当第六次修宪将国大改制为任务型组织后，国大不再拥有创制、复决权，全国性公投制度建置的宪法上障碍因而解除，此外，当第三届国大以准公投来诠释任务型国大的制度精神时，公投的主张便也在有关修宪的论述中得到其正当性，公投制度的建立，乃成为台湾宪政民主深化的重要工程。核四建厂案以公投决定去留，是台湾环境保护运动的传统议题，二○○○年核四停建所引发的政争，正好使公投作为重大政策争议解决机制的作用性得以进入到政治的视野，而政争所导致的宪政僵局，则引爆出人民对于立法院的不满，国会席次减半及立委选举制度改革，乃成为第五届立委选举的重要议题，各政党皆对于国会改革做出承诺。

而由于两岸关系始终无法突破，中华人民共和国的外交打压未一日稍歇，随着第十一任总统选举的逼近，有关国家主权的议题，则日益受到选民的青睐，二○○三年九月二十八日民进党第十七周年党庆庆祝大会上，兼任民进党主席的陈水扁乃提出公投制宪的主张，承诺将于二○○四年连任后，于二○○六年「共同催生台湾新宪法的诞生」。为了争取宪改议题的主导权，国民党主席连战则于十一月十五日提出新宪三部曲之修宪方案，主张于二○○四年中进行第七次修宪，将公投入宪，即增订公民复决宪法修正案条款，而于二○○五年年初由人民公投复决新宪法。连战表明支持公投入宪，连带促成《公民投票法》于当月依国民党版本通过立法，该法于第二条第二项第四款中，纳入与当时《宪法增修条文》所订修宪程序相抵触的公民复决宪法修正案规定，公投乃竟成为修宪与制宪主张者在宪改程序上的共识。二○○四年三月，陈水扁第二度击败连战，连任第十一任总统，而于五月二十日就职演说《为永续台湾奠基》中宣示将展开第一阶段宪政改造，其程序「仍将依循现行〈宪法〉及《增修条文》的规定，经由国会通过之后，选出第一届也是最后一届的任务型国代，同时完成宪政改造、废除国大、以及公投入宪，为民主宪政长远的发展及未来人民公投复决国会宪改提案奠定开阔的基石」。此之所谓宪政改造，事实上就其程序而言，即为修宪，而在实体部份，陈水扁声称计划于二○○八年卸任之前完成于台湾「合时、合身、合用的新宪法」，但却也表示，「涉及国家主权、领土及统独的议题，目前在台湾社会尚未形成绝大多数的共识，所以个人明确地建议这些议题不宜在此次宪改的范围之内」。

二○○四年八月，在第五届立委任满前夕的第五会期第一次临时会上，核四公投促进会以诚信立国为诉求，要求参选时曾经承诺要推动国会改革的各党立委支持《国会改革修宪案》，废除国大，修宪复决程序改为公民投票，此外则将立法院席次减半，并依国发会共识将立委选举制度改为单一选区两票制，而席次的分配则实行区域和不分区代表并立制。十二月第六届立委选举，民进党仍未能扭转朝小野大的劣势，立法院拒绝对陈水扁提出的监察委员人选进行同意权投票，导致监察院自此停摆。二○○五年六月，任务型国大复决通过立法院修宪提案，完成第七次修宪，亦即第一阶段宪政改造。民进党随即于党内成立第二阶段宪政改造研议委员会，主张在维持总纲不动的前提下，废弃增修条文体例，就《宪法》本文，依台湾宪政发展的需要，进行全面的修订。在此之外，则亦有九零八台湾国运动、二十一世纪宪改联盟、台湾团结联盟、国立台湾大学国家发展研究所教授陈明通、五五内阁制民间推动联盟、新宪工作室等团体或个人，就第二阶段宪政改造进行研议和新宪法条文的草拟。

第一阶段宪政改造使得无论主张制宪或修宪者，皆同意新宪法文本必须经过公民复决，而在台湾已民主化和历经七次修宪之后，立法院作为全国最高民意机关的地位亦不再受到挑战，因此，任何超越既有修宪程序或否定既有宪法秩序正当性的宪改主张，并不容易凝聚朝野政党的共识和获得民意的支持，换言之，有助于台湾民主深化的打造台湾新宪法的第二阶段宪政改造，无论如何都必须通过立法院多数的提案通过和台湾人民集体复决的程序，而根据陈水扁二○○八年通过台湾新宪法的构想，依修宪程序展开的第二阶段宪政改造则至迟必须在二○○七年年中由立法院通过宪法修正案，才有可能在第七届立委或第十二任总统大选的同时合并举办修宪公投。二○○五年七月出任国民党主席的台北市长马英九则自始表明国民党主张行宪反对修宪。

从二○○六年四月开始，陈水扁则陷入一连串的政治危机，首先是四月爆发SOGO礼券案，总统夫人吴淑珍不当收受太平洋崇光货礼券，而涉嫌介入该公司经营权之争，继而于六月再爆发吴淑珍涉嫌总统国务机要费贪污和伪造文书，国民党与亲民党对陈水扁发动罢免，八月，前民进党主席施明德发起百万民众反贪腐行动，十月和十一月国民党与亲民党再尝试趁势罢免陈水扁，但都因票数未能达到成案的三分之二，均告失败。

在朝野关系极度低荡的情形下，修宪的政党协商和社会共识氛围则根本缺乏条件，因此第二阶段宪政改造的原订时间表乃在二○○七年第六届立法院第五会期结束之时宣告无法实现。二○○七年五月，马英九获得国民党推荐，代表国民党参选第十二任总统，他在确定第二阶段宪政改造无法如陈水扁所愿实现之后的七月十五日台湾解除戒严二十周年，发表了《民主再造工程──台湾民主第二阶段改革宣言》，就其宪改立场做出澄清。马英九将解严二十年来台湾的民主实践界定为台湾民主改革的第一阶段，他肯定台湾民主政治在完成解除戒严、开放党禁报禁、国会全面改选以及政权和平转移等等的重要成就，但也批判伴随选举至上主义而来的族群动员、民粹主义，以及政府贪污腐化和政治人物违法滥权的问题，他强调要根据宪政主义的原则检讨台湾民主的质量，承诺一旦他当选总统，将具体实现权责相符的宪政体制、推动政党良性竞争、落实司法审判独立、强化防贪肃贪机制、鼓励公民社会蓬勃发展，并维护弱势的基本人权。马英九表示，他拟于二○○八年国民党执政后先行努力行宪，而于总统及立法院改选两年即二○一○年后成立宪法评估小组检讨现行《宪法》，俟朝野有普遍共识，再行推动宪政改革。

马英九作为立法院多数党的实质领袖，这一份宣言显然完全将台湾宪政发展民主质量不足的问题归咎于民进党，而刻意避谈拥有实质立法权的国民党的责任，特别是他自身在处理危害政党公平竞争最剧的国民党党产问题上的责任，而且所有的有关国民党对于未来宪改规划的承诺，都是以国民党再次执政为前提，换言之，倘若此一前提不存在，则所有的改革承诺亦无履行的义务。二○○八年一月第七届立委选举首度实施第七次修宪所通过的选举新制，成功整合亲民党的国民党一举赢得四分之三绝对多数席次，乃拥有修宪之主导权，紧接着，国民党提名的马英九与萧万长，则以总统民选以来空前的百分之五十八高得票率，击败民进党的谢长廷、苏贞昌，在三月举行的第十二任总统选举中赢得大位，台湾第二度政党轮替执政，马英九选前所宣示的民主再造工程，则已然成为他领导下台湾未来宪政发展的重要指导方针。

捌、台湾宪政发展的回顾与前瞻

解严后台湾的宪政发展，是在国民党主导变革的模式下渐进展开的，改革的能量来自于国民党维护政权存续的动机，而在国民党基本上掌握全局的情况下，宪政发展必然会建立在《中华民国宪法》的合法性基础之上，增修条文的修宪文本体例，形式上继承自《动员戡乱时期临时条款》，说明了国民党修宪自始便无意于对于宪法秩序进行全面性的检讨。我们很难完全定论这种渐进主义宪政发展的功过，虽然从成本效益的观点来说，五权宪法下五院和国大建制、大中国架构之下省与直辖市建制、以及总统与行政院长双首长的关系，使国家资源被不当地配置，阻碍了政府改造后国家竞争力大举提升的可能性，亦即宪政改革缺乏足够的视野和魄力，导致连年修宪，连带影响及《宪法》的权威性和安定性，是我国宪政发展的负面表现，但是以宪政经验的点滴累积，作为民主学习的代价，宪政主义和宪法意识才有机会受到珍惜而在本土定根。本文认为，二○○六年是对于台湾宪政发展最严厉的考验，在执政者面临严重的政权危机之际，一方仍能抑制住使用国家暴力机器的冲动，另一方亦采取尊重既有法律秩序的立场，而将决战场延伸到下一次的全国大选，从中可见政治菁英无论如何都有维护宪政民主与法治的坚定信念，证明了宪政主义已经在台湾萌芽生根。

总结解严二十年来的宪政发展，并思考未来的宪政发展方向，本文认为有三大问题是迟早要面对的：

一是国家定位和《宪法》文本的重新选择。《增修条文》已经负载过重，其与《宪法》本文的复杂对应，已经造成国民宪法认识上的严重障碍。未来修宪，终究要回到《宪法》本文。这将意味着台湾人民对于整个《中华民国宪法》文本的全心接纳，这也将在实际上，使台湾人民的公民复决修宪，成为全新台湾宪法秩序或民国第三共和的起点，从而《增修条文》前言所定位的国家未统一状态必将受到挑战。事实上，本文亦认为，以台湾重新定义中华民国，至少使两岸关系成为特殊国与国关系，是台湾作为一个完整的宪政秩序所不能回避的问题，但也因为两岸关系特殊，公民投票制度作为主权维护和变动机制上的功能乃更应当予以强化。

二是宪政体制应当从政府再造的观点重新设计。庞大的监察院和考试院架构有必要就其职权行使之所需为必要的精简；总统和行政院长的关系应当有明确的规定，如果要维持双首长制，则至少应当使府院之间有一个制度性的对话和协商机制，有利于政策协调，也有利于立法院和民意的监督；中央与地方关系要有全新的思考，要让地方政府拥有充分的自治权能，而能由下而上地带动国家的竞争力。台湾省、福建省和台北市、高雄市两个直辖市的建制，破坏了国家地方资源的合理分配，应当予以废除。地方区划应当依照地理区位和生活机能的完整性重划，离岛县份和本岛应当整合规划，以便资源相互支持，比如连江县应划入台湾北部、金门县划归中部、澎湖县属南部。

三是基本国策和人权项目应当参考国际人权法的发展现况加以修订。我国并非联合国会员国，以致人权法制的发展和联合国体系内各项人权公约或宣言的发展有所脱节，所幸我国司法院大法官在司法造法上填补了许多立法上的漏洞。然而从国民人权教育的观点来看，完整的权利章典还是比较有利的国民的认识和学习的。民进党执政之初，曾经草拟有《人权基本法草案》，在修宪程序较为繁冗的情形下，以基本法律的形式来加以处理，亦不失为一良好的方案。

台湾是一个认同分歧的社会，在中华人民共和国的压迫下，又无法成为一个正常的国家，真正维系台湾国家团结的，不是民族主义，而是民主宪政，但这则更需要多元社会的支撑。国民党和民进党作为两个主要政党，它们彼此间对于宪政发展保持对话与合作的空间，乃是宪政发展成败的关键，也是社会和解的重要示范，而多元社会的力量，则更是防范国民党一党独大后民主倒退的安全阀。国民党一党优势的新时代即将来临，这正是台湾宪政民主新的考验。


本文主要参考文献：

曾建元，2002，《一九九零年代台湾宪政改革之研究──民族主义与民主转型的观点》，台北：国立台湾大学国家发展研究所博士论文，民国91年7月31日。
曾建元，2006，《民主新典范的创》〉，萧新煌、顾忠华、张茂桂、曾建元、陈明通、徐世荣，《台湾新典范》，台北：财团法人群策会李登辉学校，2006年1月。
曾建元、彭艾乔，2007，《第七次修宪公投入宪对第二阶段宪政改造途径的影响——修宪与制宪的辩证》，许志雄、蔡茂寅、周志宏主编，《现代宪法的理论与现实──李鸿禧教授七秩华诞祝寿论文集》，台北：元照出版有限公司，2007年9月。