今年似是多事之秋，春有暴雪，夏有地震，中间还有火车出轨。当这些国难、噩耗来临之时，救灾、赈济也都在如火如荼地展开，可歌可泣的感人故事也时时触动人们柔软的心。
在此过程中，政府确实在尽力解决问题，尤其此次“5·12”汶川大地震之后，温总理在第一时间奔赴罹难之区（从事发到上飞机其间不到二小时！），其担当与效率，是1949年以来前所未见的，令人感动和钦佩。
然而，如此震惊中外的国难，仅仅依靠政府，即使倾全力以赴救，依然不够。社会更应该能够发挥作用。甚至一定程度上说，除了政府救灾得力与否，社会能力发挥得好差也极为关键。
社会能力的发挥需要诸多整合性能量的出口，而这种能量出口往往主要汇聚在独立自由的社会组织。这些组织中，慈善机构往往是国难之际的中坚。
慈善机构属于社会团体。按照1989年10月25日国务院发布的《社团管理登记条例》的规定：
“社会团体经核准登记后，方可进行活动。但是，法律、行政法规另有规定的除外。”（第二条）
“社会团体的登记管理机关是中华人民共和国民政部和县级以上地方各级民政部门。社会团体的业务活动受有关业务主管部门的指导。”（第六条）
“有关业务主管部门和登记管理机关应当对经核准登记的社会团体负责日常管理。”（第八条）
“申请成立社会团体，应当经过有关业务主管部门审查同意后，向登记管理机关申请登记。”（第九条）
“登记管理机关对社会团体实行年度检查制度。社会团体应当于每年第一季度向登记管理机关提交上一年度的年检报告和有关材料。”（第二十四条）
“未经核准登记擅自与社会团体名义进行活动不听劝阻的，由民政部门命令解散。”（第二十六条）
“登记管理机关处理社会团体的违法行为，必须查明事实，依法办理，并将处理决定书面通知社会团体法定代表人或者负责人。”（第二十八条）
……
这些条文都十分明确地指向中国社团的法律性质，就是包括慈善机构在内的任何社团，其成立与活动的法律性质均属于“政府核准与管制”型，而不是正常公民社会下的“政府备案自由活动型”。
社团也被称为非政府组织（NGO），或叫非营利组织。但是，在中国的制度语境下，它们却成了“半政府组织”（SGO）或者“准政府组织”。上述社团制度有个很大弊病，就是其活动范围与活动能力，不是由法律规范，而是由行政部门（即民政部）决定。以慈善机构为例，李连杰基壹金计划，隶属于中国红十字会总会，目前在国内虽然颇有声势，但是民政部若要取缔它几乎轻而易举——而创立该基金计划的李连杰先生以及其他相关负责人，都无权继续以该基金计划的名义活动。
慈善机构的“准政府”与“半政府”性质导致了慈善事业合法性的减损。政府垄断了从事慈善事业的所有合法渠道。如果政府公信力强度高，那倒还好，社会上个体的慈善行为或可通过政府实现，也可通过这些“半政府”机构实现；一旦政府公信力受损，人们会因为质疑政府行为的效率和廉洁，而不愿意通过政府实现自己的善行，转而寻找其他途径。
由于作为“SGO”组织的社会性慈善机构，也是在政府部门的操控之下，其公信力与政府公信力存在连带效应，即随着政府公信力之升降而升降，政府的公信力下降必然殃及它们。于是，在政府公信力低下的情况下，个体的行善愿望在遭到无信政府的挫折之后，会遭到无信SGO的二次挫伤。于是，个体的行善愿望，除了部分出于无奈，抱着侥幸心理去第一渠道或者第二渠道捐赠之外，其他行善愿望特别强烈的部分个体，会通过自己独立的行动去完成。另有很大一部分人，其善心则往往在四顾茫然、手足无措中消逝。
除了公信力问题本身之外，这些作为SGO组织的慈善机构，由于本身欠缺应有的权利能力，其相应的主动性和活力、创造力也都随之受损，这种权利能力受损的结果是，其效率和廉洁在实际上必然受损，其公信力本身打了折扣，其所受到的公信力减损既因来自政府的连带效应，又有自身固有的原因。
因此，在这种“政府核准与管制”模式下的SGO组织，在社会生活中很难获得它们本该有的公信力。这就严重影响了公民的社会活动，在慈善事业中就导致个体的社会性行善成本大大提高。在有些特定情形下，人们的行善成本之高足以让人们望行善而生畏，以致彻底打消行善的念头。
在任何一个正常的公民社会，NGO组织都是“政府备案自由活动型”的，在政府备案的目的是可以得到法律与社会以及个体的合法支持，以及表示对法律负责——例如可以获得税收扣抵之类的优惠政策，而不是服从政府管制。
如果NGO机构的法律制度环境是“政府备案自由活动型”的，那么，它们具有独立的法人人格，不受政府管制，它们一切活动的后果仅仅对法律负责，而不是某个对其拥有生杀予夺之权的政府部门负责。这样的NGO组织具有社会团体所应有的完整的权利能力，它们可以完全按照该组织自身的宗旨行事，而不必看任何政府部门的眼色，它们可以通过自己的组织形式和科学管理，最大限度地发挥自己的能力，去为社会服务。它们具有自己独立的公信力，不受任何外在因素影响，它们的公信力是由自己的行为所产生的社会效果而建立，并且随着社会效果的好差而变化，不是通过政府获得的。
目前，中国慈善机构正是由于尚属于“政府核准与管制型”的SGO组织，因而无法全面释放社会的行善愿望。
在这举国震悼、万民悲怆之际，除了受灾当地的人们、军队、政府官员，还有全国各地无数人，一直关心着灾区，想要为受灾同胞做点什么、送去点什么。灾难激发了人们本有的慈悲心。然而，我们的法律制度却不能为这份善意提供充分的出口——许多人愿意捐款捐资，却不愿意将它们送交政府官员或者半官方的慈善机构，因为它们的公信力严重不足，这让诸多人望善兴叹。这从民政部网站上截至16日16时的捐赠统计数据中略见端倪：
“据民政部统计，截至今天(16日)16时，全国共接收社会各界捐赠款物31.75亿元(其中捐款27.99亿元)。其中，接收国内捐助款物25.95亿元(其中捐款23.79亿元)、接收国外19个国家政府和4个国际机构捐助款物折合人民币5.8亿元(其中捐款4.2亿元)。国内捐助款物接收的具体情况是：民政部接收捐款1.02亿元；中国红十字会总会接收款物6.25亿元；中华慈善总会接收款物2.4亿元；各省份及国内企业和各社会团体向灾区捐款16.28亿元。”
这些数字显然与一个拥有13亿人口、960万平方公里国土的大国是不相配的，这样的社会与一个去年税收总入达9万亿元的政府也是不相配的。而原因很明显：人们的行善成本太高了，法律制度没有给人们提供足够的行善条件。
虽说此刻正是竭尽全力救人和重建家园的时候，说这些对目前局势似乎毫无增进之效。但是，我依然认为，认真研究如何给人们的善念松绑、提供行善的机会与便利，该是时候了。
——因为只要地球还在，我们就要时刻准备着面对下一次天灾地祸。
作者为本刊法律部首席法律顾问
